ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No cumplió con la carga argumentativa mínima En el caso bajo estudio, la [actora] alegó que la sentencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró con el fin de que se ordenara a la UGPP reliquidar su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Sería del caso estudiar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la actora; sin embargo, como lo afirmaron los intervinientes, la Sala advierte que la [actora] no identificó ni sustentó ninguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales, es decir, no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia, pues se limitó a manifestar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, cambió abruptamente los parámetros que se habían fijado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto de la reliquidación de la pensión de vejez de empleados públicos, cobijados por el régimen de transición. Aunque la [actora] pretende que, por vía de acción de tutela, se ordene el Tribunal Administrativo de Caldas proferir una nueva sentencia en remplazo de la del 14 de junio de 2019, lo cierto es que en el escrito de tutela no argumentó ni justificó las razones por las cuales considera que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales.

Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente hacer referencia a situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04494-00(AC) Actor: LIGIA VILLEGAS DE GARCÉS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Ligia Villegas de Garcés contra el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 15 de octubre de 2019 (fl. 1), la señora Ligia Villegas de Garcés interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fl. 9): 1.

Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por la señora LIGIA VILLEGAS DE GARCÉS, tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por habérsele sometido de manera abrupta a un cambia jurisprudencial, cuya nueva tesis lesiona de manera grave sus derechos laborales de carácter irrenunciable, advirtiéndose que al momento de la presentación de la demanda regía una interpretación que garantizaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la cual cobijó los derechos de innumerables trabajadores que se encontraban en idéntica situación fáctica y jurídica a la de mi prohijada, colocándola sin duda en una situación de desigualdad material e inseguridad frente a la confianza legítima en la interpretación de las normas. 2.

Se Ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad del fallo definitivo de fecha 14 de Junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas -Sala de Decisión- por haber colocado a la accionante en una evidente de desigualdad frente a otros trabajadores que hallándose en idéntica situación fáctica y jurídica les fueron resueltos sus asuntos de manera favorable, y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que reivindique sus derechos conforme la sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010 que regía al momento de presentación de la demanda y que cobijó a la gran mayoría de trabajadores amparados con régimen de transición. 1.2.

Hechos Del escrito de tutela y de los documentos allegados al expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes: La aquí accionante prestó sus servicios a la Superintendencia de Control de Cambios, a la Dirección de Impuestos Nacionales y a la Dirección de Aduanas Nacionales entre el 30 de mayo de 1969 y el 15 de julio de 1996, por lo que, mediante Resolución 015159 del 8 de diciembre de 1995, la extinta Cajanal le reconoció la pensión de jubilación, por la suma de $112.148,44.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ligia Villegas de Garcés demandó a la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 008793 del 26 de febrero de 2016, RDP 035270 del 21 septiembre de 2016 y RDP 03614 del 26 de septiembre de 2016, por medio de las cuales se negó el reajuste de la pensión de jubilación. El Juzgado Primero Administrativo de Manizales, en sentencia del 22 de noviembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto del recurso de apelación y, mediante fallo del 14 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas, la confirmó. 1.3.

Argumentos de la tutela En la solicitud de amparo, la señora Ligia Villegas de Garcés se limitó a manifestar las siguientes inconformidades respecto de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado: - La sentencia de unificación mencionada cambió radicalmente los parámetros que se habían fijado en la sentencia de unificación del 4 de agosto del 2010, según los cuales las pensiones de los empleados públicos cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debían liquidar con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. - El cambio abrupto de jurisprudencia por parte del Consejo de Estado, en relación con la reliquidación de pensiones de jubilación, afecta especialmente a las personas que en la edad adulta dependen únicamente de dicho rubro. - Si bien la interpretación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, está orientada a velar por la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, lo cierto es que el reconocimiento legítimo de una reliquidación pensional no puede ser considerado como el causante de un hueco fiscal, al punto de que eso sirva como fundamento para negar la reliquidación de las pensiones de quienes aportaron al sistema a lo largo de sus vidas laborales. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 17 de octubre de 2019 (fl. 36), el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, a los terceros con interés y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– (fls. 44 – 53) contestó oportunamente la tutela y solicitó que se declarara improcedente, con el argumento de que la parte demandante pretende que se surta una tercera instancia, por habérsele negado las pretensiones en el proceso ordinario.

Agregó que, en todo caso, la providencia objeto de tutela no incurrió en defecto alguno; por el contrario, “se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la reliquidación de pensión de vejez”. Indicó que en la solicitud de amparo no se enunció ni argumentó la configuración de ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, ni el tipo de error en el que supuestamente incurrió la sentencia cuestionada. 2.2.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, toda vez que la parte actora no identificó ni sustentó ninguna de las causales específicas de procedibilidad establecidas por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales (fls. 78 – 89). Agregó que los argumentos de la demandante están encaminados a evidenciar una supuesta vulneración de sus derechos fundamentales por el cambio jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado. 2.3.

El Tribunal Administrativo de Caldas (fls. 94 – 96), a través del magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia proferida el 14 de junio de 2019 en el proceso con radicado 2017-00012-02, solicitó que se declarara improcedente la tutela. Como fundamento de su petición, señaló que dicha providencia se expidió según los lineamientos legales y la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, razón por la cual no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por la accionante. 2.4.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haberse notificado del auto admisorio de la demanda. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.

Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales, particularmente, el de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que los intervinientes afirmaron que la demandante no identificó ni sustentó ninguna de las causales específicas de procedibilidad establecidas por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales.

Solo en el evento de que se cumpla tal requisito, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se vulneró o no los derechos fundamentales invocados por la accionante, con ocasión de la sentencia del 14 de junio de 2019, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron la pretensiones de la señora Ligia Villegas de Garcés en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2017-00012-02. 3.

Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[3], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.

Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la señora Ligia Villegas de Garcés alegó que la sentencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró con el fin de que se ordenara a la UGPP reliquidar su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Sería del caso estudiar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la actora; sin embargo, como lo afirmaron los intervinientes, la Sala advierte que la accionante no identificó ni sustentó ninguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales, es decir, no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia, pues se limitó a manifestar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, cambió abruptamente los parámetros que se habían fijado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto de la reliquidación de la pensión de vejez de empleados públicos, cobijados por el régimen de transición. Aunque la accionante pretende que, por vía de acción de tutela, se ordene el Tribunal Administrativo de Caldas proferir una nueva sentencia en remplazo de la del 14 de junio de 2019, lo cierto es que en el escrito de tutela no argumentó ni justificó las razones por las cuales considera que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales.

Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente hacer referencia a situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela[4].

La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 2014-00552-01.