ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las sentencias invocadas no constituyen precedente / CONTRATO REALIDAD - No se configuró el requisito de subordinación [L]a [accionante] reprocha la sentencia (…) mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre (…) negó el reconocimiento de la relación laboral en el marco de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el departamento de Sucre y la accionante.
Señala (…) que la providencia (…) desconoció el precedente jurisprudencial (…) y [en] defecto fáctico, toda vez que no valoró el objeto de cada uno de los contratos suscritos, a fin de verificar que las funciones asignadas estaban comprendidas dentro de la actividad misional de la entidad, y que, en su entender, demostraba la existencia de una verdadera relación laboral.
(…) [O]bserva la Sala que el Tribunal (…) sí realizó un análisis integral de las pruebas documentales aportadas al proceso, de cuyo contenido no pudo derivar el elemento de subordinación necesario para declarar la existencia del contrato realidad. (…) Dichas conclusiones, en criterio de la Sala, no resultan arbitrarias o caprichosas, pues a estas arribó el tribunal después de analizar la totalidad del material probatorio aportado al proceso (…) Tampoco se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente alegado (…) toda vez que (…) el Tribunal Administrativo de Sucre no ignoró el criterio contenido en la providencia[s invocadas] (…) [pues] concluyó que los supuestos fácticos no podían equipararse a los expuestos por la [accionante].
(…) Finalmente, en cuanto al criterio adoptado por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en la sentencia de 4 de febrero de 2016 (radicado 2012-00020-01), debe aclararse que aunque ambos asuntos guardan cierta similitud fáctica, las conclusiones a las que arribó esta Corporación en esta última providencia (…) no puede considerarse como un precedente de obligatorio acatamiento, en tanto no contiene reglas jurídicas generales, sino que se trata de la decisión a la que arribó el juez natural de la causa, a partir de la valoración de los elementos de prueba recaudados en el proceso.
(…) la Sala confirmará la sentencia de primera instancia (…) que negó el amparo solicitado (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 909 DE 2004 / DECRETO 1335 DE 1990 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 785 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03062-01(AC) Actor: YASMÍN VERGARA VALENZUELA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala, la impugnación presentada por la accionante, contra la sentencia de 25 de julio de 2019, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación negó el amparo reclamado por la señora Yasmín Vergara Valenzuela.
I.
ANTECEDENTES Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución, la señora Yasmín Vergara invocó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre, al expedir la sentencia de 11 de abril de 2019: 1.
HECHOS 1. La señora Yasmín Vergara Valenzuela interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Sucre, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio Nº 101.11.04 OJ-N de 9 de noviembre de 2015, mediante el cual el jefe de la Oficina Jurídica del ente territorial le negó el reconocimiento de la relación laboral por ella solicitado.
En la demanda alegó que prestó sus servicios a DASSALUD como enfermera profesional, entre el 4 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2015, a través de la figura del contrato de prestación de servicios, lo que encubrió una verdadera relación laboral, dada la continuidad en el cumplimiento de las funciones, de horarios y de órdenes. 2.
El Juzgado 3º Administrativo de Sincelejo, mediante sentencia de 23 de febrero de 2018, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y en consecuencia, condenó al departamento de Sucre a reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales comunes devengadas por las enfermeras profesionales vinculadas a través de relación legal y reglamentaria a dicha entidad, durante el periodo que prestó sus servicios, entre el 4 de enero y el 19 de diciembre de 2011, el 14 de marzo y el 2 de agosto de 2012, el 9 de octubre y el 29 de diciembre de 2012, el 25 de enero y el 25 de julio de 2013, el 30 de julio y el 30 de diciembre de 2013, el 22 de enero y el 22 de diciembre de 2014, y el 16 de febrero y el 31 de diciembre de 2015.
Igualmente condenó a la entidad al pago de las cotizaciones dejadas de sufragar durante el término de la vinculación laboral en el porcentaje correspondiente al empleador. 3. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 11 de abril de 2019, revocó lo resuelto por el a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las actividades que debía realizar en el marco de los contratos de prestación de servicios no tenían relación directa con la atención de pacientes y/o el seguimiento de instrucciones emanadas de doctores en la prestación personal del servicio de salud, por lo que no podía asumirse la presunción de subordinación de que trata la sentencia de 21 de abril de 2016 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente 2820-2014).
Además, no encontró demostrado el elemento de subordinación para declarar la existencia de una verdadera relación laboral. 1. Fundamentos de la acción Sostuvo la accionante que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en un defecto fáctico, toda vez que no analizó elementos probatorios relacionados con el objeto social o misional de la Secretaría de Salud Departamental, dentro del cual se encuentran comprendidas las funciones por ella desempeñadas, dentro del horario establecido por la entidad y por las cuales recibía una remuneración mensual; por lo que, en su criterio, el hecho de que debiera presentar informes periódicos no puede ser óbice para el reconocimiento de la relación laboral encubierta en la apariencia de un contrato estatal de prestación de servicios.
Señaló también que el tribunal desconoció del precedente judicial contenido en las sentencias de 13 de febrero de 2014 [radicado 68001-23-31-000-2010- 00449-01 (1807-13)], de 4 de febrero de 2016 [radicado 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (316-14)] y 21 de abril de 2016 [radicado 13001-23-31-000-2012- 00233-01 (2820-14)], en las cuales el Consejo de Estado declaró la existencia de contratos realidad, cuando encontró demostrado que la función cumplida no era temporal, que esta podía ser cumplida por personal de planta, que el contratista no contaba con independencia y autonomía para realizar las labores encomendadas, que debía observar las instrucciones impartidas y que debía cumplir los horarios establecidos por la entidad. 2.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «1.- Que se garanticen los derechos fundamentales conculcados y los que se encuentren en peligro. 2.- Que se ordene a la accionada modificar la sentencia de segunda instancia fechada 11 de abril de 2019, dentro del proceso de Radicación No 70-001-33-33-003-2016-00068-01, actuando como M.P. ANDRÉS MEDINA PINEDA y en su defecto se resuelva confirmar en todas sus partes la sentencia condenatoria el 23 de febrero de 2018 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, aplicando el criterio que ha venido edificando el Honorable Concejo [sic] de Estado como Tribunal de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa [sic], en lo relativo al contrato realidad, por configurarse los elementos esenciales de una relación laboral, en especial la subordinación, después de valorar de manera objetiva las pruebas documentales y valorar el objeto misional de la Secretaría de Salud del Departamento de Sucre, con las funciones desempeñadas por la actora durante el tiempo de vinculación a la entidad» (f. 6). 3.
INFORMES Mediante auto de 3 de julio de 2019, la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre como demandados y al Juzgado 3º Administrativo de Sincelejo y al Departamento de Sucre como terceros interesados en las resultas de la acción (f. 75).
El Tribunal Administrativo de Sucre (f. 92), por conducto del magistrado ponente de la decisión objeto de reproche, señaló que en la demanda de tutela se relacionan y trascriben diferentes pronunciamientos judiciales, dando a entender un posible desconocimiento del precedente como causal específica de procedencia de la acción de tutela; sin embargo, no es clara esa aproximación, pues si bien es cierto, se intenta arribar a una hipotética violación del derecho a la igualdad, no se toma el trabajo de determinar en cada caso concreto cuáles son las características que permiten hacer dicha comparación, es decir, por qué el caso específico objeto de debate constitucional es especialmente similar a los citados.
Por otra parte, en cuanto al defecto fáctico alegado, indicó que en el fondo la accionante no está de acuerdo con la evaluación y apreciación realizada de las pruebas obrantes en el plenario y que lo pretendido es, en realidad, una tercera instancia en relación con el estudio de las mismas. Explicó además, en relación con este aspecto, que el tribunal partió de la base que la demandante era una enfermera, pero que no realizaba labores propias de su profesión; es decir que no atendía pacientes y por ello no se podía dar aplicación al precedente contenido en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de abril de 2016 (expediente 2820-14) con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández, toda vez que dicha providencia se expidió en el escenario de una enfermera que trabajaba directamente con doctores y en la prestación directa del servicio de salud a pacientes, en el que la regla general es la subordinación, pero dicha situación no se desprende de los objetos contractuales de la hoy accionante.
Resaltó entonces que la intervención del juez constitucional sobre la ponderación probatoria es excepcional, pues dicha función se desarrolla a la luz de los postulados de la autonomía judicial y la inmediación de la prueba, por lo que bien definido se encuentra que la acción de tutela no se trata de una instancia adicional, por lo que pidió despachar negativamente las pretensiones de la señora Yasmín Vergara Valenzuela.
Las demás autoridades vinculadas guardaron silencio.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 25 de julio de 2019, negó el amparo solicitado por la accionante. Frente al supuesto desconocimiento del precedente alegado, precisó el a quo que las sentencias de 12 de febrero de 2014[1], de 4 de febrero de 2016[2] y de 21 de abril de 2016[3], no constituyen precedente judicial, toda vez que no son sentencias de unificación jurisprudencial y en ese orden de ideas, no contienen reglas que deban ser aplicadas por los jueces cuando se evidencie que las situaciones fácticas de ambos casos sean similares o análogas, a la luz del artículo 270 del CPACA.
Por tanto, en criterio de la Sección Primera, los jueces, dentro del marco de su autonomía y libertad al momento de resolver una controversia jurídica, pueden acatar o no lo plasmado en dichas providencias judiciales, toda vez que no se trata de precedentes jurisprudenciales unificados. En relación con el defecto fáctico atribuido, consideró que el tribunal fundamentó su decisión en las pruebas obrantes en el proceso, y enfatizó que: i) no existían elementos probatorios que acreditaran el cumplimiento de un horario de trabajo; y que ii) de los objetos contractuales y las actividades que debía realizar la accionante, podía evidenciarse que aquellas no tenían relación directa con la atención de pacientes y/o el seguimiento de instrucciones dictada por doctores en la prestación del servicio, por lo que consideró que no podía asumirse la presunción de subordinación. Por lo anterior, advirtió el a quo que la autoridad judicial accionada no incurrió en el error fáctico endilgado, toda vez que efectuó un análisis integral de los diferentes medios de prueba obrantes en el expediente, para concluir que no se acreditó la existencia de una relación laboral entre la señora Yasmín Vergara Valenzuela y el departamento de Sucre. 5.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante la impugnó, insistiendo en que en el plenario está más que demostrados los presupuestos de una verdadera relación laboral subordinada, máxime que la jurisdicción de lo contencioso administrativo de Sucre ha venido concediendo las súplicas de la demanda en casos idénticos al propuesto.
Por tanto, se ratificó en todas y cada una de las premisas planteadas en la demanda de tutela, así como en los fundamentos jurídicos traídos a colación con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Acuerdo 377 de 2018 y demás normas concordantes, esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Sucre. 2.
Planteamiento del problema jurídico De conformidad con los antecedentes del caso, corresponde a la Sala determinar: ¿La solicitud de tutela presentada por la señora Yasmín Vergara Valenzuela cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción? En caso afirmativo, deberá establecerse: ¿El Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo al expedir la sentencia de 11 de abril de 2019, mediante la cual, en sede de apelación, negó el reconocimiento de la relación laboral entre la demandante y el departamento de Sucre? 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente[4] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[5], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desborda los límites que la Carta Política le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados para dotarlos de eficacia y en esa medida las irregularidades que allí surjan, son subsanables en el contexto mismo del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito el de garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales[6].
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben cumplirse para que la protección del derecho fundamental prospere[7]. 3.1. En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la sentencia cuestionada (11 de abril de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (26 de junio de 2019). 3.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto defecto fáctico y desconocimiento del precedente en que incurrió la autoridad judicial cuestionada y que, según la demandante, ocasionó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo.
Siguiendo los criterios descritos, procede la Sala a recordar la doctrina de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por desconocimiento del precedente judicial vertical y por defecto fáctico. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[8]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[9].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[10], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.3.
Defecto fáctico En lo que atañe al defecto fáctico, ha dicho la Corte Constitucional que se refiere a un vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas. Éste puede presentarse en dos dimensiones: 1) Una dimensión negativa, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada, que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución. A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido.
En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, le impiden realizar un examen exhaustivo del material probatorio; así, la Corte Constitucional en sentencia T-055 de 1997 determinó que en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos.
En segundo lugar, tampoco es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva calificación de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto, como quiera que en ese caso, contrario a configurarse una vulneración del derecho al debido proceso, se concreta una simple divergencia en las conclusiones provenientes de la valoración de un mismo conjunto de pruebas por parte de los jueces de instancia, que no puede en ningún caso ser calificada como una vía de hecho.
Así pues, resulta indispensable que el error en el juicio valorativo de la prueba tenga tal entidad que «sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»[11]. 4.
Del caso concreto En el sub examine, la señora Yasmín Vergara Valenzuela reprocha la sentencia de 11 de abril de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre revocó lo resuelto por el Juzgado 3º Administrativo de Sincelejo que resultó favorable a las pretensiones de la demanda y en su lugar, negó el reconocimiento de la relación laboral en el marco de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el departamento de Sucre y la accionante.
Señala, en síntesis, que la providencia de 11 de abril de 2019, desconoció el precedente jurisprudencial contenido en las sentencias de 13 de febrero de 2014, 4 de febrero y 21 de abril de 2016, dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado; y que además, incurrió en un defecto fáctico, toda vez que no valoró el objeto de cada uno de los contratos suscritos, a fin de verificar que las funciones asignadas estaban comprendidas dentro de la actividad misional de la entidad, y que, en su entender, demostraba la existencia de una verdadera relación laboral.
Vistas las piezas procesales obrantes en el expediente, la Sala observa lo siguiente: El Juzgado 3º Administrativo de Sincelejo, al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la sentencia de 23 de febrero de 2018, consideró que se encontraban acreditados los elementos necesarios para el reconocimiento de la relación laboral entre la señora Yasmín Vergara Valenzuela y el departamento de Sucre, esto es, la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración, además de los presupuestos de permanencia, que implica que la labor es inherente a la entidad y de similitud con los demás empleados de la planta.
Frente al elemento de subordinación, expuso el juzgado: «En relación con el elemento de subordinación, como antes se mencionó, línea divisoria del contrato de prestación de servicios y la relación laboral invocada, a pesar del escaso material probatorio arrimado al proceso, se considera demostrada. Respecto al caso concreto, es importante resaltar que de conformidad con la ley 715 de 2001, corresponde a los departamentos dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
(…) Lo anterior, pone de presente que las funciones desempeñadas por la accionante, son propias de las competencias en salud asignadas al DEPARTAMENTO DE SUCRE – SECRETARÍA DE SALUD, pues la implementación y desarrollo de la estrategia AIEPI, que se estableció como el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, no es otra cosa que una atención integrada a las enfermedades prevalentes de la infancia, lo cual constituye una de las funciones principales de un ente territorial para el sector salud y que sin lugar a dudas es una competencia de carácter permanente.
El cargo de Enfermera Profesional, se encuentra previsto como un empleo público del nivel profesional dentro del Sistema Nacional de Salud; la organización del Subsector Oficial de Salud de las Entidades Territoriales y sus entes descentralizados, con denominación y funciones detalladas en la ley, más exactamente en el artículo 3º del Decreto 1335 de 1990, y Decreto 785 de marzo 17 de 2005, que estableció el sistema de nomenclatura, clasificación, funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, lo que permite concluir que se está en presencia de actividades inherentes a la esencia y objeto de la entidad convocada con directora del sector salud y encargada de la salud pública.
(…) Una vez revisadas las distintas órdenes de prestación de servicios anexadas al expediente y las funciones establecidas legalmente para el cargo de Enfermera Profesional, se puede afirmar que la demandante debía ejercer sus funciones en la entidad territorial demandada, respetando un horario de trabajo, el cual necesariamente debía establecerlo el DEPARTAMENTO DE SUCRE – SECRETARÍA DE SALUD, limitando con ello la autonomía de la accionante (…)» (ff. 56 a 63).
Adicionalmente, en relación con el elemento de continuidad, sostuvo el entonces a quo: «Se encuentra probada la continuidad en el desempeño de las funciones, como Enfermera Profesional, por parte de la señora YASMIN VERGARA VALENZUELA. Claramente se evidencia que se suscribieron 7 contratos de prestación de servicios, desde el año 2011 hasta el año 2015, la mayoría de ellos de manera sucesiva, lo cual reafirma la conclusión, de que el servicio que desempeñaba la accionante, era de carácter permanente en la entidad demandada, con consiguiente, no se trató de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, desdibujándose así, la temporalidad y transitoriedad característica de los contratos de servicios».
Contra la anterior decisión las partes interpusieron recurso de apelación, por lo que el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 11 de abril de 2019, revocó lo resuelto por el a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Al efecto, señaló: «Examinando en detalle los objetos contractuales y las actividades que debía realizar la señora Moreno Martínez, observa la Sala que aquellas no tienen relación directa con la atención de pacientes y/o el seguimiento de instrucciones emanadas de doctores en la prestación personal del servicio de salud; por ello, no puede asumirse la presunción de subordinación de que trata la sentencia del Consejo de Estado, secc. 2ª, Sub-Secc.
“A”, sentencia del 21 de abril de 2016. CP Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Exp. 2820-2014, previamente citada y transcrita en esta sentencia. De las anteriores pruebas documentales se desprende la existencia de la relación contractual existente entre la señora Vergara Valenzuela y el Departamento de Sucre, por cuanto de ellos se deduce, que la actora desempeñaba de manera personal las funciones de seguimiento a las E.S.E. Municipales con deficiencias en el desarrollo de las estrategias, asistencia técnica a las DLS, IPS, Red Unidos del Departamento, capacitaciones a Madres Fami sobre las prácticas AIEPI, socialización de estrategias con médicos de I.P.S., Secretarios de Salud en los municipios del Departamento de Sucre, elaborar informes de actividades mensuales y demás funciones establecidas en las obligaciones del contratista, empero no se desprende de los mismos el elemento de subordinación. Ahora bien, al examinar con detenimiento el objeto contractual y las labores desempeñadas por la señora Yasmín Vergara, observa la Sala que las mismas hacen parte de la implementación y ejecución de una estrategia en materia de salud, como apoyo a los municipios en la prioridad de AIEPI comunitario y en algunas ocasiones clínicos, actividad que realizaba la demandante con autonomía pues no funge prueba en el expediente que ella las desarrollara bajo la estricta dirección de su jefe inmediato o supervisor, o que recibiera orden alguna sobre cómo debía ejecutar tal labor, debiendo presentar a su jefe inmediato los informes de actividades mensualmente sobre las actividades realizadas definiendo estado de las estrategias a nivel de las Secretarías de Salud, E.S.E. y aseguradoras, lo cual hacía parte de sus obligaciones como contratista, mismas que deben ser realizadas con persona idóneo [sic] en el tema, lo que implica que se traten [sic] de tareas desarrolladas por personal especializado de ahí que se haya seleccionado a la actora por ser enfermera profesional con conocimientos en el ramo, labor que debía ser desarrollada en los municipios del Departamento de Sucre lo cual no implica subordinación. No debe soslayarse que el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 establece la competencia de los Departamentos entre las que se establecen la de dirigir coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Competencias que son propias de los Departamentos en materia de salud pública, por consiguiente el objeto contractual debe guardar relación directa con las mismas, lo cual puede eventualmente implicar que esas actividades sean permanentes, pues aquellas varían en intensidad de acuerdo con el énfasis que establezca en las políticas y directrices el Gobierno territorial y también el nacional, pero de ellas no se infiere la subordinación. Siguiendo el hilo argumental, tampoco reposa evidencia en el expediente que exista en la planta de personal un empleado público que realice las mismas actividades de la hoy demandante.
Ahora bien, este proceso carece de testigos y no existe prueba documental en el dosier, que detalle el tipo de instrucciones que recibía la demandante en la implementación de la estrategia AIEPI, tampoco está probado el marco de referencia de los seguimientos que realizaba, salvo lo indicado en los respectivos objetos contractuales que resulta insuficiente para acreditar la subordinación, no se evidenció si los diferentes seguimientos reseñados en los objetos contractuales tenían parámetros fijos e inmodificables y de ser así quien los establecía y se los comunicaba, tampoco está demostrado si la consolidación de la información obedecía a planillas o formatos que le eran previamente estregados [sic], no existe evidencia sobre si debía cumplir horario o solicitar permisos para ausentarse, o que fuese objeto de llamados de atención de algún tipo, con respecto a la asistencia técnica y a la socialización de la información que debía realizar no se logró determinar si correspondía a órdenes específicas de sus superiores en cuanto a temas y contenidos; debilidad probatoria que no permite confirmar la sentencia apelada; etcétera [sic]» De las anteriores transcripciones, observa la Sala que el Tribunal, contrario a lo afirmado por la demandante, sí realizó un análisis integral de las pruebas documentales aportadas al proceso, de cuyo contenido no pudo derivar el elemento de subordinación necesario para declarar la existencia del contrato realidad.
En efecto, precisó que las tareas ejecutadas correspondían a las establecidas en el objeto de cada uno de los contratos suscritos, y concluyó: (i) que sus funciones, que hacían parte de la implementación del programa AIEPI, eran ejercidas con plena autonomía, toda vez que no se demostró que las ejerciera bajo estricta dirección de su jefe inmediato o supervisor, o que recibiera orden alguna referente a cómo proceder en el desarrollo de las mismas;
(ii) que la presentación mensual de informes a su jefe inmediato relacionados con las actividades realizadas era una obligación contractual; (iii) que le hecho de que las funciones se relacionaran con las competencias propias del departamento no era determinante para establecer la existencia de un contrato realidad en tanto, precisamente, el objeto contractual debe guardar relación directa con las atribuciones del ente territorial, e incluso, puede ocurrir que, eventualmente, estas actividades se tornen permanentes, sin que ello implique per se el elemento de subordinación; y (iv) que tampoco se demostró la existencia de un empleo similar en la planta de personal del departamento.
Finalmente resalto el ad quem que la parte demandante no aportó mayores elementos probatorios, pues ni siquiera se solicitó la práctica de testimonios que permitieran advertir la existencia de circunstancias tales como la exigencia en el cumplimiento de un horario determinado, el otorgamiento de permisos para ausentarse, o que esta hubiese sido objeto de llamados de atención respecto de las funciones asignadas y ejecutadas, razón por la cual, ante la debilidad probatoria, decidió revocar la sentencia de primera instancia. Dichas conclusiones, en criterio de la Sala, no resultan arbitrarias o caprichosas, pues a estas arribó el tribunal después de analizar la totalidad del material probatorio aportado al proceso, por lo que acceder a lo pretendido en la presente acción de tutela implicaría activar una instancia adicional al proceso ordinario en la que se aprecien nuevamente las pruebas practicadas en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, en orden a obtener una decisión favorable a las pretensiones de la demanda, petición que no está llamada a prosperar en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial.
En este punto, es necesario recordar que para que se configure un defecto fáctico, debe identificarse en la providencia judicial cuestionada un error ostensible o protuberante en la valoración de los elementos de convicción recaudados, lo que descarta que las diferencias en la apreciación de una prueba puedan ser calificadas como tal. En este sentido, como quiera que la conclusión a la que arribó el tribunal es plausible, no puede ser considerada como constitutiva de un error fáctico.
Tampoco se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente alegado por la parte accionante, toda vez que, como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Sucre no ignoró el criterio contenido en la providencia de 21 de abril de 2016 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia de quien hoy actúa como tal[12], pues de manera específica se refirió a ella y concluyó que los supuestos fácticos no podían equipararse a los expuestos por la señora Yasmín Vergara Valenzuela, y por tanto, no era plausible aplicar el criterio de presunción de subordinación que se ha desarrollado en algunas materias, como las áreas de la salud.
Así lo explicó: «Examinando en detalle los objetos contractuales y las actividades que debía realizar la señora Moreno Martínez, observa la Sala que aquellas no tienen relación directa con la atención de pacientes y/o el seguimiento de instrucciones emanadas de doctores en la prestación personal del servicio de salud; por ello, no puede asumirse la presunción de subordinación de que trata la sentencia del Consejo de Estado, secc. 2ª, Sub-Secc.
“A”, sentencia del 21 de abril de 2016. CP Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Exp. 2820-2014, previamente citada y transcrita en esta sentencia». Lo mismo ocurre con la sentencia de 13 de febrero de 2014 (radicado 2010- 00449-01, magistrado ponente Alfonso Vargas Rincón), toda vez que en dicha providencia la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se ocupó de la demanda presentada por un médico especialista en urología que prestaba sus servicios al Hospital Militar Regional de Bucaramanga, por lo que las particularidades fácticas son claramente distintas.
Finalmente, en cuanto al criterio adoptado por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en la sentencia de 4 de febrero de 2016 (radicado 2012-00020-01, magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve), debe aclararse que aunque ambos asuntos guardan cierta similitud fáctica, las conclusiones a las que arribó esta Corporación en esta última providencia obedecieron a la actividad probatoria desarrollada en esa oportunidad por la parte demandante, pues se valió de diversos medios de prueba (testimoniales y documentales) para demostrar los hechos alegados, por lo que no puede considerarse como un precedente de obligatorio acatamiento, en tanto no contiene reglas jurídicas generales, sino que se trata de la decisión a la que arribó el juez natural de la causa, a partir de la valoración de los elementos de prueba recaudados en el proceso.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 25 de julio de 2019, que negó el amparo solicitado, al no encontrarse configurados los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente alegados por la demandante. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la tutela solicitada por la señora Yasmín Vergara Valenzuela.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación No. 68001- 23-31-000-2010-00449-01 (1807-13), magistrado ponente Alfonso Vargas Rincón. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicación No. 81001- 23-33-000-2012-00020-01 (316-14), magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación No. 13001- 23-31-000-2012-00233-01 (2820-14), magistrado ponente Gabriel Valbuena Hernández. [4] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [5] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [6] Son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela. [7] a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.” [8] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [9] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [10] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [11] Sentencia Ibídem. [12] Radicado 13001-23-31-000-2012-00233-01 (N.I. 2820-14).