ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA / CONFIGURACION DEL DEFECTO DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial se apartó del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD La parte actora pretende que se revoque el fallo del 26 de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del cual revocó la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Buga que reconoció el derecho de la [actora] a la pensión gracia; para el efecto, manifestó que la providencia tutelada desconoció el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Revisada la aludida sentencia de la Sección Segunda de esta corporación, la Sala considera que los aspectos relevantes que allí fueron unificados se pueden sintetizar en lo siguiente: (i) que lo importante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizado, (ii) que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora y por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación y (iii) que la prueba para demostrar la calidad de docente territorial es la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, o con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta, de manera inequívoca, de que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Ahora bien, aclarado lo anterior, resulta necesario señalar que la razón fundamental que llevó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones fue que, de oficio, decidió requerir a la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca para que informara el carácter del nombramiento de la [actora], efectuado mediante el Decreto 2354 del 29 de noviembre de 1994, frente a lo cual, en respuesta, se allegó al proceso el formato único para la expedición de certificado de historia laboral (folio 92, cuaderno principal), en el cual consta que la vinculación de la demandante fue nacional, razón que, en principio, sería suficiente para negar las pretensiones de la tutela.
No obstante, en atención a lo unificado a través de la sentencia del 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado (exp. 2013-04383), la prueba idónea para determinar la calidad del docente es la “copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”, por lo que, al revisar el material probatorio obrante en el expediente donde constan los decretos de nombramiento y las actas de posesión (folios 7 a 11 y 13 a 15, cuaderno principal), se evidencia que: (i) los distintos nombramientos fueron realizados por los diferentes alcaldes municipales o por el gobernador del departamento del Valle del Cauca y (ii) las plazas ejercidas en la actividad docente por la [actora] fueron del orden territorial.
Teniendo en cuenta lo acabado de exponer, a la Sala no le cabe duda de que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca fue dictada con inobservancia de los lineamientos acogidos en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y, en consecuencia, amparará el derecho a la igualdad invocado por defecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01762-00 (AC) Actor: BERTHA LUCY RUÍZ GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76111-33-33-003-2015-00354-01, promovido contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, a través del cual le fue negada la solicitud de la pensión gracia a la señora Bertha Lucy Ruíz García. I.
ANTECEDENTES 1. La señora Bertha Lucy Ruíz García formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución PAP 43426 del 11 de marzo de 2011, por la cual CAJANAL le negó el reconocimiento de la pensión gracia, a lo cual accedió en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo de Buga (Valle del Cauca).
Inconforme con dicha decisión, la UGPP presentó recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2018, en la cual revocó el fallo del juzgado. En la mencionada providencia no se puso en duda que la actora hubiera laborado por más de 20 años como maestra, pero se indicó que en algunos de los períodos en que la demandante ejerció lo hizo vinculada como docente del orden nacional, razón por la cual, a juicio del tribunal, no cumplió el requisito de los 20 años de ejercicio profesional con vinculación nacionalizada y, en consecuencia, consideró que no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia. El 30 de abril de 2019, la señora Bertha Lucy Ruíz García presentó demanda de tutela, en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso y que se deje sin efectos el fallo del 26 de noviembre de 2018, porque, a su juicio, adolece de desconocimiento del precedente jurisprudencial y de violación directa de la Constitución Política. 2.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 6 de mayo de 2019, notificado en debida forma a la demandada y a los terceros intervinientes[1]. 3. Al rendir informe, la UGPP manifestó que la demanda de la referencia debe declararse improcedente, por cuanto no existe una vulneración a los derechos fundamentales alegados por la actora, en tanto que no se está ante un perjuicio irremediable; asimismo, señaló que en el presente caso se puede predicar la cosa juzgada.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[2] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[4].
Asimismo, la Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[5].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[6]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[7]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Una vez superados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada se configura alguno de los siguientes defectos o errores[8]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[9], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[10].
Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. Caso concreto La parte actora pretende que se revoque el fallo del 26 de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del cual revocó la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Buga que reconoció el derecho de la señora Bertha Lucy Ruiz García a la pensión gracia; para el efecto, manifestó que la providencia tutelada desconoció el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde a la Sala analizar si, en efecto, la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente jurisprudencial de esta corporación; para ello, resulta necesario hacer un breve resumen de la postura adoptada en la providencia citada al final del párrafo precedente. En la mencionada sentencia de unificación, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó algunos temas respecto del reconocimiento de la pensión gracia, así: i) situado fiscal y sistema general de participaciones, naturaleza jurídica de los recursos, fondos educativos regionales (FER), ii) docentes nacionales, nacionalizados y territoriales y iii) prueba de calidad de docente territorial.
Revisada la aludida sentencia de la Sección Segunda de esta corporación, la Sala considera que los aspectos relevantes que allí fueron unificados se pueden sintetizar en lo siguiente: (i) que lo importante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizado, (ii) que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora y por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación y (iii) que la prueba para demostrar la calidad de docente territorial es la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, o con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta, de manera inequívoca, de que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Ahora bien, aclarado lo anterior, resulta necesario señalar que la razón fundamental que llevó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones fue que, de oficio, decidió requerir a la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca para que informara el carácter del nombramiento de la señora Bertha Lucy Ruiz García, efectuado mediante el Decreto 2354 del 29 de noviembre de 1994, frente a lo cual, en respuesta, se allegó al proceso el formato único para la expedición de certificado de historia laboral (folio 92, cuaderno principal), en el cual consta que la vinculación de la demandante fue nacional, razón que, en principio, sería suficiente para negar las pretensiones de la tutela.
No obstante, en atención a lo unificado a través de la sentencia del 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado (exp. 2013- 04383), la prueba idónea para determinar la calidad del docente es la “copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”, por lo que, al revisar el material probatorio obrante en el expediente donde constan los decretos de nombramiento y las actas de posesión (folios 7 a 11 y 13 a 15, cuaderno principal), se evidencia que: (i) los distintos nombramientos fueron realizados por los diferentes alcaldes municipales o por el gobernador del departamento del Valle del Cauca y (ii) las plazas ejercidas en la actividad docente por la señora Ruiz García fueron del orden territorial.
Teniendo en cuenta lo acabado de exponer, a la Sala no le cabe duda de que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca fue dictada con inobservancia de los lineamientos acogidos en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y, en consecuencia, amparará el derecho a la igualdad invocado por defecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental a la igualdad de la señora Bertha Lucy Ruiz García, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, elabore y registre proyecto de fallo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 76111-33-33-003-2015-00354-01, promovido contra la UGPP, teniendo en cuenta lo señalado en la presente providencia.
TERCERO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 30 a 34 del cuaderno 1. [2] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [5] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [6] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [7] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [8] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [9] Sentencia T-522/01. [10] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003.