ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Se aplicaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL - Criterio expuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social Según la parte actora, la sentencia (…) dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) debe ser revocada (…) toda vez que, en su opinión, se le vulneraron los derechos fundamentales (…) en tanto que dicha autoridad judicial incurrió en una vía de hecho, en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
(…) lo que alega la accionante es que la decisión (…) desconoció lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. (…) [El Tribunal] determinó que las normas aplicables al caso del accionante, por haber sido una empleada del sector público, son las leyes 33 y 62 de 1985 y el tribunal advirtió la existencia de una disparidad de criterios entre la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado y la de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta misma corporación, en cuanto a los factores salariales que deben conformar el ingreso base de liquidación y la interpretación que se le debe dar al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993, frente a lo cual decidió acoger el de la segunda de esas sentencias, (…) La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en los defectos alegados (…) pues, si bien existía disparidad de criterios frente al tema del ingreso base de liquidación pensional entre la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, lo cierto es que el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, puede sustentar su distanciamiento del precedente, con fundamento en interpretaciones legales razonables de las normas aplicables al caso y exponiendo los motivos por los cuales resultaría inconveniente adoptar la tesis adversa.
(…) como ya se dijo, la decisión del tribunal obedeció al acatamiento del precedente actual y vigente sobre la materia del Consejo de Estado, razón por la cual la solicitud de amparo debe ser negada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03799-00(AC) Actor: MARÍA CLEMENCIA ÁNGEL REYES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Decide la Sala la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-018-2016- 00258-01, promovido por la señora María Clemencia Ángel Reyes contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
I.
ANTECEDENTES 1. La señora María Clemencia Ángel Reyes interpuso demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución GNR 63321 del 4 de marzo de 2015, por medio de la cual se le negó la reliquidación de su pensión de vejez y de la resolución VPB 59448 del 1° de septiembre del mismo año, que resolvió el recurso de apelación contra la anterior decisión y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó, entre otras pretensiones: i) el pago de su pensión por la suma de $1’328.124,93, ii) que se condene a Colpensiones a pagarle “una pensión Mensual Vitalicia de Jubilación, (sic) equivalente al setenta y cinco (75%) por ciento de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficial”[1] y iii) la reliquidación de dicha pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, así como la indexación de la mesada pensional. 2.
Mediante sentencia del 2 de junio de 2017 (proferida en audiencia)[2], el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Colpensiones interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y, en fallo del 31 de enero de 2019[3], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, pues declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, pero, a diferencia del a quo[4], con el 75% del promedio de los factores salariales mensuales sobre los cuales aportó a la seguridad social (pensión) en el último año de servicio.
Como fundamento de la anterior decisión, el tribunal adujo que aplicó lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2005, en concordancia con la postura de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018[5], según la cual “Respecto a los factores que hacen parte del Ingreso (sic) base de liquidación … solo debían incluirse aquellos sobre los cuales el servidor público beneficiario del régimen de transición hubiere realizado aportes al sistema …”[6]. 3.
El 15 de agosto de 2019, María Clemencia Ángel Reyes presentó demanda de tutela[7] contra el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida digna, al principio de favorabilidad y a los derechos adquiridos, en tanto que dicha autoridad judicial incurrió en una vía de hecho y en: i) defecto fáctico, dado que al resolver el caso concreto no valoró las pruebas que acreditan su derecho a la reliquidación de la pensión, ii) defecto sustantivo, ya que tuvo como fundamento de su decisión el Acto Legislativo 1 de 2005 y la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, sin ser procedente y iii) desconocimiento del precedente, debido a que no aplicó a su caso la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[8], según la cual las pensiones reconocidas conforme a las leyes 33 y 62 de 1985 deben ser liquidadas con el 75% de todos los factores devengados como salario durante el último año de servicio.
Adicionalmente, dijo que, por la fecha de su vinculación, le es aplicable el régimen anterior, es decir, la ley 33 de 1985, pero con la interpretación jurisprudencial que sobre la misma ha reiterado el Consejo de Estado, en el sentido que la relación de factores salariales de dicha norma no es taxativa sino enunciativa y permite el cómputo de emolumentos laborales, aunque no hayan sido base de cotización. 4.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 23 de agosto de 2019, notificado en debida forma al accionado y al tercero interviniente (fls. 47 al 52, c. Ppal.). 5. Colpensiones solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, “por cuanto no se ha materializado ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales”[9] en la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 60 al 63, c. Ppal.).
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86[10] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[11].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[12]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[13]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[14]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[15], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[16].
Con base en lo anterior, se pasa a analizar y decidir el caso puesto a consideración. 3. Caso concreto Según la parte actora, la sentencia del 31 de enero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, debe ser revocada y, en consecuencia, se debe acceder al amparo solicitado, toda vez que, en su opinión, se le vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida digna, al principio de favorabilidad y a los derechos adquiridos, en tanto que dicha autoridad judicial incurrió en una vía de hecho, en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
La acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad y, por tanto, la Sala se ocupará de analizar si se configuraron los defectos alegados; en este sentido, conforme a los argumentos esbozados en la demanda, se tiene que, en resumen, lo que alega la accionante es que la decisión contenida en la sentencia del 31 de enero de 2019 se fundamentó en el Acto Legislativo 1 de 2005 y en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, los cuales no eran aplicables a su caso y, por tanto, desconoció lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.
Revisada la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[17], se observa lo siguiente: i) esa autoridad judicial determinó que las normas aplicables al caso del accionante, por haber sido una empleada del sector público, son las leyes 33 y 62 de 1985 y ii) el tribunal advirtió la existencia de una disparidad de criterios entre la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[18] y la de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta misma corporación[19], en cuanto a los factores salariales que deben conformar el ingreso base de liquidación y la interpretación que se le debe dar al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993, frente a lo cual decidió acoger el de la segunda de esas sentencias, debido a que éste se acompasa con el mandato del Acto Legislativo 1 de 2005 y con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.
La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en los defectos alegados por la actora, pues, si bien existía disparidad de criterios frente al tema del ingreso base de liquidación pensional entre la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, lo cierto es que el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, puede sustentar su distanciamiento del precedente, con fundamento en interpretaciones legales razonables de las normas aplicables al caso y exponiendo los motivos por los cuales resultaría inconveniente adoptar la tesis adversa.
En consecuencia, es importante recordar que la intervención del juez de tutela en la presunta vulneración de derechos fundamentales por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se haya apartado de la ley o de la Constitución Política de manera irrazonable, así que, en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez natural, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
Entonces, dichas decisiones no pueden ser calificadas como subjetivas, caprichosas o irrazonables, por el simple hecho de que el accionante no comparta la forma en que le fueron aplicadas las normas y la jurisprudencia que estima pertinentes para su caso, máxime que las vías de hecho en que pueda incurrir cualquier providencia judicial “deben estar presentes en forma tan protuberante y, (sic) deben tener tal magnitud, (sic) que sean capaces de desvirtuar la juridicidad del pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento” (sentencia T-955 de 2006), lo cual no ocurre en el presente asunto, pues, como ya se dijo, la decisión del tribunal obedeció al acatamiento del precedente actual y vigente sobre la materia del Consejo de Estado, razón por la cual la solicitud de amparo debe ser negada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIÉGASE la acción de tutela interpuesta por la señora María Clemencia Ángel Reyes contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 28 del proceso ordinario. [2] Folios 85 a 89 (acta de la audiencia) del proceso ordinario. [3] Folios 123 a 137 del proceso ordinario. [4]Que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. [5] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ). [6] Folio 134 del proceso ordinario. [7] Folios 1 a 28, c. Ppal. [8] Expediente 25001-23-25-000-2006-07509-01. [9] Folio 62 –reverso-, c. Ppal. [10] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. [11] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [12] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [13] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [14] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [15] Sentencia T-522/01. [16] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [17] Folios 123 a 137 del proceso ordinario. [18] Según la cual, las pensiones reconocidas conforme a la ley 33 de 1985 deben ser liquidadas con el 75% de todos los factores devengados como salario durante el último año de servicio (expediente 25001-23-25-000-2006- 07509-01). [19] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).