ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que se abstuvo de abrir incidente de desacato / ACCIÓN POPULAR - Amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación / BIEN INMUEBLE - - Recuperación, restauración y conservación de donde funciona el ancianato San Pedro Claver / ACCIÓN POPULAR - Cargas obligacionales y dinerarias impuestas quedaron en firme, las entidades vinculadas deben apropiar recursos económicos para el cumplimiento del fallo En este caso (…) se controvierte una decisión dictada por el Consejo de Estado (…) dentro de un incidente de desacato (…) La Subsección estima que en la decisión cuestionada no se incurrió en los defectos alegados (…) pues lo que verdaderamente se advierte es el propósito de los entes accionantes en revertir el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia dictada en el proceso de la acción popular, volver sobre cuestiones que quedaron definidas en ese escenario judicial, como si el fallo de tutela dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado los hubiere eximido de la responsabilidad que les fue endilgada en ese primer proceso.
(…) en esta actuación las entidades continúan controvirtiendo, como lo hicieron en la primera acción de tutela, las condena que se les impuso de $32.590’683.491, para la recuperación, restauración y conservación del inmueble donde funciona el ancianato San Pedro Claver y, si bien es cierto que la Sección Quinta de esta Corporación accedió parcialmente al amparo solicitado, lo cierto es que lo hizo porque se estableció que el juez de conocimiento “excedió su competencia para excluir, en el marco de una audiencia de verificación de cumplimiento a las entidades que conformaban la parte pasiva [pues] descartó como obligados del cumplimiento del fallo de acción popular al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Salud” y no porque el Departamento y la Beneficencia de Cundinamarca no estuvieren obligados a cumplir el fallo de la acción popular y, por tanto, a asumir las cargas patrimoniales que de dicho cumplimiento se deriven.
La Sala estima válido el argumento expuesto por el Juzgado Doce Administrativo del circuito de Bogotá, en el sentido de que (…) las cargas obligacionales y económicas impuestas al departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca quedaron en firme y por ello estas dos entidades debían continuar vinculadas a la acción popular y apropiar recursos económicos para el cumplimiento del fallo que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación”; sin embargo, tales entidades públicas continúan controvirtiendo esa responsabilidad, definida en la sentencia de segunda instancia de la acción popular.
(…) la Sala denegará el amparo solicitado, por considerar que no se configuran en este caso los defectos alegados, toda vez que la decisión de no abrir el incidente de desacato, adoptada sobre la base de que la decisión de reemplazo que debía proferir el Juzgado (…) no comportó la exoneración de cargas obligacionales y dinerarias al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca, por lo que la providencia cuestionada se considera como válida y razonable, lo que descarta la arbitrariedad.
PERSONA JURÍDICA - Titularidad de derechos fundamentales que pueden ser protegidos a través de la acción de tutela / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Tutela de persona jurídica [S]i bien es cierto que las accionantes son personas jurídicas, también lo es que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a esta clase de entes se les pueden vulnerar derechos fundamentales.
Por tanto, es procedente el estudio de la posible transgresión de los derechos fundamentales enunciados en la demanda. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / / LEY 735 DE 2002 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04238-00(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN QUINTA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito radicado el 24 de septiembre de 2019[1], el departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, por conducto de sendos apoderados, instauraron demanda de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de los proveídos dictados el 8 y 27 de agosto de 2019 en el proceso con radicado 110010315000201804326-01. 2.- Hechos La Fundación Cívica interpuso en el 2007 una acción popular en contra del Ministerio de Cultura, del Ministerio de Educación y del Departamento Nacional de Planeación con el fin de que se protegiera el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. Como fundamento de la vulneración indicó que a pesar de que la Ley 735 de 2002 declaró como monumentos nacionales al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, ninguna de las entidades demandadas había adoptado medidas pertinentes para su protección, remodelación, restauración y conservación, por lo que los inmuebles se encontraban muy deteriorados.
De ese proceso –con radicado número 11001-33-31-012-2007-00319– conoció en primera instancia el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, que en sentencia de 9 de febrero de 2009, decidió: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones planteadas por las accionadas de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta pro videncia. “SEGUNDO: AMPARAR el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación en relación con el monumento nacional integrado por el Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, según lo indicado en la parte motiva de esta sentencia. “TERCERO: ORDENAR al GOBIERNO NACIONAL por intermedio del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE CULTURA Y MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, para que en cumplimiento a sus atribuciones legales, dentro del término de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, realice las gestiones eficaces para obtener los recursos y apropiaciones para restaurar, recuperar, conservar y defender el patrimonio cultural de los monumentos nacionales Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
“CUARTO: ORDENAR al MINISTERIO DE CULTURA cite a reunión a la Junta de Conservación del monumento nacional Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, dentro de los quince días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 2 de la Ley 735 de 2002, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia. “QUINTO: ORDENAR a los integrantes de la Junta de Conservación del monumento nacional Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil asistan a las reuniones y cumplan con los planes y programas allí acordados.
“SEXTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA propendan por la conservación y cuidado de los monumentos nacionales Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil según la competencia asignada por la Constitución Política de Colombia y por la ley. “SÉPTIMO: ORDENAR a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y a la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS -en liquidación- realicen el mantenimiento y reparaciones necesarias para la conservación del monumento nacional Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
“OCTAVO: ORDENAR que el comité que verificará el cumplimiento de esta sentencia está integrado por el Ministerio de Cultura, a través del Consejo de Monumentos Nacionales, el Secretario de Cultura del Departamento de Cundinamarca, el Gerente de Patrimonio y Renovación del Departamento de Planeación Distrital de Bogotá, o quien haga sus veces, el Personero Distrital de Bogotá y la Defensoría del Pueblo.
“NOVENO: FIJAR como incentivo la suma correspondiente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo del Gobierno Nacional —Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Cultura y Ministerio de Educación Nacional, Departamento de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, Distrito Capital de Bogotá y Fundación San Juan de Dios, en partes iguales y a favor de la accionante, Fundación Cívica …”.
La Beneficencia de Cundinamarca presentó solicitud de aclaración respecto de la decisión de primera instancia, con el fin de que se precisara que no podían imponérsele cargas a la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios por no tener derecho sobre los monumentos, toda vez que la propietaria de los mismos era la Beneficencia. Por medio de auto de 26 de febrero de 2009, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá negó la solicitud de aclaración, por considerar que la misma no versaba sobre frases o conceptos contenidos en la parte resolutiva de la sentencia que ofrecieran verdaderos motivos de duda.
La sentencia de primera instancia fue apelada por el Departamento Nacional de Planeación, la Fundación San Juan de Dios en Liquidación, el Departamento de Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, por medio de sentencia de 19 de junio de 2012, confirmó parcialmente el fallo de primera instancia y revocó únicamente el ordinal noveno relativo al reconocimiento del incentivo a favor de la Fundación Cívica.
Contra la anterior sentencia, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca presentaron acción de tutela, resuelta por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de abril de 2019, en el siguiente sentido: “PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación del Ministerio de Educación, la Personería de Bogotá, la Defensoría del Pueblo – Regional Bogotá y la Secretaría Distrital Planeación. “SEGUNDO: TENER como coadyuvantes de la parte accionante al Ministerio de Cultura, al Agente Liquidador de la extinta Fundación San Juan de Dios, a la Empresa de Renovación Urbana y al representante legal del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales: San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil – Liquidado.
“TERCERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez respecto del defecto fáctico y de las inconformidades planteadas por la parte actora y sus coadyuvantes que se dirigen a señalar que la determinación de los jueces de la acción popular de excluir al DNP y mantener al Departamento como a la Beneficencia de Cundinamarca, como responsables de apropiar y destinar dinero para restaurar, recuperar, conservar y defender al Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil como bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.
“CUARTO: NEGAR el amparo en lo que se refiere a los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución propuestos por la parte activa de esta acción. “QUINTO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Departamento y la Beneficencia de Cundinamarca, por encontrar configurado el defecto orgánico y procedimental propuesto por la parte actora respecto de los autos de 10 de agosto de 2018, 21 de agosto de 2018 y 6 de septiembre de 2018 proferidos por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá. “SEXTO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS los autos de 10 de agosto de 2018, 21 de agosto de 2018 y 6 de septiembre de 2018 proferidos en el marco de la acción popular radicada con el número 11001-33-31-012-2007- 00319 por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá. “SÉPTIMO: ORDENAR al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia, esto es, determine cuáles son las obligaciones que le son exigibles a cada una de las entidades que conforman la parte pasiva de la acción popular a efectos de hacer efectiva la sentencia de 19 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, sin desconocer su contenido y que hizo tránsito a cosa juzgada, así como las decisiones adoptadas en la audiencia de 8 de marzo de 2017”.
El amparo antes descrito se produjo, porque se consideró que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, al expedir el auto de 10 de agosto de 2018[2] –que pretendía dar cumplimiento a la sentencia de 19 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca– efectuó nuevos juicios acerca del alcance obligaciones de las entidades llamadas a cumplir el fallo que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural, lo que desconoció los efectos de cosa juzgada de la sentencia de la acción popular.
Los apoderados del departamento de Cundinamarca y de la Beneficencia de Cundinamarca informaron que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda incumplió las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019, pues insiste en imponerles una condena de más de $32.000’000.000, por lo que solicitó abrir trámite incidental de desacato y ordenar a la autoridad judicial dar cumplimiento al aludido fallo de tutela.
A través de proveído de 8 de agosto de 2019 –aquí cuestionado–, se declaró cumplida la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de 4 de abril de 2019. Frente a esa decisión, los aquí accionantes presentaron una petición de <<aclaración o en su defecto de adición>>, denegada mediante auto 27 de agosto de 2019, también aquí censurado. 3.- Fundamentos de la acción Los entes accionantes señalaron que en los autos cuestionados se incurrió en los siguientes defectos[3]: Fáctico: “Al realizar una valoración por completo equivocada de las consideraciones y de la orden emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, aunado a la no valoración integral del material probatorio, representado en el contenido del fallo de la acción popular, al igual que del acta de la audiencia del 8 de marzo de 2017, que, de haberlo hecho, habría dado apertura al incidente de desacato, vulnerando así los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia de los aquí accionantes, desconociendo de esta forma la ratio decidendi.
“… Al negársele la puerta para conminar a través del juez de tutela a la juez popular para proferir una liquidación en orden legal los aquí accionantes se están viendo abocados a tener que dar cumplimiento a una providencia judicial que le ordena a esta entidad territorial asignar una multimillonaria suma de dinero para REHABILITAR un edificio que no le pertenece sobre el cual no detenta actualmente ningún derecho real, que está bajo la administración de otro operador y quien es el encargado de la (sic) labores de mantenimiento y de conservación, pero lo más relevante para la controversia actual, es que ni la propia ley, ni la sentencia de la acción popular así se lo habían impuesto”.
Sustantivo: “… la Consejera Ponente, al momento de decidir sobre la apertura del trámite del incidente de desacato, realizó una interpretación contraevidente del fallo de tutela proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, interpretando en contra de lo previsto en el artículo 2 de la ley 735 de 2002 y de la sentencia proferida en la acción popular, al igual que el fallo de tutela, que al haberse indicado por la Sección que el debate sobre obligaciones económicas había sido superado.
“Se trata así de una interpretación inaceptable por cuanto va en contravía de la interpretación constitucional del artículo 2 de la Ley 735 de 2002 y de la sentencia proferida por la propia juez de la acción popular y comporta entonces un grave perjuicio para el Departamento y la Beneficencia de Cundinamarca al imponerle cargas obligacionales económicas multimillonarias para la REHABILITACIÓN de un inmueble del cual no detenta ningún derecho real o personal y respecto del cual la ley no le impone la obligación de asignar recursos de su presupuesto”.
Violación directa de la Constitución: “Por cuanto las providencias acusadas vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa, artículo 4 y 229 de la carta Política. “Es evidente la transgresión de estos postulados Constitucionales, toda vez que el Consejo de Estado al resolver el incidente de desacato propuesto por los actores, no confronta la decisión de la acción de tutela con el actuar de la Juez Doce Administrativa (auto de 30 de mayo de 2019) y que no corresponde a la orden impartida por el Juez de Tutela, desconociendo así los derechos fundamentales sobre los cuales se edifica la acción constitucional”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 30 de septiembre de 2019, se admitió la demanda de tutela, se dispuso notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la actuación al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá como tercero con interés. También se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se negó la medida provisional solicitada en el libelo introductorio[4]. 4.2.- El actual magistrado titular del despacho que en su momento profirió las decisiones cuestionadas se opuso a la prosperidad de la demanda de tutela y adujo, respecto del auto de 27 de agosto de 2019, que los entes accionantes no controvierten verdaderamente esa decisión, pues su oposición radica frente al auto que dio por cumplido el fallo de tutela, de modo que respecto de esa decisión –que decidió la petición de adición o de aclaración– no existe una carga argumentativa que permita decidir de fondo.
Frente a la petición de amparo, en términos genéricos, se señaló: “… las entidades actoras se limitan a señalar su inconformidad con la decisión de declarar cumplida la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019 e insisten en revivir una controversia que fue resuelta por la Sección Quina del Consejo de Estado al conocer de la solicitud de amparo constitucional y la solicitud de apertura del trámite incidental.
“… se insiste en que la arzón por la cual se concluyó que la entencia de acción de tutela de 4 de abril de 2019 fue cumplida y no había lugar a dar apertura al trámite incidental de desacato, consiste en que la discusión sobre las cargas obligacionales y dinerarias impuestas al DNP y al Departamento como a la Beneficencia de Cundinamarca, quedó zanjada en la audiencia de 8 de marzo de 2017, por lo que este asunto no debía ser revaluado por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá porque respecto de la materia no se superó el requisito de inmediatez de la acción de tutela.
“De forma que, aun cuando la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019 accedió al amparo solicitado por la parte actora, esta misma providencia expuso que las cargas obligacionales y dinerarias del Departamento Nacional de Planeación, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no debía (sic) ser revaluadas en la providencia de reemplazo que se ordenó proferir, esto en la medida en que la responsabilidad asignada al Departamento a través de la Beneficencia de Cundinamarca, consistente en destinar recursos para la restauración del bien de interés colectivo, y que se cuestión en la tutela 2018-04326, se adoptó en la audiencia de 8 de marzo de 2017, frente a la cual trascurrieron mucho más de seis meses desde su ejecutoria, el 13 de julio de 2017, hasta que se interpuso la tutela el 19 de noviembre de 2019 (sic), por ello la solicitud de amparo constitucional no cumplía el requisito de inmediatez.
“En relación con lo anterior, nuevamente se resalta que en los casos en los que el juez de tutela concede el amparo y deja sin efectos una providencia judicial, no le es dable al juez constitucional invadir la órbita de competencia del juez ordinario y natural de la causa, por ello corresponde a la autoridad judicial que dicta providencia de reemplazo realizar las correspondientes valoraciones e interceptaciones para arribar a una decisión que garantice los derechos fundamentales sin que esto implique un (sic) decisión favorable a sus intereses”.
Finalmente, se expresó que las partes interesadas debieron impugnar el fallo de tutela de 4 de abril de 2019, en cuanto declaró la improcedencia de la petición de amparo respecto del defecto fáctico propuesto, pero no lo hicieron[5]. 4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio de su jefe de oficina asesora jurídica, expresó que el asunto aquí debatido no se encuentra dentro de aquellos frente a los que dicha entidad se encuentra facultada para intervenir, por tanto, se abstiene de hacerlo[6]. 4.4.- Los entes públicos accionantes, por medio de sus apoderados, reiteraron los planteamientos de la demanda de tutela y señalaron que el Juzgado Doce Administrativo del circuito de Bogotá, en auto de 1° de octubre de 2019, le ordenó al departamento de Cundinamarca “informar [entra otras cosas] los trámites adelantados para la consecución del presupuesto requerido para el cumplimiento de la sentencia proferida en este proceso”.
También dieron a conocer que el Ministerio de Salud y Protección Social interpuso una demanda de tutela –admitida por esta Corporación el pasado 3 de octubre– contra el Juzgado Doce Administrativo del circuito de Bogotá, por la vulneración al debido proceso, prueba adicional de que dicho despacho ha incumplido lo dispuesto por la Sección Quinta de esta Corporación en el fallo de tutela de 4 de abril de 2019[7].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11].
De otro lado, en cuanto a la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestionen –como aquí– decisiones proferidas en un incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, precisó: “[S]i se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”[12].
Posteriormente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Reiteró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara, por lo menos, la configuración de uno de los defectos especiales.
Asimismo, enfatizó en que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, indicó que no se pueden invocar nuevos argumentos, no expuestos en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas, no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso. 2.- El caso concreto En primer lugar, conviene precisar que, si bien es cierto que las accionantes son personas jurídicas, también lo es que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[13], a esta clase de entes se les pueden vulnerar derechos fundamentales.
Por tanto, es procedente el estudio de la posible transgresión de los derechos fundamentales enunciados en la demanda. Pues bien, en este caso, se cuestionan las siguientes decisiones: La proferida el 8 de agosto de 2019, a través de la cual se declaró cumplida la sentencia de tutela dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado de 4 de abril de 2019[14].
La dictada el 27 de agosto de 2019, que denegó la petición de <<aclaración o en su defecto de adición>> elevada por los entes accionantes respecto de la primera decisión[15]. Frente a esta última decisión, la Sala acoge el argumento planteado por el despacho que dictó las referidas decisiones, por cuanto los actores, aunque formalmente cuestionaron esa decisión, materialmente no lo hicieron, dado que los defectos y la argumentación planteada en la demanda de tutela realmente giran en torno a la primera decisión, la que determinó que el Juzgado de conocimiento sí dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de abril de 2019.
Por consiguiente, se declarará la improcedencia de la petición de amparo respecto del auto proferido el 27 de agosto de 2019, por ausencia de carga argumentativa. En relación con el proveído de fecha 8 de agosto de 2019, la magistrada ponente, para concluir que no hubo incumplimiento del fallo de tutela, consideró (transcripción de forma literal)[16]: “2.4.1.
El incidente de desacato propuesto debe ser analizado bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectores- proscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si el funcionario sancionado incumplió la orden de tutela[17], sino que además es necesario verificar la responsabilidad subjetiva[18].
“Corresponde al Despacho determinar si hay lugar a la apertura del trámite incidental del desacato promovido por el actor contra el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, por el presunto incumplimiento de la orden de tutela impartida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de abril de 2019. Con esta finalidad deberá verificarse lo resuelto por la autoridad judicial en la providencia de reemplazo.
“2.4.2. En el auto de 30 de mayo de 2019 el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, Sección Segunda resolvió: ‘… PRIMERO: OBEDECER Y CUMPLIR lo dispuesto por el H. Consejo de Estado en sentencia de tutela No. 2019-4326 adiada el 04 de abril de los cursantes. ‘SEGUNDO. ORDENAR a la NACIÓN representada por los MINISTERIOS DE CULTURA, EDUCACION y SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, que en cumplimiento de lo dispuesto en la ley y en la sentencia judicial 2007-319 proferida por este Despacho, ASIGNEN CADA UNO LA SUMA DE $151.384.500.000, para la recuperación, restauración y conservación del Bien de Interés Cultural - Complejo Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Especial Manejo y Protección, cifra que deberá ser fraccionada durante veinte (20) años, y debidamente indexada año por año hasta la fecha en que sean entregados los recursos y cuyo primer pago deberá hacerse en la presente vigencia fiscal. ‘TERCERO. ORDENAR al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ para que por intermedio de la EMPRESA DE RENOVACIÓN Y DESARROLLO URBANO en cumplimiento de lo dispuesto en la ley y en la sentencia judicial 2007-319 proferida por este Despacho, ASIGNE LA SUMA DE $151.384.500.000, para la recuperación, restauración y conservación del Bien de Interés- Cultural - Complejo Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Especial Manejo y Protección, cifra que deberá ser fraccionada durante veinte (20) años, y debidamente indexada año por año hasta la fecha en que sean entregados los recursos y cuyo primer pago deberá hacerse para la vigencia fiscal del 2019. ‘CUARTO. ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA para que por intermedio de la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA en cumplimiento de lo dispuesto en la ley y en la sentencia judicial 2007-319 proferida por este Despacho, ASIGNE LA SUMA DE $32.590.685.491, para la recuperación, restauración y conservación del inmueble donde funciona el Ancianato San Pedro Claver, el cual hace parte del Bien de Interés Cultural - Complejo Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Especial Manejo y Protección, cifra que deberá ser fraccionada durante los próximos cinco (5) años, y debidamente indexada año• por año hasta la fecha en que sean entregados los recursos y cuyo primer pago deberá hacerse para la vigencia fiscal del 2019. ‘QUINTO: REQUERIR la colaboración del DNP para que facilite el trámite de adición presupuestal o consecución de recursos a los obligados en esta sentencia a fin de que cumplan con el pago correspondiente a la presente vigencia fiscal’.
“Como sustento de la anterior decisión el juzgado se refirió a las ‘[…] directrices del Consejo de Estado – Tutela 2018-4326 […]’. Consideró que, conforme a la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019, las cargas obligacionales y económicas impuestas al departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca quedaron en firme y por ello estas dos entidades debían continuar vinculadas a la acción popular y apropiar recursos económicos para el cumplimiento del fallo que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. “Superado lo anterior, analizó el presupuesto total calculado en el PEMP – Plan Especial de Manejo – a julio de 2015 y el valor estimado para la rehabilitación del inmueble donde funciona el Ancianato San Pedro Claver.
Concluyó que el valor que debía apropiar la gobernación de Cundinamarca por intermedio de la Beneficencia asciende a $32.590.684.491, suma que debe ser pagada de manera fraccionada, en 5 años, debidamente indexada año a año y a partir de la vigencia fiscal del 2019. “2.4.3. En el escrito de desacato se señala que con el auto de 30 de mayo de 2019, se desconoció la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019, la Ley 735 de 2002 y la sentencia de acción popular, pues se insiste en imponerle una condena económica por $32.590.685.491.
“2.4.4. Lo primero que debe recalcar la Sección es que en la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019, que el actor asegura fue desconocida por parte del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, se estableció de manera clara que frente a las inconformidades planteadas por la parte actora y sus coadyuvantes, que se dirigían a señalar que la determinación de los jueces de la acción popular de excluir al DNP y mantener al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca como responsables de apropiar y destinar dinero para restaurar, recuperar, conservar y defender el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil como bienes que integran el patrimonio cultural, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, no se superaba el requisito de inmediatez.
“Lo anterior, debido a que la responsabilidad, asignada al Departamento a través de la Beneficencia de Cundinamarca, consistente en destinar recursos para la restauración del bien de interés colectivo, y que se cuestiona en esta tutela, se adoptó en la audiencia de 8 de marzo de 2017, frente a la cual transcurrieron mucho más de seis meses desde su ejecutoria, el 13 de julio de 2017; hasta que se interpuso la tutela el 19 de noviembre de 2019.
“Precisado lo anterior, encuentra el Despacho, de la lectura de la providencia de reemplazo, que la argumentación expuesta por el juez ordinario guarda coherencia con la orden impartida por el juez constitucional, toda vez que se consideró que el departamento y la Beneficencia de Cundinamarca debían continuar vinculados a la acción popular y apropiar recursos económicos para el cumplimiento del fallo que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. “En virtud de lo expuesto, se considera que la solicitud de apertura del desacato planteada por el apoderado de la parte actora no tiene vocación de prosperidad por cuanto, de la orden impartida en el fallo de tutela de 4 de abril de 2019 y sus consideraciones, se evidencia que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda debía proferir una nueva providencia en la cual atendiera su límite competencial fijado por la Ley 472 de 1992, a la interpretación constitucional de la Ley 735 de 2005 y los efectos de cosa juzgada de la sentencia de la acción popular de 19 de junio de 2012, sin que, para el efecto, debiese exonerar de cargas obligacionales y dinerarias al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca, pues como se señaló de manera insistente en la sentencia de tutela, la discusión sobre el particular quedó zanjada en la audiencia de 8 de marzo de 2017, providencia frente a la que la acción de tutela no superó el requisito de inmediatez.
“De conformidad con lo expuesto, no se advierte razón alguna para dar apertura a un incidente de desacato contra el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, en tanto ha dado cumplimiento al fallo de tutela de 4 de abril de 2019 de esta Sección” (negrillas y subrayas del texto original). En este caso –como ya se vio– se controvierte una decisión dictada, primero, por el Consejo de Estado y, segundo, dentro de un incidente de desacato, de modo que la procedencia de la acción de tutela resulta restringida, pues además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[19], lo que no ocurre en este caso.
La Subsección estima que en la decisión cuestionada no se incurrió en los defectos alegados en la demanda de tutela, pues lo que verdaderamente se advierte es el propósito de los entes accionantes en revertir el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia dictada en el proceso de la acción popular, volver sobre cuestiones que quedaron definidas en ese escenario judicial, como si el fallo de tutela dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado los hubiere eximido de la responsabilidad que les fue endilgada en ese primer proceso.
Cabe precisar que la sentencia de tutela, cuyo incumplimiento se predica, dispuso que el Juzgado de conocimiento debía proferir una nueva decisión, en la que determinara cuáles eran las obligaciones exigibles a cada una de las entidades que conforman la parte pasiva de la acción popular –entre ellas los entes aquí accionantes–, para efectos de obtener el cumplimiento de la sentencia de 19 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, <<sin desconocer su contenido y que hizo tránsito a cosa juzgada>> (se destaca).
Nótese cómo en esta actuación las entidades continúan controvirtiendo, como lo hicieron en la primera acción de tutela, las condena que se les impuso de $32.590’683.491, para la recuperación, restauración y conservación del inmueble donde funciona el ancianato San Pedro Claver y, si bien es cierto que la Sección Quinta de esta Corporación accedió parcialmente al amparo solicitado, lo cierto es que lo hizo porque se estableció que el juez de conocimiento “excedió su competencia para excluir, en el marco de una audiencia de verificación de cumplimiento a las entidades que conformaban la parte pasiva [pues] descartó como obligados del cumplimiento del fallo de acción popular al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Salud”[20] y no porque el Departamento y la Beneficencia de Cundinamarca no estuvieren obligados a cumplir el fallo de la acción popular y, por tanto, a asumir las cargas patrimoniales que de dicho cumplimiento se deriven.
La Sala estima válido el argumento expuesto por el Juzgado Doce Administrativo del circuito de Bogotá, en el sentido de que “conforme a la sentencia de tutela de 4 de abril de 2019, las cargas obligacionales y económicas impuestas al departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca quedaron en firme y por ello estas dos entidades debían continuar vinculadas a la acción popular y apropiar recursos económicos para el cumplimiento del fallo que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación”; sin embargo, tales entidades públicas continúan controvirtiendo esa responsabilidad, definida en la sentencia de segunda instancia de la acción popular.
Así las cosas, la Sala denegará el amparo solicitado, por considerar que no se configuran en este caso los defectos alegados, toda vez que la decisión de no abrir el incidente de desacato, adoptada sobre la base de que la decisión de reemplazo que debía proferir el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá –en acatamiento del fallo de tutela de 4 de abril de 2019– no comportó la exoneración de cargas obligacionales y dinerarias al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca[21], por lo que la providencia cuestionada se considera como válida y razonable, lo que descarta la arbitrariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente al auto proferido el 27 de agosto de 2019.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado en relación con el auto proferido el 8 de agosto de 2019.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER el expediente allegado en préstamo a su despacho de origen y ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Confirmado mediante las providencias de 21 de agosto de 2018 y 6 de septiembre de 2018. [3] Folios 24 a 27 del cuaderno principal. [4] Folios 60 a 62 del cuaderno principal. [5] Folios 70 a 76 del cuaderno principal. [6] Folios 78 a 80 del cuaderno principal. [7] Folios 90 a 95 del cuaderno principal. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Corte Constitucional. Sentencia SU – 627 de 2015. [13] Sentencia T–385 de 2013. [14] Cabe señalar que esta sentencia no fue impugnada. [15] En ella se consideró (transcripción literal): “De lo expuesto por la parte actora en su solicitud no se advierte argumentación alguna dirigida a evidenciar en la providencia algún concepto dudoso o que no haya sido resuelto, pues lo cierto es que sólo expone objeciones a la decisión adoptada al manifestar su inconformidad con las consideraciones del auto.
“En su escrito, hace referencia al aparente incumplimiento del fallo de tutela, aspecto que fue clara y extensamente analizado en el auto de 8 de agosto de 2019, sin que pueda decirse que en él se omitió pronunciamiento alguno. Además, reprocha las afirmaciones que allí se hicieron y solicita que esa decisión sea nuevamente analizada. “En consecuencia, al no existir argumento alguno dirigido a aclarar o adicionar la providencia, bajo los parámetros establecidos en la norma procesal transcrita, corresponde negar la solicitud presentada por los apoderados del Departamento y la Beneficencia de Cundinamarca” (folios 139 a 141 del cuaderno 1). [16] Folios 102 a 107 del cuaderno 1. [17] Original de la cita: “Fase objetiva”. [18] Original de la cita: “Fase subjetiva”. [19] Sentencia SU–573 de 2017. [20] Página 41 del fallo de tutela de 4 de abril de 2019 (párrafo 2.6.1.4.). [21] Así lo señaló la magistrada ponente en la decisión cuestionada: “En virtud de lo expuesto, se considera que la solicitud de apertura del desacato planteada por el apoderado de la parte actora no tiene vocación de prosperidad por cuanto, de la orden impartida en el fallo de tutela de 4 de abril de 2019 y sus consideraciones, se evidencia que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá – Sección Segunda debía proferir una nueva providencia en la cual atendiera su límite competencial fijado por la Ley 472 de 1992, a la interpretación constitucional de la Ley 735 de 2005 y los efectos de cosa juzgada de la sentencia de la acción popular de 19 de junio de 2012, sin que, para el efecto, debiese exonerar de cargas obligacionales y dinerarias al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca” (negrillas del original).