ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La parte demandante cuestiona aspectos netamente económicos [L]a entidad controvierte las sentencias proferidas en el proceso de repetición por ella promovido, en cuanto en ellas se le condenó en costas.
La Sala encuentra que la sentencia de segunda instancia, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de abril de 2018, en la que se condenó en costas a la parte “demandada”, fue corregida mediante proveído de 30 de mayo de 2018, precisamente en el sentido de señalar que la condena en costas era a cargo de la entidad demandante –hoy también accionante– y a favor de la parte demandada.
Esta última decisión se notificó a las partes por estado el 31 de mayo de 2018. Así las cosas, la entidad ahora accionante debía presentar la demanda de tutela a más tardar el 1 de diciembre de 2018, pero lo hizo el 9 de octubre de 2019, después de 6 meses previstos como término razonable. ( ) La Sala advierte que el presente caso tampoco cumple el requisito de relevancia constitucional, ( ) En efecto, pese a que se alegó la configuración de un defecto sustantivo, la inconformidad del ente accionante tiene un sustrato netamente económico, pues lo pretendido es que no se le condene en costas –agencias en derecho– ( ) situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, ( ) Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04447-00(AC) Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito radicado el 9 de octubre de 2019[1], el Ministerio de Relaciones Exteriores, por conducto de su jefe de oficina asesora jurídica, instauró demanda de tutela contra el Juzgado 62 Administrativo del circuito judicial de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad y la protección del patrimonio público, con ocasión de las sentencias dictadas en el proceso de repetición con radicación número 110013343062201600082-00. 2.- Hechos La entidad aquí accionante presentó una demanda de acción de repetición contra algunos de sus funcionarios, por cuanto no notificaron unos actos administrativos que liquidaban cesantías y, por tanto, las condenas que debió asumir por reliquidación de las cesantías resultaron más onerosas, debido al pago de intereses moratorios.
La acción de repetición ejercida no prosperó en sede de primera instancia, pues se negaron las pretensiones de la demanda y, además se le impuso condena en costas, decisión que fue apelada y el tribunal administrativo accionado confirmó tal decisión y también la condenó en costas en segunda instancia. Por medio de auto de 5 de agosto de 2019 se liquidaron las costas, en un monto de $1’213.485. 3.- Fundamentos de la acción A juicio del ente accionante, en las decisiones cuestionadas se incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 188 del CPACA, dado que la condena en costas se impuso en un proceso promovido por una entidad estatal, en defensa del erario.
Agregó que la condena en costas que le fue impuesta en ambas instancias resultaba improcedente, por cuanto no se probó que hubo mala fe ni temeridad en su actuación. Se refirió a providencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de las cuales se ha definido la acción de repetición, para concluir, con base en la interpretación que hizo de esos pronunciamientos, que la imposición de condena en costas dentro de acciones de repetición a cargo de las entidades públicas no procede.
También hizo mención a un pronunciamiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de fecha 5 de abril de 2018 (exp. 21.873), en el que se habría considerado que la condena en costas no procede dentro de los procesos “en que se ventile un interés público”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 17 de octubre de 2019, se admitió la demanda de tutela, se dispuso notificar a las autoridades judiciales accionadas.
También se vinculó a quienes fueron demandados en el proceso de repetición y se negó la medida provisional solicitada en el libelo introductorio[2]. 4.2.- Solo intervino la juez 62 administrativo de Bogotá, quien se opuso al amparo solicitado, pues señaló que el fallo por ella proferido se fundamentó, precisamente, en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, a lo que agregó que en este caso no se cumple el requisito de inmediatez, por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, negar el amparo[3].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[5].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[6]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[7]. 2.- El caso concreto La Subsección estima improcedente la acción de tutela ejercida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, porque no reúne, al menos, dos de los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales, a saber: Primero: la inmediatez.
En relación con la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
“(…) De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’[8]’[9].
“Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo[10]. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’[11].
“(…) Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
“Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto[12]. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original).
En ese sentido, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso.
En este asunto, claramente la entidad controvierte las sentencias proferidas en el proceso de repetición por ella promovido[13], en cuanto en ellas se le condenó en costas. La Sala encuentra que la sentencia de segunda instancia, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de abril de 2018, en la que se condenó en costas a la parte “demandada”[14], fue corregida mediante proveído de 30 de mayo de 2018, precisamente en el sentido de señalar que la condena en costas era a cargo de la entidad demandante –hoy también accionante– y a favor de la parte demandada[15].
Esta última decisión se notificó a las partes por estado el 31 de mayo de 2018[16]. Así las cosas, la entidad ahora accionante debía presentar la demanda de tutela a más tardar el 1° de diciembre de 2018, pero lo hizo el 9 de octubre de 2019[17], después de 6 meses previstos como término razonable. Cabe precisar que en este asunto la parte actora ha sido precisa en dirigir su cuestionamiento contra las sentencias[18] que la condenaron al pago de costas –agencias en derecho– de las respectivas instancias debido a falta de prosperidad de las pretensiones de la demanda de repetición, pues en ellas quedó contenida su imposición, motivo por el cual no es viable contabilizar el plazo para la presentación de la demanda de tutela desde el proveído de 21 de agosto de 2019[19], que aprobó la liquidación de costas en cuantía de $1’213.485[20].
En todo caso, de considerarse –en gracia de discusión– que en la demanda de tutela se estaría cuestionando, o mejor, que estaría inmerso dentro de la petición de amparo el referido auto de 21 de agosto de 2019, aun en ese evento la acción resultaría improcedente, por la inobservancia del requisito de subsidiariedad, dado que la entidad demandante no controvirtió –pudiéndolo hacer– dicha decisión, mediante el recurso de reposición[21].
Segundo: falta de relevancia constitucional La Sala advierte que el presente caso tampoco cumple el requisito de relevancia constitucional, del cual pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. En efecto, pese a que se alegó la configuración de un defecto sustantivo, la inconformidad del ente accionante tiene un sustrato netamente económico, pues lo pretendido es que no se le condene en costas –agencias en derecho– y que, por tanto, se proteja un derecho colectivo, como lo es el patrimonio público, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): “Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.
Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho).
“En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela”[22].
Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folios 171 y 172 del cuaderno principal. [3] Folio 182 del cuaderno principal. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [8] Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. [9] Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. [10] Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C- 590 de 2005”. [11] Original de la cita: “Ibíd”. [12] Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses.
La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. [13] Radicación 110013343062201600082-00. [14] Pero realmente condenó a la entidad pública demandante, aquí accionante (folio 663 del cuaderno 4 del proceso de repetición allegado en préstamo). [15] Folios 676 a 678 del cuaderno 4 del proceso de repetición allegado en préstamo. [16] Folio 678 del cuaderno 4 del proceso de repetición allegado en préstamo. [17] Folio 1 del cuaderno principal. [18] “PRETENSIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA “Dejar sin efecto la sentencia de fecha 25 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y de primera instancia del 26 de octubre de 2017 proferida por el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de repetición No. 11001334306220160008200, específicamente respecto en la condena en costas impuesta al Ministerio de Relaciones Exteriores, al ser proferidas con desconocimiento al derecho a la igualdad de trato jurídico” (se destaca, fl. 4 reverso del cuaderno principal). [19] Folio 692 del cuaderno 4 del proceso de repetición allegado en préstamo. [20] $808.990 por agencias en derecho de primera instancia y $404.495 por la segunda instancia. [21] “ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: “… 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo” (se destaca). [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000- 2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, fallo reiterado recientemente por esta Subsección, en sentencia de 7 de noviembre de 2019, exp. 110010315000201904270-00.