ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La inconformidad recae en un aspecto netamente económico Según la parte actora el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, al proferir las providencias (…) vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad, en la medida en que incurrieron en un defecto fáctico, sustancial y en desconocimiento del precedente, toda vez que lo condenaron en costas procesales, sin tener los elementos probatorios suficientes, de modo que desconocieron la normativa aplicable e ignoraron la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sobre el tema.
(…) A juicio de la Sala, pese a que el señor Javier Gómez Murillo alegó la vulneración de sus derechos fundamentales, lo que en realidad pretende es que se revise un asunto de naturaleza legal y de contenido netamente económico -la fijación de las costas-, propósito éste que desdibuja por completo el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, (…) dado que no se satisface con el requisito de relevancia constitucional, pues no se ve cómo la condena en costas pueda afectar en este caso un derecho fundamental, se declarará improcedente la acción de tutela.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03759-00(AC) Actor: JAVIER GÓMEZ MURILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del 1º de junio de 2018, los autos del 12 febrero de 2019 y del 20 de marzo del mismo año, providencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, y la sentencia del 1° de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, decisiones que fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-007-2016-00207-01, promovido por el señor Javier Gómez Murillo contra la Nación –Ministerio de Educación– y el departamento de Risaralda.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor Javier Gómez Murillo formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación –Ministerio de Educación– y el departamento de Risaralda, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio 401-23901 del 22 de diciembre de 2015, por medio del cual “desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación (sic) salarial”[1] y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de tales intereses. 2.
Mediante sentencia del 1º de junio de 2018[2], el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira: i) negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el pago de intereses moratorios era improcedente, ya que al demandante se le había reconocido y pagado el retroactivo con su correspondiente indexación, dentro del proceso de homologación y nivelación salarial y ii) condenó en costas a la parte actora. 3.
Inconforme con la anterior decisión, el demandante presentó recurso de apelación[3], el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 1° de noviembre de 2018[4], en la que confirmó el fallo del a quo, incluso, en cuanto a la condena en costas y, en consecuencia, ordenó al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira liquidarlas, conforme a lo establecido en el artículo 366 del C. G. del P. 4.
Mediante auto del 12 de febrero de 2019[5], el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira aprobó la liquidación de costas, realizada por la Secretaria del Juzgado, por un valor total de $1’171.863.00. Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación[6]. 5. Mediante auto del 20 de marzo de 2019[7], el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira decidió no reponer el auto del 12 de febrero del mismo año y negó por improcedente el recurso de apelación, decisión contra la cual el demandante interpuso recurso de queja[8]. 6.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 21 de mayo de 2019[9], al resolver el recurso de queja, estimó bien negada la apelación formulada por el actor, contra la decisión del 12 de febrero del mismo año. 7. El 13 de agosto de 2019, el señor Javier Gómez Murillo presentó demanda de tutela[10] contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad, los cuales considera que le fueron vulnerados con las providencias del 1º de junio de 2018, 1º noviembre del mismo año, 12 febrero de 2019 y del 20 de marzo de este último año. Sostuvo que dichas providencias incurrieron en: i) Defecto fáctico, toda vez que lo condenaron en costas, sin tener elementos probatorios suficientes que respaldaran esa condena; además, citó la jurisprudencia del Consejo de Estado[11], con el fin de demostrar que, para que se condene en costas en un proceso contencioso administrativo, no basta ser vencido en el mismo sino que el juez encuentre conductas temerarias o que se actué de mala fe, lo cual no ocurrió en el sub examine, así como tampoco se probó que se hayan causado “gastos y/o agencias en derecho”[12]. ii) Defecto sustantivo, ya que las autoridades judiciales pasaron por alto lo que disponen los artículos 188 del C.P.A.C.A. y 365 del C.G. del P., pues, en el proceso no se evidencia que se hayan causado costas procesales; no obstante, se efectuó la condena adoptando un criterio netamente objetivo, es decir, solo por el hecho de haber sido vencido en el proceso. iii) Desconocimiento del precedente, dado que no aplicaron la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, específicamente, las sentencias del 20 de agosto de 2015 (interno 2219- 2014) y del 26 de enero de 2017 (interno 2801-2015), proferidas por la Sección Segunda de esta corporación y la T-283 de 2013 de la Corte. 8.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 23 de agosto de 2019, notificado en debida forma a los accionados y a los terceros interesados (fls. 62 a 67 c. Ppal.). 9. El Tribunal Administrativo de Risaralda adujo que lo que el actor pretende es reabrir el debate surtido en un proceso judicial con efectos de cosa juzgada; además, sostuvo que las providencias cuestionadas están debidamente motivadas y sustentadas, conforme a las normas y jurisprudencia vigentes y, por tanto, resulta improcedente la acción de tutela (fls. 71 a 76 c. Ppal.). 10.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira manifestó que la demanda no satisface el requisito de relevancia constitucional, en tanto que lo que busca el actor es modificar decisiones judiciales que fueron proferidas, teniendo en cuenta la ley y la jurisprudencia aplicables y usar la acción constitucional como una instancia adicional; en consecuencia, solicitó negar el amparo invocado por el accionante (fls. 71 a 76 c. Ppal.).
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[13] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[14].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[15]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[16]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Una vez superados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada se configura alguno de los siguientes defectos o errores[17]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[18], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[19].
Caso concreto Según la parte actora el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, al proferir las providencias del 1º de junio de 2018, del 1º noviembre del mismo año, del 12 febrero de 2019 y del 20 de marzo de este último año, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad, en la medida en que incurrieron en un defecto fáctico, sustancial y en desconocimiento del precedente, toda vez que lo condenaron en costas procesales, sin tener los elementos probatorios suficientes, de modo que desconocieron la normativa aplicable e ignoraron la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sobre el tema.
A juicio de la Sala, pese a que el señor Javier Gómez Murillo alegó la vulneración de sus derechos fundamentales, lo que en realidad pretende es que se revise un asunto de naturaleza legal y de contenido netamente económico -la fijación de las costas-, propósito éste que desdibuja por completo el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, tal como lo ha sostenido esta corporación (se transcribe literalmente): “… de acuerdo con el contexto del caso, se puede inferir que se trata de una controversia de orden económico, aspecto que también hace improcedente la acción de tutela, pues como lo ha manifestado la misma Corte Constitucional, la finalidad del amparo constitucional ‘es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico.
Así, la Corte ha estimado que el amparo deviene improcedente frente a reclamaciones estrictamente económicas, pues el diseño constitucional de la acción de tutela permite colegir que ella no está prevista como medio paralelo y supletorio de los mecanismos legales ordinarios’[20]. “En este orden de ideas, las discusiones de índole económica resultan ajenas a la jurisdicción constitucional, pues el ordenamiento jurídico prevé mecanismos propios para su resolución, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural, que aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado”[21].
En el mismo sentido, en sentencia de 6 de marzo de 2019 se precisó (se transcribe literalmente): “Como puede verse, la controversia planteada por Ecopetrol gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto, como en efecto ya ocurrió. “Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que, como regla general, el: ‘(…) único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales.
De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional.
Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias’. “Por lo expuesto, la Sala declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado”[22].
De conformidad con lo anterior, dado que no se satisface con el requisito de relevancia constitucional, pues no se ve cómo la condena en costas pueda afectar en este caso un derecho fundamental, se declarará improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la tutela interpuesta por Javier Gómez Murillo contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 12, medio magnético, c. 1. [2] Folio 119 a 124, medio magnético, c. 1. [3] Folios 21 a 29, c. Ppal. [4] Folios 30 a 401, c. Ppal. [5] Folio 42 ibídem. [6] Folios 44 a 48 ibídem. [7] Folios 50 a 52 ibídem. [8] Folios 54 a 56 ibídem. [9] Folios 57 a 59 ibídem. [10] Folios 1 a 12 ibídem. [11] Sentencias del 12 de abril de 2018 (radicado 05001233300020120043902), del 2 de mayo de 2019 (radicado interno 1692-2018) y del 28 de marzo de 2019 (radicado interno 2817-2018). [12] Folio 3 –reverso-, c. Ppal. [13] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. [14] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [15] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [16] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [17] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [18] Sentencia T-522/01. [19] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [20] Original de la cita: “Sentencia T-499 del 29 de junio de 2011”. [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicación 11001-03-15-000-2018- 04128-00 (AC). [22] Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicación 11001-03-15-000-2018- 02937-00 (AC).