ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La parte actora pretende, en suma, que en sede de segunda instancia la Sala revoque la decisión impugnada y, en consecuencia, deje sin efectos la sentencia del 31 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual alega que en esta última se concretó un defecto fáctico, toda vez que, a su juicio, dejaron de valorarse elementos probatorios dentro del proceso. [L]uego de revisada la sentencia tutelada, es decir, la proferida por el la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concuerda la Sala con el a quo en que el fundamento para negar las pretensiones de la demanda de reparación directa no fue la discusión suscitada en torno a la inexistencia de los perjuicios sufridos por los demandantes (que es, en últimas, lo que se pretende acreditar con las pruebas que se alegan como desconocidas), sino el hecho de que no se encontró error al tramitar la querella de lanzamiento por ocupación que fuera de tal entidad que llevara a pensar que la Alcaldía de Bogotá (demandada en el proceso ordinario) es responsable de los perjuicios alegados, pues el Tribunal demandado estableció que no existió irregularidad alguna al tramitar la querella que presentaron los propietarios de los lotes objeto de controversia, ya que existían elementos que permitían a la autoridad policiva inferir una presunta ocupación de hecho.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada y, en ese sentido, se mantendrá la decisión de negar la solicitud de amparo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01839-01(AC) Actor: PILAR CECILIA BALLÉN ARIZA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 13 de junio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. El 3 de mayo de 2019, la señora Pilar Cecilia Ballén Ariza y otros[1] presentaron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cundinamarca - Sección Tercera -Subsección “C”-, con el fin de que les sean protegidos sus derechos a la “legalidad”, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, según afirman, les fueron vulnerados con la sentencia del 31 de octubre de 2018, proferida por la mencionada autoridad judicial, a través de la cual confirmó el fallo del 27 de junio de 2017, por el cual el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2006-01252-02, promovida por los actores en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Gobierno. Del confuso escrito de tutela se extraen los siguientes hechos, como fundamento de sus pretensiones: a. Mediante escritura pública de mayo de 1999, los señores Hember Rondón Sánchez y Pilar Cecilia Ballén Ariza compraron el Colegio Louis de Broglie, el cual pasó a llamarse Colegio Campestre Nueva América. b. El inmueble, el cual se encontraba en un globo de terreno en la ciudad de Bogotá, fue recibido real y materialmente el 1 de agosto de 1999.
En el mencionado predio también se encontraban los lotes identificados como 4A y 4B de propiedad de las sociedades Promotora de Inversiones de Santander – Promisan S.A. y la Corporación Financiera Nacional y Suramérica S.A. – Corfinsura. Promisan S.A. era propietaria del 100% del lote 4A y del 62,1213% del lote 4B, mientras que Corfinsura era dueña del 37,8787% restante. c. Respecto de los lotes mencionados, el 4 de octubre de 1999 se celebró un contrato de comodato precario entre los señores Hember Rondón Sánchez y Pilar Cecilia Ballén Ariza, en calidad de comodatarios, y Promisan S.A. y Corfinsura, en condición de comodantes, en el que las sociedades les entregaron la tenencia de los dos bienes, para ser destinados a parte de las instalaciones del colegio.
En el contrato se estipuló que cualquier conflicto que se suscitara sería resuelto por un tribunal de arbitramento. d. El 27 de septiembre de 2001, Promisan S.A. remitió a los señores Sánchez y Ballén una carta solicitando la restitución de los dos lotes, por lo cual el 30 de noviembre suscribieron un acta de entrega formal de los terrenos en mención. No obstante, como no se hizo entrega real y material de los inmuebles, el acta no fue firmada por Corfinsura y ningún representante de esas sociedades hizo contacto físico con los terrenos ni ejerció acto alguno de posesión o de tenencia, los señores Sánchez y Ballén infirieron que el comodato continuaba vigente, por lo cual siguieron ejerciendo todos los actos derivados del mismo como tenedores de los lotes, idea fortalecida por el hecho de que el único ingreso a ellos era a través de una entrada ubicada en la parte del predio que pertenecía a los ahora demandantes. e. Posteriormente, el 20 de mayo de 2002, se hicieron presentes los representantes de Corficolombiana S.A., que había adquirido la totalidad del lote 4A y el 62,1213% que tenía Promisan S.A. sobre el lote 4B.
Sin embargo, los señores Sánchez y Ballén no autorizaron el ingreso de los particulares, bajo el argumento de que los lotes nunca habían sido entregados material y efectivamente a Promisan S.A y Corfinsura, por lo que el contrato de comodato seguía vigente y debía ser respetado. f. En atención a lo anterior, el 13 de junio siguiente Corficolombiana S.A., Corfinsura, Promisan S.A, la Escuela de Ingeniería de Antioquia y la Fiduciara del Comercio S.A. – Fiducomercio S.A. en liquidación[2] instauraron querella de lanzamiento por ocupación de hecho de los lotes 4A y 4B, contra los señores Hember Rondón Sánchez y Pilar Cecilia Ballén Ariza. g. El conocimiento del asunto le correspondió a la Inspección Primera A Distrital de Policía de Usaquén, autoridad que, en decisión del 12 de agosto de 2002, se abstuvo de ordenar el lanzamiento, al considerar que era notorio el consentimiento de Promisan S.A. para que los querellados usaran válidamente los lotes, así como la existencia de un contrato de comodato precario que contaba con una cláusula compromisoria.
Inconformes con lo anterior, los querellantes interpusieron recurso de reposición, gracias al cual se revocó la decisión y se ordenó dar trámite al lanzamiento por ocupación de hecho de los predios ya mencionados. h. En vista de lo anterior, los señores Hember Rondón Sánchez y Pilar Cecilia Ballén Ariza radicaron una acción de tutela cuyo conocimiento fue asignado al Juez Segundo Civil del Circuito Judicial de Bogotá, quien a través de fallo del 22 de septiembre de 2004 amparó su derecho fundamental al debido proceso y ordenó a la Inspección Primera A Distrital de Policía de Usaquén rechazar el trámite administrativo de la querella, en razón de la existencia de un contrato de comodato precario entre Corfinsura y los accionantes, por lo que la permanencia en los lotes 4A y 4B no podía ser considerada como ocupación de hecho.
En cumplimiento de la orden de amparo, la Inspección Primera A Distrital de Policía de Usaquén, a través de auto del 27 de septiembre de 2004 desechó el trámite de la querella. i. El 11 de abril de 2005, mediante la escritura pública 3434 de la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, se protocolizó un contrato de transacción celebrado por los señores Hember Rondón Sánchez, Pilar Cecilia Ballén Ariza, el Colegio Campestre Nueva América, Jhon Alexander Celis Lozano, Francisco Hurtado Cano y Mercedes Salcedo Torres[3], con Promisan S.A en liquidación, Corficolombiana S.A., Fiducomercio S.A. y la Escuela de Ingeniería de Antioquia, en el cual se declaró resuelto y terminado el contrato de comodato precario y se dio solución al conflicto suscitado por la tenencia de los predios en cuestión. j. Los accionantes pusieron de presente que, a partir del 17 de enero de 2003 y durante todo el tiempo que duró el procedimiento administrativo, se realizaron aproximadamente 20 diligencias de desalojo (suspendidas en igual cantidad), sin que los lotes 4A y 4B hubieran sido desenglobados, encerrados o individualizados de alguna manera para habilitar la realización de aquéllas. k. Refirieron que la actuación de la autoridad de policía les ocasionó graves perjuicios económicos, lo cual derivó en el cierre definitivo de la institución educativa de su propiedad y, por ello, el 6 de junio de 2006 presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en la que solicitaron declarar administrativamente responsable a la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Gobierno, de los perjuicios materiales y morales causados por la Inspección Primera A Distrital de Policía de Usaquén. El proceso le correspondió al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual, mediante sentencia del 27 de junio de 2017 declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de los señores Francisco Hurtado Cano y Mercedes Salcedo Torres y negó las pretensiones de la demanda. l. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el cual, mediante sentencia del 31 de octubre de 2018, revocó la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes, sin embargo, al estudiar de fondo el asunto, negó las pretensiones de la demanda. 2.
En la demanda de la referencia, los actores sostuvieron que en la sentencia acusada no se estudiaron pruebas que demostrarían que las constantes intervenciones de la policía durante el trámite de la querella lograron menguar el buen nombre de la institución educativa de su propiedad, lo cual a la postre, ocasionó el cierre de la misma. También aseguraron que no se tuvieron en cuenta los “gastos pagados por los querellados por concepto de gastos periciales, honorarios periciales, honorarios de abogado; gastos pagados que guardan relación de causalidad con el trámite de la querella y la acción de tutela, y que fueron necesarios para la defensa de los intereses de los querellados”.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 13 de junio de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado. Al respecto, hizo un estudio para determinar si la providencia acusada incurrió en un defecto fáctico por omitir la valoración de los distintos medios probatorios que obraban en el expediente y que en concepto de los demandantes, eran idóneos para demostrar los perjuicios que les fueron ocasionados en su contra en el procedimiento administrativo de lanzamiento por ocupación de hecho, adelantado por la Inspección Primera A Distrital de Policía de Usaquén en las instalaciones del Colegio Campestre Nueva América.
Manifestó que “la parte actora no indicó clara y razonadamente la incidencia de estos elementos probatorios para variar el sentido del fallo, pues se limitó a afirmar que no habían sido tenidos en cuenta por parte de la autoridad judicial al proferir el fallo cuestionado”. Señaló que, “en todo caso, el fundamento central que tuvo en cuenta la autoridad judicial demandada para denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa, no fue la inexistencia de los perjuicios sufridos por los demandantes, que en últimas es lo que se pretende acreditar con las pruebas que alegan como desconocidas”, sino que basó su decisión en el hecho de que “no se había incurrido en algún tipo de error jurisdiccional al tramitar la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, del que se desprendiera responsabilidad de la administración frente a los perjuicios que hubieren podido ser ocasionados a los demandantes”.
III. LA IMPUGNACIÓN La parte demandante impugnó la anterior decisión y, en suma, ratificó los argumentos expuestos en el escrito de tutela y señaló nuevamente las pruebas que, a su juicio, fueron dejadas de valorar tanto por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86[4] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, así como también las reglas de competencia establecidas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de la Sección Tercera para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de las mismas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional[5] estimó que la acción de tutela procede contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad, unos, de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y, otros, de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo.
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[6]. Ahora, la Corte Constitucional ha señalado que los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[7]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[8], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[9].
Caso concreto La parte actora pretende, en suma, que en sede de segunda instancia la Sala revoque la decisión impugnada y, en consecuencia, deje sin efectos la sentencia del 31 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual alega que en esta última se concretó un defecto fáctico, toda vez que, a si juicio, dejaron de valorarse elementos probatorios dentro del proceso.
Para entrar a resolver sobre el particular, resulta necesario, en primer lugar, caracterizar lo que se ha entendido por defecto fáctico y recordar qué alcances tiene. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el defecto fáctico “como causal de procedencia de la acción tutela contra providencias judiciales se presenta cuando el juez no tiene el apoyo probatorio suficiente para aplicar el supuesto legal en el que sustenta la decisión porque dejó de valorar una prueba o no la valora dentro de los cauces racionales y/o denegó la práctica de alguna sin justificación” y ha señalado también que aquél puede presentarse en dos modalidades “(i) defecto fáctico negativo: hace referencia a la omisión en la valoración y decreto de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos” y “defecto fáctico positivo: en este evento, el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas o, (sic) efectúa una valoración por completo equivocada”[10].
Bajo los anteriores parámetros, “la Corte Constitucional en sentencia SU- 448 de 2016 reiteró que el defecto fáctico se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. (…) el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales”[11].
En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que, cuando el accionante alegue un defecto fáctico, debe especificar cuáles fueron las pruebas dejadas de valorar o las que fueron injustamente valoradas, criterio recogido por esta corporación en diversos fallos en los que, además, ha señalado que “la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial”[12], situación que, a juicio de la Sala y como lo expresó la Sección Quinta del Consejo de Estado al resolver en primera instancia la acción de la referencia, no se da en el caso objeto de estudio, pues tanto la demanda de tutela como el escrito de impugnación son reiterativos en advertir sobre el material probatorio que, según ellos, dejó de estudiarse, pero sin que se especifique con claridad las razones por las cuales esas pruebas tendrían la virtualidad de alterar la decisión final.
Además, luego de revisada la sentencia tutelada, es decir, la proferida por el la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concuerda la Sala con el a quo en que el fundamento para negar las pretensiones de la demanda de reparación directa no fue la discusión suscitada en torno a la inexistencia de los perjuicios sufridos por los demandantes (que es, en últimas, lo que se pretende acreditar con las pruebas que se alegan como desconocidas), sino el hecho de que no se encontró error al tramitar la querella de lanzamiento por ocupación que fuera de tal entidad que llevara a pensar que la Alcaldía de Bogotá (demandada en el proceso ordinario) es responsable de los perjuicios alegados, pues el Tribunal demandado estableció que no existió irregularidad alguna al tramitar la querella que presentaron los propietarios de los lotes objeto de controversia, ya que existían elementos que permitían a la autoridad policiva inferir una presunta ocupación de hecho.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada y, en ese sentido, se mantendrá la decisión de negar la solicitud de amparo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo del 13 de junio de 2019, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de la misma al Despacho de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Hember Rondón Sánchez, Mercedes Salcedo Torres, Francisco Hurtado Cano, Johanna del Pilar Rondón Ballén, Javier Alberto Rondón Ballén y Laura Milena Rondón Ballén. [2] La Corporación Financiera de Colombia -CORFINSURA S.A.- acudió a la querella “en su condición de copropietaria del inmueble denominado como LOTE CUATRO B”.
La Escuela de Ingeniería de Antioquia otorgó poder para la querella en virtud de que CORFINSURA S.A. le donó su cuota parte del lote de terreno denominado 4B. A su turno, la Fiduciaria de Comercio S.A. -FIDUCOMERCIO S.A.-, acudió a la querella como “propietaria inscrita en desarrollo del contrato de fiducia mercantil de garantía del inmueble denominado LOTE CUATRO A”.
Promisan S.A. en liquidación lo hizo como “anterior propietaria del inmueble denominado LOTE CUATRO A”. [3] Particulares a quienes los señores Hember Rondón Sánchez y Pilar Cecilia Ballén Ariza transfirieron el derecho de dominio del Colegio Campestre Nueva América. [4] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. [5] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [6] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01, Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. [7] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [8] Sentencia T-522/01. [9] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [10] Sentencia T-459 de 2017. [11] Ibídem [12] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, radicado 2015- 03442-01.