ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA En el presente asunto, el impugnante -Tribunal Administrativo de Antioquia- solicita que se revoque el amparo dispuesto por la Sección Quinta de esta corporación. Para resolver, corresponde a la Sala determinar si, en efecto, las pretensiones de la demanda elevada por EPM se excluyen entre sí o si, por el contrario, son compatibles.

Hay que recordar que, según lo manifestado por el tribunal, incluso luego de que EPM subsanara las pretensiones de la demanda, éstas seguían excluyéndose, toda vez que, en virtud del artículo 163 del CPACA, el hecho de estudiar las liquidaciones informativas, para determinar si son nulas o no, implica estudiar los actos presuntamente positivos (recursos de reconsideración), lo cual sería una contradicción, pues, en el evento de no declarar nulas las mencionadas liquidaciones ni las resoluciones por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público, ya no podría predicarse el silencio administrativo positivo respecto de los recursos de reconsideración, lo cual, a juicio de la mencionada autoridad judicial, es una contradicción. Con base en lo anterior, sería del caso concluir que les asiste la razón tanto al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín como al Tribunal Administrativo de Antioquia, pues, en efecto, resultaría contradictorio estudiar un asunto (la nulidad de las liquidaciones y resoluciones por las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público) que tendría la virtualidad de hacer que, respecto de los recursos de reconsideración propuestos por la EPM, ya no pueda entenderse que operó el silencio administrativo positivo, lo cual iría en contra de los intereses de la misma demandante.

Sin embargo, la Sala, acudiendo a diversas sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado experta en la materia-, pudo establecer que, en casos similares, tratándose de un tema de impuestos, es necesario que el silencio administrativo positivo sea declarado por la administración o por vía judicial y que como consecuencia de esa declaración, se proceda a estudiar la nulidad tanto de las liquidaciones informativas como de las resoluciones a través de las cuales se liquidó de manera oficial el impuesto, en este caso, el de alumbrado público.

En efecto, revisados los fallos acabados de citar se observó que, al tratarse de un tema de impuestos, cuando la administración no accede a la petición de parte de declarar el silencio administrativo positivo, ésta debe formulársele al juez y, de manera conjunta y como consecuencia de ello, se debe pedir también la nulidad de los actos administrativos que se consideren lesivos.

Así las cosas, no queda duda de que las pretensiones de la demanda presentada por EPM, incluso antes de ser reformada, estaban acordes a los lineamientos que, se repite, han venido siendo puestos en práctica por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia impugnada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01044-01(AC) Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte demandada -Tribunal Administrativo de Antioquia- contra la sentencia del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM-, por conducto de apoderada judicial, ejerció acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales consideró vulnerados con la providencia proferida el 10 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada el 14 de diciembre de 2017 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario que promovió contra el municipio de Remedios, Antioquia.

Como fundamento de las pretensiones de tutela, señaló lo siguiente: a. La parte acá actora interpuso recursos de reconsideración contra las resoluciones 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, por medio de las cuales el municipio de Remedios - Antioquia liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público correspondiente a los períodos de diciembre de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015 y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente, así como contra las liquidaciones informativas 36, 98, 120 y 140, relacionadas con los meses de marzo, abril y mayo de 2015.  b. Trascurrió 1 año sin que aquellos recursos fueran resueltos, motivo por el cual presentó una petición ante la Secretaría de Hacienda del ente territorial, conforme a lo previsto en el artículo 439 del Estatuto Tributario de Remedios Antioquia, para que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo respecto de las resoluciones 135 y 161 de 2016 y 190 de 2017, así como de las liquidaciones oficiales "00098, 00120, 00140 y 285" de 2015.  c. Teniendo en cuenta que los recursos de reconsideración propuestos no fueron resueltos, el 31 de octubre de 2017, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Remedios - Antioquia, con el fin de que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo a su favor y, como consecuencia de la anterior declaración, pidió que se declarara la nulidad de las referidas liquidaciones informativas y de las atrás citadas resoluciones 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190.  d. Del proceso conoció el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, el cual, mediante auto del 14 de noviembre de 2017 inadmitió la demanda, para que se aclararan o reformularan las pretensiones planteadas, pues, existía una indebida acumulación de pretensiones, debido a que dentro de las principales se solicitó que como consecuencia de la declaración del silencio administrativo positivo, se declarara la nulidad de las liquidaciones informativas y de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó el referido gravamen, es decir, que se entendían demandados los actos presuntos positivos a su favor. e. El 21 de noviembre de 2017, recibió un oficio por parte del municipio de Remedios, mediante el cual se resolvieron de manera negativa y extemporánea los recursos de reconsideración presentados contra las resoluciones 135, 161 y 190 de 2016.  f. El 6 de diciembre siguiente, dio cumplimiento a los requisitos exigidos por el juez, para lo cual adecuó las pretensiones formuladas, pidiendo que: (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó oficialmente a Empresas Públicas de Medellín E.S.P. el impuesto de alumbrado público y (ii) a título de restablecimiento y en el evento en que dicha entidad fuera obligada por el municipio de Remedios a cancelarle alguna suma por concepto de impuesto de alumbrado público, se ordenara la devolución de la misma con intereses comerciales.  g. Mediante auto de 14 de diciembre de 2017, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín rechazó la demanda, pues consideró que no se corrigió, ya que persistía la pretensión de nulidad de las liquidaciones informativas y de las resoluciones por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público, de modo que se entendían igualmente demandados los actos que presuntamente resolvieron de manera favorable a la parte demandante los recursos interpuestos por ella.  h. Inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación en el que manifestó que no pretendía que se dejaran sin efectos los actos que surgieron con ocasión del silencio administrativo positivo, sino que se desvirtuara la presunción de legalidad de las decisiones de determinación del impuesto, comoquiera que no se declaró de manera oficiosa por parte de la entidad demandada la configuración de aquella figura.  i. Mediante auto del 10 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el recurso de apelación, confirmó el auto proferido por el a quo, pues concluyó que los requisitos exigidos estaban ajustados a derecho, motivo por el cual era necesaria la adecuación o reformulación de las pretensiones, dado que se plantearon de forma inadecuada, en cuanto que se solicitó la nulidad de unos actos que se consideraban revocados por darse la declaratoria del silencio administrativo positivo.  2.

EPM sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron (i) en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al dar aplicación estricta a los artículos 165 y 169 a 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los cuales tratan sobre la acumulación de pretensiones, la admisión, inadmisión y rechazo de la demanda, respectivamente y (ii) en desconocimiento del precedente jurisprudencial, teniendo en cuenta que, a su juicio, se pasó por alto el pronunciamiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, producida el 25 de abril de 2018, dentro del proceso del nulidad y restablecimiento del derecho que entabló Bavaria S.A contra el departamento del Tolima, mediante el cual se declaró la ocurrencia del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración formulado contra el acto atacado y, en consecuencia, se dispuso la nulidad de los actos controvertidos.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 25 de abril de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado analizó los fundamentos de la demanda de tutela en conjunto con los defectos alegados y concluyó que no hay lugar a declarar el desconocimiento del precedente jurisprudencial, toda vez que el caso que se propuso como precedente desconocido no guarda identidad fáctica con el que aquí se estudia.

Frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, dijo que a EPM le asiste la razón, toda vez que, al subsanar la demanda y retirar la pretensión a través de la cual se solicitó la declaración del silencio administrativo positivo, no subsistía razón que llevara a pensar que había una indebida acumulación de pretensiones. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y ordenó al Tribunal Administrativo de Antioquia proferir una providencia de reemplazo.

III. LA IMPUGNACIÓN La parte demandada -Tribunal Administrativo de Antioquia- impugnó el fallo de tutela de primera instancia, para lo cual señaló que, a su juicio, allí no se tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, el cual señala, frente a la acumulación de pretensiones, que “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”, lo que, a su juicio, en el presente asunto hace que las pretensiones -incluso luego de subsanar la demanda- se excluyan entre sí, al efecto, argumentó que, en virtud del artículo ya citado, el hecho de estudiar las liquidaciones informativas, para determinar si son nulas o no, implica estudiar los actos presuntamente positivos, lo que, a juicio del tribunal, sería una contradicción. II.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86[1] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, así como también las reglas de competencia establecidas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de la Sección Tercera para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de las mismas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional[2] estimó que la acción de tutela procede contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad, unos, de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y, otros, de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo.

El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[3]. Ahora, la Corte Constitucional ha señalado que los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[4]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[5], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[6].

Caso concreto En el presente asunto, el impugnante -Tribunal Administrativo de Antioquia- solicita que se revoque el amparo dispuesto por la Sección Quinta de esta corporación. Para resolver, corresponde a la Sala determinar si, en efecto, las pretensiones de la demanda elevada por EPM se excluyen entre sí o si, por el contrario, son compatibles.

Hay que recordar que, según lo manifestado por el tribunal, incluso luego de que EPM subsanara las pretensiones de la demanda, éstas seguían excluyéndose, toda vez que, en virtud del artículo 163 del CPACA, el hecho de estudiar las liquidaciones informativas, para determinar si son nulas o no, implica estudiar los actos presuntamente positivos (recursos de reconsideración), lo cual sería una contradicción, pues, en el evento de no declarar nulas las mencionadas liquidaciones ni las resoluciones por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público, ya no podría predicarse el silencio administrativo positivo respecto de los recursos de reconsideración, lo cual, a juicio de la mencionada autoridad judicial, es una contradicción. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente al tema de la acumulación de pretensiones, establece en su artículo 165 lo siguiente: “ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES.

En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: (…) “2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias” (subrayado fuera del texto).

Ahora, en el mismo código, frente a la individualización de las pretensiones, el artículo 163, dice: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron” (subrayado fuera del texto).

Con base en lo anterior, sería del caso concluir que les asiste la razón tanto al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín como al Tribunal Administrativo de Antioquia, pues, en efecto, resultaría contradictorio estudiar un asunto (la nulidad de las liquidaciones y resoluciones por las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público) que tendría la virtualidad de hacer que, respecto de los recursos de reconsideración propuestos por la EPM, ya no pueda entenderse que operó el silencio administrativo positivo, lo cual iría en contra de los intereses de la misma demandante.

Sin embargo, la Sala, acudiendo a diversas sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado[7] -experta en la materia-, pudo establecer que, en casos similares, tratándose de un tema de impuestos, es necesario que el silencio administrativo positivo sea declarado por la administración o por vía judicial y que como consecuencia de esa declaración, se proceda a estudiar la nulidad tanto de las liquidaciones informativas como de las resoluciones a través de las cuales se liquidó de manera oficial el impuesto, en este caso, el de alumbrado público.

En efecto, revisados los fallos acabados de citar se observó que, al tratarse de un tema de impuestos, cuando la administración no accede a la petición de parte de declarar el silencio administrativo positivo, ésta debe formulársele al juez y, de manera conjunta y como consecuencia de ello, se debe pedir también la nulidad de los actos administrativos que se consideren lesivos.

Así las cosas, no queda duda de que las pretensiones de la demanda presentada por EPM, incluso antes de ser reformada, estaban acordes a los lineamientos que, se repite, han venido siendo puestos en práctica por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. [2] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, de la Corte Constitucional. [3] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01, Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. [4] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [5] Sentencia T-522/01. [6] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 30 de mayo de 2019, exp. 25000-23-37-000-2013-01559- 01 (23325), del 26 de febrero de 2014, exp. 76001-23-31-000-2010-00079- 01(19219), del 27 de agosto de 2009, Exp. 05001-23-31-000-1996-00495- 01(16342), del 10 de septiembre de 2009, Exp. 85001-23-31-000-2007-00031- 01(17277).