NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Alcance. Es elemento esencial del debido proceso / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Noción / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Requisitos / PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PARA DECIDIR RECURSOS – Alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Configuración. Reiteración de jurisprudencia / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN POR EL TIEMPO DE DURACIÓN DE INSPECCIÓN TRIBUTARIA – Procedencia / DEVOLUCIÓN POR PAGOS DE LO NO DEBIDO CON INTERESES CORRIENTES Y MORATORIOS – Procedencia / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por cuanto no se probó su causación En virtud de la figura del silencio administrativo, la ley determina que, en determinados casos, debe suponerse la existencia de una respuesta ficta o presunta de la Administración (negativa o positiva), derivado de la falta de una decisión expresa de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados.
En el caso del silencio positivo, el acto presunto implica que el administrado vea satisfecha su pretensión, como si la autoridad lo hubiera resuelto de manera favorable. La configuración del silencio administrativo positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio administrativo positivo, debe tomarse como cierta y definitiva la decisión presunta a favor del administrado, por lo que se entiende que la Administración pierde competencia para revocar esa decisión presunta, y decidir la petición o los recursos frente a los que operó dicha figura.
Como lo ha sostenido esta Sección, para que se configure el silencio administrativo positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición o recurso, ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio administrativo positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma al peticionario. (…) [L]a Sala en oportunidad anterior precisó que el plazo de un año previsto en el artículo 732 del E.T. para que la Administración tributaria dé respuesta al recurso de reconsideración presentado por los administrados es un término preclusivo, porque el artículo 734 del mismo Estatuto Tributario establece expresamente que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento.
Al ser un término preclusivo, se entiende que una vez configurado el silencio administrativo positivo, por haber transcurrido dicho término sin que la Administración haya proferido una decisión frente al recurso de reconsideración, no cabe desconocer el acto presunto positivo mediante otro acto posterior. (…) En la medida en que el término para resolver el recurso de reconsideración solo se suspende por la práctica de una inspección tributaria, la inspección contable decretada por el municipio no da lugar a la suspensión alegada.
Las normas locales que así lo disponen -como es el caso del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010- del municipio de Cota- resultan inaplicables, al carecer de fundamento legal, como lo ha sostenido la Sala en ocasiones anteriores. (…) En cuanto al pago de los intereses, se encuentra que el artículo 863 del E.T. contempla la causación de intereses corrientes a favor del contribuyente cuando exista pago en exceso o saldo a favor, desde la fecha de la notificación del acto administrativo que niega la devolución, y moratorios desde el vencimiento del término para devolver la suma pagada en exceso o no debida, hasta la fecha del pago.
(…) Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 732 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 733 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 863 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la configuración del silencio administrativo positivo consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de noviembre de 2015, Exp. 66001-23-33-000-2012-00157-01(20259) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 18 de octubre de 2018, Exp. 05001-23-33-000-2013-01705-01(22099) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 13 de septiembre de 2017, Exp. 05001-23-31-000-2011-00984- 01(21514) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00751-01(24187) Actor: METROKIA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE COTA - CUNDINAMARCA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió[1]: “PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 265 del 26 de abril de 2013 y 634 del 15 de octubre de 2014, mediante las cuales el municipio de Cota negó a METROKIA la devolución del impuesto de industria y comercio pagado en exceso por el año gravable 2012, y del Oficio No. 1000.73.01.4345.790 del 4 de noviembre de 2014, que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENÁSE (sic) al MUNICIPIO de COTA devolver a la sociedad METROKIA S.A. la suma de $1.078.817.000, junto con los intereses corrientes y moratorios a que hubiera lugar.
TERCERO. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (Negrilla del texto original)
ANTECEDENTES La sociedad METROKIA S.A. presentó sin pago la declaración estimativa del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011 en el municipio de Cota (Cundinamarca), en la cual liquidó un anticipo para el año 2012 por valor de $1.355.311.000, equivalente al 40% del impuesto generado en el año 2011, para un total a pagar de $3.939.597.000[2].
El 25 de junio de 2012, la sociedad presentó la declaración definitiva del impuesto de industria y comercio del año gravable 2011, en cual liquidó $1.361.029.000 por concepto de anticipo para el año 2012 y determinó un total de saldo a pagar de $3.959.607.000[3]. En la misma fecha, METROKIA pagó mediante recibo oficial de caja nro. 2012001517[4] la suma de $20.010.000 correspondiente a la diferencia entre el saldo a pagar de la declaración estimativa, y la declaración definitiva.
El 25 de marzo de 2013, METROKIA presentó la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2012, en la cual imputó el anticipo liquidado en el año 2011 al impuesto generado por el año 2012, de forma que arrojó un saldo a favor de $1.078.817.000[5]. El 8 de abril de 2013, METROKIA solicitó ante el municipio de Cota la devolución del pago en exceso del impuesto de industria y comercio del año gravable 2012 por valor de $1.078.817.000[6].
Esta solicitud fue inadmitida mediante Resolución nro. 265 del 26 de abril 2013 de la Secretaría de Hacienda Municipal de Cota, por considerar que la declaración no contenía los factores para identificar las bases gravables, y porque el revisor fiscal que firmó la declaración del año 2012 no se encontraba inscrito ante la Cámara de Comercio[7].
Inconforme con la anterior decisión, METROKIA interpuso recurso de reconsideración contra esta decisión el 25 de junio de 2013[8]. Junto con el recurso, presentó una corrección de la declaración del año gravable 2011, firmada por el revisor fiscal inscrito en la Cámara de Comercio al momento de la presentación de la corrección, así como constancia de pago de la sanción por corrección[9].
Mediante Auto nro. 001-13 notificado el 28 de octubre de 2013[10], el municipio decretó una inspección tributaria para la verificación de la contabilidad de METROKIA, con relación al impuesto de industria y comercio de los años 2011 y 2012, la cual fue practicada desde el 18 de noviembre de 2013 hasta el 17 de febrero de 2014. Posteriormente, en Auto nro. 004-14 del 24 de julio de 2014, se ordenó la realización de una inspección contable con el mismo objeto, que tuvo lugar entre el 25 de agosto de 2014 y el 10 de octubre de 2014[11].
El 20 de octubre de 2014, METROKIA solicitó mediante derecho de petición el reconocimiento del silencio administrativo positivo que había operado respecto del recurso de reconsideración presentado contra la Resolución nro. 265 del 26 de abril de 2013[12]. A través de la Resolución nro. 634 del 15 de octubre de 2014, notificada el 21 de octubre de 2014, la Secretaría de Hacienda de Cota resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 265 del 26 de abril de 2013, negando la devolución del pago en exceso del impuesto de industria y comercio[13].
En Oficio nro. 1000.73.01.4345.790 del 4 de noviembre de 2014, notificado el 6 de noviembre del mismo año, la Secretaría de Hacienda de Cota negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo solicitado por METROKIA el 20 de octubre de 2014[14]. DEMANDA 1. Pretensiones Mediante apoderada judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, la sociedad METROKIA S.A. formuló las siguientes pretensiones[15]: “1.
Se declare que operó el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración que METROKIA interpuso contra la Resolución N° 265 del 26 de abril de 2013 y que, por tal razón, el recurso en el que se solicitó “tener por presentadas las declaraciones de ICA correspondientes a los años 2011 (corregida en junio de 2013) y 2012 (presentada el 27 de marzo de 2013) al no estar inmersas en ninguna de las causales del artículo 580 del Estatuto Tributario Nacional, y ordenar la devolución presentada por METROKIA S.A. en la suma de $1.078.817.000 más los intereses corrientes y moratorios causados”, se entiende fallado a favor de la Sociedad. 2.
Que se declare la nulidad de las Resoluciones N° 265 del 26 de abril de 2013 y 634 del 15 de octubre de 2014, mediante las cuales el municipio de Cota negó a METROKIA la devolución del impuesto de industria y comercio pagado en exceso por el año gravable 2012 y el Oficio N°. 10000.73.01.4345.790 del 4 de noviembre de 2014, que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo. 3.
Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se restablezca en su derecho a METROKIA S.A., en el sentido de ordenar la devolución del impuesto de industria y comercio del año 2012 pagado en exceso por valor de $1.078.817.000, más los siguientes intereses: - Intereses corrientes a favor de la Sociedad, liquidados desde el 29 de abril de 2013, que es la fecha de notificación de la Resolución N°. 265 del 26 de abril de 2013, hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que resuelva en forma definitiva la presente demanda, a la tasa de interés corriente, certificada para cada periodo por la Superintendencia Financiera, de conformidad con el artículo 864 del Estatuto Tributario Nacional. - Intereses moratorios a favor de la Sociedad, liquidados desde el día siguiente a la ejecutoria de sentencia que ponga fin al presente proceso, hasta la fecha en que se gire el cheque, se emita el título o se efectúe la consignación respectiva, liquidados a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia para la modalidad de crédito de consumo, como establece el artículo 635 del Estatuto Tributario Nacional”.
(Subrayado del texto) 2. Normas violadas y concepto de violación La demandante invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 580, 588, 732, 734, 850, 857, 857-1, 863, 864 y 635 del Estatuto Tributario; 271 de la Ley 223 de 1995; 66 de la Ley 383 de 1997; 59 de la Ley 788 de 2002 y 337, 339, 341, 364, 415, 421, 422, 425 y parágrafo del 385 del Acuerdo 024 de 2010.
El concepto de la violación de las disposiciones planteadas por el demandante se sintetiza así[16]: Configuración del silencio positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto el 25 de junio de 2013 El recurso de reconsideración contra la Resolución nro. 265 del 26 de abril de 2013 fue presentado en debida forma el 25 de junio de 2013.
Dado que con posterioridad se practicó de oficio una inspección tributaria entre el 18 de noviembre de 2013 y el 17 de febrero de 2014, el término para resolver el recurso presentado se extendió hasta el 24 de septiembre de 2014. La Resolución nro. 634 del 15 de octubre de 2014 que resolvió el Recurso de Reconsideración fue notificado personalmente a METROKIA el 21 de octubre de 2014; esto es fuera del plazo para resolver el recurso de reconsideración, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo.
De ello deriva la nulidad de los actos expedidos por el municipio que desconocen el acto presunto, por medio del cual el recurso de reconsideración presentado por la sociedad demandante se entiende fallado a su favor, lo que supone la obligación a cargo del municipio de devolver las sumas pagadas en exceso a título de ICA, más los intereses corrientes y moratorios causados.
Indicó que si bien es cierto que la inspección tributaria decretada de oficio suspende el término para resolver el recurso de reconsideración hasta por tres meses, la práctica de la inspección contable no lo suspende, según lo dispuesto en el artículo 733 E.T. Por tanto, debe inaplicarse por ilegal el parágrafo del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010 del municipio de Cota, que contempla la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración por 90 días adicionales cuando se decreten otras pruebas, como la inspección contable, en contravía de lo dispuesto en el artículo 733 del E.T. Por otra parte, el objeto de las inspecciones decretadas -tanto tributaria como contable- era el mismo, por lo que la inspección contable no puede tomarse como “otra prueba” diferente, y por lo tanto, tomarla como supuesto de suspensión del término para resolver el recurso por 90 días adicionales.
Además, en la inspección contable se solicitaron declaraciones tributarias, que no son libros ni documentos de contabilidad. Procedencia de la devolución del impuesto pagado en exceso METROKIA S.A. cambió de domicilio social, de Cota a Palmira (Valle del Cauca) en noviembre de 2011, por lo cual sus ingresos se redujeron ostensiblemente en el año 2012, en comparación con 2011.
Como había liquidado un anticipo equivalente al 40% del impuesto generado en el año gravable 2011, según las normas locales, en la declaración de ICA correspondiente al año 2012 resultó un saldo a pagar negativo equivalente a la suma cuya devolución se solicitó ($1.078.817.000). Los argumentos para inadmitir la devolución carecen de veracidad, dado que en las declaraciones se registraron todos los factores necesarios para determinar la base gravable del impuesto de industria y comercio.
En cuanto a la firma de las declaraciones, junto al recurso de reconsideración se aportó una corrección de la declaración del año gravable 2011 con la firma del revisor fiscal, y se liquidó la sanción correspondiente. La demandante efectuó un pago en exceso al municipio de Cota, lo cual no ha sido controvertido por el municipio. Además, el municipio desconoció el saldo a favor contenido en una declaración que contiene todos los factores para determinar la base gravable, y liquidó correctamente el impuesto y los anticipos que dieron lugar al pago en exceso.
Desconocer la declaración debidamente presentada implica imponer una sanción ilegal y desproporcionada al contribuyente. Violación al derecho defensa y debido proceso La Administración Tributaria unificó en un solo procedimiento el trámite para tener las declaraciones por no presentadas, el trámite para obtener la devolución de pagos en exceso y el trámite de revisión de las declaraciones privadas, a pesar de ser procedimientos distintos e independientes.
Con ello desconoció el debido proceso y el derecho de defensa de METROKIA, protegido por el artículo 29 de la Constitución. El municipio no puso en duda la existencia de un pago en exceso, pero lo cuestionó al tener las declaraciones por no presentadas como causal para inadmitir la solicitud de devolución, sin expedir un acto previo en ese sentido.
Si existían inconsistencias en las declaraciones, debió cuestionarlas dentro de un proceso de revisión, en lugar de alegarlas sin fundamento en el procedimiento de devolución. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Cota, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[17]: La demandante presentó una corrección de la declaración de ICA correspondiente al año gravable 2011, en la que liquidó un impuesto que no corresponde al resultado que debe declararse.
No se llenó la totalidad de las casillas del formulario (Renglón 12- Base gravable), por lo que la declaración se entiende como no presentada. El recurso de reconsideración se contestó en tiempo, pues la inspección tributaria y la inspección contable suspendieron el término para resolver el recurso. No es posible inaplicar el artículo 385 del Acuerdo 024 de 2010, pues ello solo corresponde a los jueces.
Según información enviada por la contribuyente, se constataron diferencias tanto en el año 2011 como en el 2012, entre lo declarado y el estado de resultados, lo que genera una violación a la obligación de enviar información. El municipio de Cota dio respuesta en debida forma a los recursos presentados por METROKIA, según el principio de publicidad, razón por la cual no existe silencio administrativo positivo alguno, ni nulidad del oficio que se negó a reconocer tal silencio administrativo positivo.
Señaló que hay culpa exclusiva de la contribuyente, toda vez solo METROKIA es responsable del correcto diligenciamiento de la declaración. Si la empresa hubiera tramitado correctamente las declaraciones, no se hubiera generado la situación de tener las declaraciones por no presentadas. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” accedió a las pretensiones de la demanda, y como restablecimiento del derecho, ordenó devolver a la sociedad METROKIA S.A. la suma de $1.078.817.000, más los intereses corrientes y moratorios causados[18].
No condenó en costas, por no haber prueba de que se hayan causado. Como fundamento de su decisión, el Tribunal sostuvo que METROKIA interpuso en debida forma el recurso de reconsideración el 25 de junio de 2013, por lo que, en principio, el término que tenía la Administración para resolver se extendía hasta el 25 de junio de 2014. Pero, dado que fue practicada una inspección tributaria de oficio, este término se extendió en tres meses, hasta el 25 de septiembre de 2014.
La inspección contable practicada no suspendió el término para resolver el recurso de reconsideración, pues el artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010 no fue el fundamento de la prórroga para suspender el término, sino el artículo 733 del ET., que solo contempla la suspensión del término por la práctica de la inspección tributaria. Dado que la Resolución nro. 634 del 15 de octubre de 2014, por medio del cual el municipio de Cota resolvió el recurso de reconsideración, fue notificada por fuera del término legal para notificarla, se configuró el silencio administrativo positivo.
RECURSO DE APELACIÓN La demandada presentó escrito de apelación[19] contra la sentencia del Tribunal, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Explicó que las resoluciones números 265 del 26 de abril de 2013 y 634 del 15 de octubre de 2014 fueron notificadas dentro del término del artículo 732 del E.T., toda vez que la inspección tributaria suspendía el término para resolver el recurso de reconsideración por tres meses, y la inspección contable volvía a suspender por 90 días más el mismo término, de forma que no se configuró el silencio administrativo positivo.
En cuanto a la solicitud de reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios contenida en la demanda, manifestó que la sentencia no realizó un análisis exhaustivo para determinar si le asistía derecho a la demandante al pago de los intereses. Además, como la sentencia no se encuentra ejecutoriada, no hay derecho al cobro de los intereses moratorios.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró en términos generales los argumentos planteados en la demanda. Añadió que en los antecedentes administrativos constan documentos y actas de reuniones realizadas por funcionarios del municipio de Cota, en los que consta que reconocen que el término para responder el recurso de reconsideración vencía el 25 de septiembre de 2014, y que debían hacer la devolución de las sumas solicitadas por la demandante.
Igualmente, reiteró que el ICA fue correctamente liquidado en las declaraciones de los años 2011 y 2012, con todos los datos para determinar la base gravable aplicable, por lo que no había lugar a tener tales declaraciones por no presentadas[20]. El municipio de Cota reiteró lo afirmado en la contestación de la demanda, y el recurso de apelación. En cuanto al silencio administrativo positivo, insistió en que el término para resolver el recurso de reconsideración se suspendió con ocasión de la práctica de la inspección tributaria, según el artículo 733 del ET., y también por la práctica de la inspección contable según el parágrafo del artículo 385 del Acuerdo 024 de 2010.
Ello supone que cuando se notificó la prórroga causada por la segunda inspección, el término para resolver ya se encontraba suspendido por 90 días, que se suman a los tres meses anteriores, por lo que se concluye que el recurso de reconsideración fue resuelto dentro del término señalado por la ley[21]. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que, según los artículos 66 de la Ley 383 de 1993 y 59 de la Ley 788 de 2002, los municipios deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario nacional, por lo que el municipio de Cota no podía aplicar la norma local para suspender términos en virtud de la realización de la inspección contable.
En consecuencia, operó el silencio administrativo positivo por la extemporaneidad en la notificación de la Resolución 634 del 15 de octubre de 2014, notificada el 21 de octubre del mismo año, ya que el municipio solo contaba hasta el 25 de septiembre de 2014 para su notificación[22]. En cuanto al pago de intereses moratorios, señala que estos fueron solicitados expresamente en la demanda, y se causan según el artículo 863 del Estatuto Tributario, por lo que hay lugar a su reconocimiento a favor de la demandante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de las Resoluciones nro. 265 del 26 de abril de 2013 y 634 de octubre 15 de 2014, mediante las cuales el municipio de Cota negó a METROKIA la devolución del impuesto de industria y comercio pagado en exceso por el año gravable 2012, y del Oficio N°. 10000.73.01.4345.790 del 4 de noviembre de 2014, que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo.
En los términos del recurso de apelación, la Sala estudiará i) si se configuró silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad demandante contra la Resolución 265 de 2013, y ii) en caso de respuesta afirmativa a lo anterior, si procede la devolución de las sumas pagadas formuladas por la demandante, junto con los intereses corrientes y moratorios sobre dicha suma.
Silencio administrativo positivo En virtud de la figura del silencio administrativo, la ley determina que, en determinados casos, debe suponerse la existencia de una respuesta ficta o presunta de la Administración (negativa o positiva), derivado de la falta de una decisión expresa de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados.
En el caso del silencio positivo, el acto presunto implica que el administrado vea satisfecha su pretensión, como si la autoridad lo hubiera resuelto de manera favorable[23]. La configuración del silencio administrativo positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio administrativo positivo, debe tomarse como cierta y definitiva la decisión presunta a favor del administrado, por lo que se entiende que la Administración pierde competencia para revocar esa decisión presunta, y decidir la petición o los recursos frente a los que operó dicha figura.
Como lo ha sostenido esta Sección[24], para que se configure el silencio administrativo positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición o recurso, ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio administrativo positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma al peticionario. En el caso del recurso de reconsideración, los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario establecieron expresamente la configuración del silencio administrativo positivo: “Artículo 732.
Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. “Artículo 734. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará. (Subraya la Sala) De igual manera, la Sala en oportunidad anterior precisó que el plazo de un año previsto en el artículo 732 del E.T. para que la Administración tributaria dé respuesta al recurso de reconsideración presentado por los administrados es un término preclusivo, porque el artículo 734 del mismo Estatuto Tributario establece expresamente que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento.
Al ser un término preclusivo, se entiende que una vez configurado el silencio administrativo positivo, por haber transcurrido dicho término sin que la Administración haya proferido una decisión frente al recurso de reconsideración, no cabe desconocer el acto presunto positivo mediante otro acto posterior[25]. En este caso, conforme con lo señalado y con los hechos anteriormente reseñados, METROKIA interpuso recurso de reconsideración el día 25 de junio de 2013 contra la Resolución nro. 265 del 26 de abril 2013, proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Cota, mediante la cual esta autoridad inadmitió la solicitud de devolución del exceso pagado por concepto de impuesto de industria y comercio realizado por la demandante, lo que daría lugar a considerar como fecha límite para emitir y notificar respuesta a dicho recurso el día 25 de junio de 2014.
No obstante, dado que con posterioridad se practicó de oficio una inspección tributaria entre el 18 de noviembre de 2013 y el 17 de febrero de 2014, el término para resolver el recurso presentado se extendió por tres meses, hasta el 25 de septiembre de 2014. En su lugar, la Resolución 634 del 15 de octubre de 2014, por medio de la cual el municipio dio respuesta al recurso de reconsideración fue notificada el 21 de octubre de 2014, por lo que para la Sala resulta claro que se configuró el silencio administrativo positivo a favor de la demandante, conforme lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del E.T. El municipio apelante sostiene que el término para resolver el recurso de reconsideración se suspendió por noventa días adicionales por la realización de una inspección contable, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010 del municipio de Cota.
Dice esta disposición: “ARTÍCULO 385.- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.- Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente libro y en aquellas normas del Estatuto Tributario Nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la Secretaria de Hacienda Municipal, procede el recurso reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos, 720, 722 a 725, 729 a 733 del Estatuto Tributario Nacional.
PARÁGRAFO. - Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decrete la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se decrete el Auto de Pruebas”.
Al respecto, cabe señalar que la ley solo contempla la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración con ocasión de la realización de una inspección tributaria. Dice el artículo 733 del Estatuto Tributario: “Artículo 733. Suspensión del término para resolver Cuando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si ésta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio.
(Subraya la Sala) En la medida en que el término para resolver el recurso de reconsideración solo se suspende por la práctica de una inspección tributaria, la inspección contable decretada por el municipio no da lugar a la suspensión alegada. Las normas locales que así lo disponen -como es el caso del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010- del municipio de Cota- resultan inaplicables, al carecer de fundamento legal, como lo ha sostenido la Sala en ocasiones anteriores.
Al respecto, baste citar lo señalado en fallo del 10 de agosto de 2017[26]: “El artículo 732 del Estatuto Tributario Nacional dispone que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma. El artículo 733 ibídem prevé que dicho término se suspenderá cuando se practique inspección tributaria, mientras ésta dure y hasta por tres meses cuando se practica de oficio.
De conformidad con las normas mencionadas, el Distrito de Cartagena cuenta con el término de un (1) año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma, plazo que puede ser suspendido cuando se practica inspección tributaria, por el término de su duración, si ésta se lleva a cabo a solicitud del contribuyente, y hasta por tres meses cuando es oficiosa.
En este entendido, es claro que el parágrafo del artículo 395 del Acuerdo 41 de 2006, al establecer que cuando se decreten otras pruebas puede suspenderse por 90 días el término para resolver el recurso de reconsideración, adiciona un supuesto no contenido en la norma nacional, según la cual el plazo para resolver los recursos solo se suspende mientras dure la inspección y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio.
La Sala, con fundamento en la excepción de ilegalidad inaplicará el parágrafo del artículo 395 del Acuerdo 41 de 2006, excepción que si bien no tiene consagración constitucional, lo cierto es que tiene fundamento en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por la Corte Constitucional, que en tal oportunidad precisó que el juez contencioso administrativo es la autoridad con la facultad “de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior.
Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser pronunciada de oficio” En tales condiciones se atenderá al texto de la norma superior y se procederá a decidir”.
(Subraya la Sala) Por lo tanto, en la medida que el término para responder el recurso de reconsideración solo se suspendió por tres meses, por la práctica de la inspección tributaria efectuada por el municipio, no cabe añadir un término adicional de suspensión derivado de la inspección contable, en tanto no se encuentra contemplado en la ley.
Así, el término para resolver el recurso de reconsideración venció el 25 de septiembre de 2014, mientras que la Administración expidió la Resolución 634 del 15 de octubre de 2014, y la notificó el 21 de octubre del mismo año; es decir de forma extemporánea. En consecuencia, no prospera el cargo. En cuanto al pago de los intereses, se encuentra que el artículo 863 del E.T. contempla la causación de intereses corrientes a favor del contribuyente cuando exista pago en exceso o saldo a favor, desde la fecha de la notificación del acto administrativo que niega la devolución, y moratorios desde el vencimiento del término para devolver la suma pagada en exceso o no debida, hasta la fecha del pago.
La sociedad demandante solicitó el reconocimiento y pago de los intereses corrientes y moratorios a que hubiera lugar en el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución nro. 265 del 26 de abril 2013[27]. En tanto se reconoció la configuración del silencio administrativo positivo en favor de la demandante, y con ello, la existencia de una decisión favorable a su solicitud, la Sala inaplicará el parágrafo del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010, y confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos acusados, y ordenar la devolución de la suma de $1.078.817.000, junto con los intereses correspondientes, conforme con lo previsto en los artículos 863 y 864 del E.T. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Inaplicar, por ilegal, el parágrafo del artículo 385 del Acuerdo 24 de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Cota (Cundinamarca). 2.
Confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. 4. Reconocer personería al doctor Said Guerrero Quesada como apoderado del municipio de Cota, conforme al poder que obra en el folio 57 del cuaderno principal. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | | | | | ----------------------- [1] Folio 503 reverso y 504 c.p. [2] Folios 122 y 123 c.p. [3] Folio 124 c.p. [4] Folio 125 c.p. [5] Folio 126 c.p. [6] Folios 101 a 107 c.p. [7] Folios 61 a 64 c.p. [8] Folios 127 a 164 c.p. [9] Folios 165 y 166, c.p. [10] Folios 238 y 245 c.p. [11] Folios 247 a 253 c.p. [12] Folios 183 a 229 c.p. [13] Folios 68 a 92 y 97 c.p. [14] Folios 93 a 96, c.p. [15] Folio 54 c.p. [16] Folios 13 a 50 c. 5. [17] Folios 357 a 376, c.p. [18] Folios 492 a 504 c.p. [19] Folios 516 a 520 c.p. [20] Folios 1 a 38 c.p. [21] Folios 40 a 43 c. p. [22] Folios 44 a 47 c. p. [23] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de noviembre de 2015, exp. 20259, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Ver también Sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 22099. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [24] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 13 de septiembre de 2017, exp. 21514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [25] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 21 de octubre de 2010, exp. 17142, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [26] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de agosto de 2017, exp. 20705, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [27] Folios 160 a 164, c.p.