ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Por interpretación sistemática del ordenamiento jurídico / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / INTERVENCIÓN EN CARRETERA - Omitió el procedimiento de reconocimiento de compensaciones económicas a damnificados por la obra / UNIDAD SOCIAL PRODUCTIVA - Factores de compensación / ZONA DE RESERVA- Indemnización a personas que las ocupan en las vías Se contrae a (…) examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia (…) por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca [accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa] (…) La demandante afirma que la sentencia reprochada adolece de defecto sustantivo, en razón a que en ella las autoridades accionadas inobservaron los artículos 3 y 4 de la Ley 1228 de 2008, los cuales estipulan que las personas que ocupan zonas de reserva en las vías, no pueden acceder a compensación económica alguna por ser invasores del espacio público, circunstancia que impedía el reconocimiento de aquella a la señora León viuda de Ramos.(…) en el asunto sub judice los magistrados [accedieron al amparo] al considerar que la tutelante [Concesión Sabana de Occidente SAS] no agotó el procedimiento previsto en la Resolución 545 de 2008, emitida por el entonces Inco, orientado a otorgarles indemnización a las personas que interrumpieron sus actividades económicas a causa de la intervención de una vía, como la señora María Josefina León viuda de Ramos (quien vendió por más de veinte años fruta al lado de la carretera), lo que se traduce en un daño antijurídico pasible de resarcimiento (…) la Sala evidencia que los argumentos consignados por las autoridades accionadas en la providencia cuestionada, no obedecen a una interpretación irracional del ordenamiento jurídico, puesto que de la lectura de la Resolución 545 de 2008 (…) se observa que la señora María Josefina León viuda de Ramos tenía la condición de unidad social productiva, dado que ejerció su actividad empresarial (venta de frutas) en una caseta por más de veinte (20) años, y sufrió un impacto socioeconómico al verse obligada a retirarse de allí, porque no pudo seguir con sus tareas productivas a causa de la intervención de la carretera, situación que la hacía merecedora de los factores de compensación, los cuales no se reconocieron, en razón a que la tutelante no surtió el trámite previsto para ello, lo que comprometía su responsabilidad extracontractual del Estado, como se concluyó en el pronunciamiento censurado.
COMPENSACIÓN SOCIOECONÓMICA O INDEMNIZACIÓN - A personas que interrumpieron sus actividades económicas a causa de la intervención de una vía / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRO HOMINE [L]a demandante sostiene que en la determinación judicial acusada se desatendieron los artículos 3 y 4 de la Ley 1228 de 2008, los cuales establecen que las zonas de reserva son de interés público y los particulares que se ubiquen allí no pueden acceder a indemnización alguna cuando sean removidos por la realización de una obra, premisa que imponía desestimar las súplicas de la demanda contencioso-administrativa.
No obstante, la anterior afirmación no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que en el sub lite los demandados aplicaron la mentada Resolución en atención a una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, pues con ella se salvaguardaron preceptos constitucionales, como el de la confianza legítima, debido a que no resulta acorde con los mandatos superiores que una persona que ha ejecutado una actividad lucrativa por más de veinte (20) años en un mismo lugar, sin la oposición de las autoridades competentes, no pueda acceder a una compensación económica por ser retirada de allí, dado que aceptar tal circunstancia, sería cercenar sus garantías superiores.
Además, con el pronunciamiento cuestionado se observó el principio «pro homine», el cual «[…] impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional».
(…) comoquiera que la providencia atacada a través de la acción de tutela de la referencia no adolece del defecto sustantivo (…) se hace imperioso negar el amparo deprecado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1228 DE 2008 - ARTÍCULO 3 / LEY 1228 DE 2008 - ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03409-00(AC) Actor: CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE SAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Concesión Sabana de Occidente SAS contra los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo (ff. 1 a 10 c. 1). La sociedad Concesión Sabana de Occidente SAS, por conducto de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 21 de noviembre de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) revocó el de 31 de enero de ese año, con el que el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Facatativá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa 25269-33-40-002-2014-00424-00 instaurado por la señora María Josefina León viuda de Ramos, para acceder a ellas; y en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir uno nuevo en el que nieguen las súplicas formuladas en ese trámite contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata la accionante que en 2013, junto con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), inició la intervención de la carretera que comunica a Bogotá con Villeta, con el fin de convertirla en doble calzada, para cuyo propósito reconoció compensaciones económicas a los damnificados por la obra, previo agotamiento de un trámite administrativo, en el cual el 18 de marzo de ese año la señora María Josefina León viuda de Ramos, quien tenía una caseta de venta de frutas sobre la «franja de retiro o derecho de vía», pidió el otorgamiento de la respectiva indemnización monetaria, negada con oficio GCONV 634-2013 de 23 de abril siguiente, bajo el argumento de que ocupaba el espacio público y, por ende, su negocio sería retirado, lo que aconteció días después[1].
Que la señora León viuda de Ramos instauró demanda de reparación directa en su contra y de la ANI (expediente 25269-33-40-002-2014-00424-00), encaminada a que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios que le produjo el desalojo al que fue sometida y se ordenara su resarcimiento, súplicas que el 31 de enero de 2018 desestimó el Juzgado Segundo (2.º) Administrativa de Facatativá, decisión apelada por aquella.
Dice que el 21 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) desató la alzada, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia, para acceder a las pretensiones ordinarias, al considerar que la intervención de la vía le causó a la allí actora menoscabos pasibles de desagravio económico, que no obtuvo debido a que no se surtió el procedimiento fijado en la Resolución 545 de 2008, expedida por el entonces Instituto Nacional de Concesiones (Inco), hoy ANI, omisión que comprometía su responsabilidad extracontractual.
Contra esa determinación formuló solicitud de aclaración, despachada de manera desfavorable el 13 de febrero de 2019. Que la providencia cuestionada adolece de defecto sustantivo, porque en ella las autoridades accionadas inobservaron los artículos 3.º y 4.º de la Ley 1228 de 2008, los cuales prevén que las «zonas de reserva» son de interés público y, por consiguiente, los particulares que se ubiquen allí no pueden acceder a indemnización alguna, premisa que imponía desestimar las pretensiones de la demanda contencioso-administrativa.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 1.º de agosto de 2019 (ff. 69 y 70 c. 1), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular a los señores presidente de la ANI y María Josefina León viuda de Ramos, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor presidente de la ANI, por conducto de apoderado (ff. 77 y 78 c. 1), pide acceder a las súplicas planteadas en el trámite constitucional de la referencia, habida cuenta de que a las diligencias ordinarias no se allegaron pruebas que permitieran determinar quién destruyó la caseta de la señora León viuda de Ramos, motivo por el cual no resulta ajustada a derecho la decisión de ordenarle a la tutelante compensar los agravios que ello le produjo, máxime cuando el terreno donde estaba ubicada era de uso público. 2.1.2 La señora María Josefina León viuda de Ramos (ff. 109 a 113 c. 1), quien actúa por intermedio de representante judicial, solicita negar el amparo deprecado, en razón a que dentro del pluricitado proceso contencioso- administrativo se demostró que fueron empleados de la actora los que destruyeron el puesto en el que vendía frutas y, por ende, debía resarcir los menoscabos derivados de ello.
Además, tampoco se surtió un procedimiento policivo para levantar su sitio de trabajo y recuperar el espacio público, situación de la que se logra inferir que su desalojo obedeció a una vía de hecho. 2.1.3 Los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 132 a 136 c. 1), a través del ponente del fallo reprochado, alegan que el presente asunto carece de relevancia constitucional, por cuanto la demandante emplea la acción de tutela como una herramienta para revivir un litigio desatado mediante argumentos ajustados al sistema normativo, de ahí que no fuera dable atribuirle a la decisión atacada desconocimiento de garantías superiores, cuanto más si en ella se analizaron los elementos de convicción adosados al medio de control de reparación directa bajo los criterios de la sana crítica, los cuales acreditaron que la Concesión Sabana de Occidente SAS causó el daño antijurídico por el que se condenó en sede contencioso- administrativa.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 21 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) revocó la de 31 de enero de ese año, con la que el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Facatativá negó las pretensiones de la demanda de reparación directa 25269- 33-40-002-2014-00424-00 instaurada por la señora María Josefina León viuda de Ramos contra la tutelante y la ANI, para acceder a ellas; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[2], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[3], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[4]. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante; (ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada[5] quedó ejecutoriada el 22 de febrero de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 24 de julio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 2 días); y (v) la providencia no decidió una acción de tutela. 3.5.1 Defecto sustantivo.
La demandante afirma que la sentencia reprochada adolece de defecto sustantivo, en razón a que en ella las autoridades accionadas inobservaron los artículos 3.º y 4.º de la Ley 1228 de 2008, los cuales estipulan que las personas que ocupan «zonas de reserva» en las vías, no pueden acceder a compensación económica alguna por ser invasores del espacio público, circunstancia que impedía el reconocimiento de aquella a la señora León viuda de Ramos.
Con la finalidad de determinar si esa aseveración tiene vocación de prosperidad, resulta oportuno advertir que el artículo 230 superior prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las disposiciones vigentes, con lo que se garantiza el principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional[6] ha señalado que las pronunciamientos proferidos en desconocimiento de preceptos normativos involucran un defecto sustantivo, que se configura cuando la litis es resuelta con fundamento en una norma inaplicable al caso concreto, bien sea porque fue derogada, declarada inexequible o anulada, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es irracional u omite emplearla.
Sobre el particular, la Corte Constitucional[7] sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
Ahora bien, en el asunto sub judice se evidencia que en la sentencia cuestionada, los señores magistrados demandados revocaron la de 31 de enero de 2018, con la que el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Facatativá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa 25269-33- 40-002-2014-00424-00, para acceder a ellas, al considerar que la tutelante no agotó el procedimiento previsto en la Resolución 545 de 2008, emitida por el entonces Inco, orientado a otorgarles indemnización a las personas que interrumpieron sus actividades económicas a causa de la intervención de una vía, como la señora María Josefina León viuda de Ramos (quien vendió por más de veinte años fruta al lado de la carretera), lo que se traduce en un daño antijurídico pasible de resarcimiento (ff. 324 a 348 c. 2 expediente ordinario).
Resulta oportuno advertir que la Resolución 545 de 2008[8], dictada por el entonces Inco, establece que la persona que guarda «relación de dependencia económica con un inmueble» tiene la denominación de «unidad social»[9], y la que desarrolla actividades lucrativas y utiliza cierta infraestructura para ello, se cataloga como «unidad social productiva»[10].
Adicionalmente, ese acto administrativo definió el impacto socioeconómico como «la alteración en las condiciones de vida de las unidades sociales que detenten derechos reales, residen o desarrollan sus actividades productivas en un inmueble, por causa de la ejecución del proyecto»[11], y dispuso que los factores de compensación socioeconómica «corresponden a los […] que se otorgan a unidades sociales para mitigar los impactos socioeconómicos»[12].
De igual manera, la aludida Resolución 545 estipula, en su artículo 16, que «Se reconocerá[n] [dichos factores de compensación] como apoyo a las Unidades Sociales Productivas que deban suspender sus actividades de manera temporal o definitiva, generando con ello una disminución de ingresos [ ]», previo cumplimiento de ciertos requisitos, cuyo procedimiento debe ser el consagrado en el artículo 18[13] ibidem.
En atención a lo expuesto en líneas precedentes, la Sala evidencia que los argumentos consignados por las autoridades accionadas en la providencia cuestionada, no obedecen a una interpretación irracional del ordenamiento jurídico, puesto que de la lectura de la Resolución 545 de 2008 y al constatarla con los hechos discutidos en sede contencioso-administrativa, se observa que la señora María Josefina León viuda de Ramos tenía la condición de «unidad social productiva», dado que ejerció su actividad empresarial (venta de frutas) en una caseta por más de veinte (20) años, y sufrió un «impacto socioeconómico» al verse obligada a retirarse de allí, porque no pudo seguir con sus tareas productivas a causa de la intervención de la carretera, situación que la hacía merecedora de «los factores de compensación», los cuales no se reconocieron, en razón a que la tutelante no surtió el trámite previsto para ello, lo que comprometía su responsabilidad extracontractual del Estado, como se concluyó en el pronunciamiento censurado.
Ahora bien, la demandante sostiene que en la determinación judicial acusada se desatendieron los artículos 3.º y 4.º de la Ley 1228 de 2008[14], los cuales establecen que las «zonas de reserva» son de interés público y los particulares que se ubiquen allí no pueden acceder a indemnización alguna cuando sean removidos por la realización de una obra, premisa que imponía desestimar las súplicas de la demanda contencioso-administrativa.
No obstante, la anterior afirmación no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que en el sub lite los demandados aplicaron la mentada Resolución en atención a una interpretación sistemática[15] del ordenamiento jurídico, pues con ella se salvaguardaron preceptos constitucionales, como el de la confianza legítima[16], debido a que no resulta acorde con los mandatos superiores que una persona que ha ejecutado una actividad lucrativa por más de veinte (20) años en un mismo lugar, sin la oposición de las autoridades competentes, no pueda acceder a una compensación económica por ser retirada de allí, dado que aceptar tal circunstancia, sería cercenar sus garantías superiores.
Además, con el pronunciamiento cuestionado se observó el principio «pro homine», el cual «[…] impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional»[17].
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia atacada a través de la acción de tutela de la referencia no adolece del defecto sustantivo invocado en el escrito inicial, se hace imperioso negar el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la Concesión Sabana de Occidente SAS, conforme a la parte motiva. 2.º Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] No determina la fecha. [2] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [3] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [4] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] La providencia de 13 de febrero de 2019, con el que se decidió una petición de aclaración del fallo atacado, se notificó electrónicamente el 19 de los mismos mes y año. [6] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [7] Sentencia T-259 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [8] «Por la cual se definen los instrumentos de gestión social aplicables a proyectos de infraestructura desarrollados por el Instituto Nacional de Concesiones y se establecen criterios». [9] Inciso 1.º de la letra d) del artículo 9.º ibidem. [10] Inciso 3.º de la letra d) del artículo 9.º ibidem. [11] Letra f) del artículo 9.º ibidem. [12] Letra g) del artículo 9.º ibidem. [13] «PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACIÓN DEL PLAN DE COMPENSACIONES SOCIOECONÓMICAS.
El procedimiento para la aplicación de factores de compensación socioeconómica a unidades sociales se iniciará durante la misma etapa de elaboración de fichas prediales, estudios de títulos y avalúos requeridos para la adquisición de los predios requeridos para la ejecución del proyecto, y se adelantará atendiendo las siguientes reglas generales: 1.
Levantamiento de la Ficha Social […]. 2. Aporte de Documentos […]. 3. Elaboración del Diagnóstico Socioeconómico […]. 4. Acuerdo de Reconocimiento de Compensaciones Socioeconómicas […]. 5. Culminación del procedimiento […]». [14] «Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones». [15] VALENCIA ZEA, Arturo.
Derecho Civil Parte General y Personas. Décimo Quinta Edición. Editorial Temis. 2004. Bogotá. P. 126 «[…] el sentido de las palabras y proposiciones de un determinado texto legal debe relacionarse con la institución de que hacen parte y con el propio sistema jurídico». [16] Corte Constitucional, sentencia T-67 de 2017, M. P. Aquiles Arrieta Gómez. [17] Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M. P. Alberto Rojas Ríos.