ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [S]i bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que éstas realmente apuntan a obtener el pago que fue rechazado a la demandante, por parte de la entidad liquidadora (Fiduprevisora), mediante aquella resolución, razón suficiente para concluir que las pretensiones de la demanda resultan extrañas a los fundamentos y naturaleza de la acción de reparación directa.
Así, pues, la acción procedente en el presente asunto es, como bien lo anota el tribunal, la de nulidad y restablecimiento del derecho; no obstante, como la mencionada resolución se notificó el 29 de diciembre de 2016 y la demanda se presentó el 18 de octubre de 2018 […] es evidente que, al momento de presentación de la demanda, la acción se encontraba caducada.
En consecuencia, se confirmará la decisión apelada, toda vez que se configuró la indebida escogencia de la acción y su consecuente caducidad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-01195-01(64535) Actor: FUNDACIÓN CLÍNICA MEGASALUD Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 4 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda.
A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2018, la Fundación Clínica Megasalud formuló demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de la Protección Social – Superintendencia Nacional de Salud – Fiduciaria La Previsora –Fiduprevisora– S.A. (como apoderada general del patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom E.P.S. –liquidada–), con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los perjuicios causados al no haberse reconocido las acreencias presentadas ante la Fiduprevisora S.A., como ente liquidador de Caprecom E.P.S. En consecuencia, solicitó reconocer los perjuicios materiales causados, en un monto de $1.785’115.753.oo, por concepto de lucro cesante; además, solicitó que se reconociera el daño emergente causado, según resulte probado durante el curso del proceso. 2.
Providencia recurrida Mediante auto del 4 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, al estimar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto consideró que era equívoca la interposición de la demanda en ejercicio de la pretensión de reparación directa, comoquiera que las pretensiones estaban encaminadas a la reparación de los perjuicios ocasionados por un acto administrativo.
Dicha decisión la sustentó en las siguientes consideraciones: “… la Sala considera como ya lo ha hecho en otras oportunidades en caso similares, que si bien la parte actora pretende orientar el medio de control por vía de la reparación directa, debido a presuntas omisiones administrativas, ello no ata al Juez para determinar cuál es la fuente del perjuicio, pues en este caso corresponde a actos administrativos expedido por el liquidador de CAPRECOM EPS, Resolución No. 11519 de 2016 que rechazó la acreencia presentada por el actor en el proceso liquidatario y que posteriormente declaró la terminación de la EPS, la cual es susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no puede dar lugar a que proceda la reparación directa, en principio por presunción de legalidad de dichos (sic) actos (sic), y porque que (sic) la demanda tampoco se refiere a ninguna de las excepciones enunciadas para que proceda la reparación directa” (fl. 39, c. ppal). 3.
Recurso de apelación La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, con el fin de que se revoque, toda vez que, según ella, daño surge de las omisiones administrativas en el proceso liquidatorio de Caprecom E.P.S. “… al no garantizar el flujo de recursos y el pago por la prestación del servicio de salud mientras CAPRECOM EPS se encontraba en normalidad financiera” (fl. 42, c. ppal); además, aclaró que el medio de control impulsado ante la jurisdicción contenciosa administrativa “… es el de reparación directa, por tal motivo no va acorde con lo esgrimido en sus consideraciones [se refiere a las consideraciones del Tribunal] como tampoco en lo pretendido en la demanda” (fl. 44, c. ppal).
Mediante proveído del 25 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió la apelación en el efecto suspensivo[1]. C O N S I D E R A C I O N E S El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A., toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa se diferencian en las causas o conductas administrativas que motivan el ejercicio de una u otra. Mientras la primera encuentra su causa en un acto administrativo, bien sea de carácter general o bien de carácter particular, la segunda se fundamenta en el daño causado por “… un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” (artículo 140 C.P.A.C.A.).
En efecto, el objeto de esas acciones es diferente, pues la primera persigue la declaratoria de nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho (más si así se pide, la indemnización de los perjuicios causados por la ilegalidad del acto) y, la segunda, pretende la declaratoria de la responsabilidad extracontractual y la reparación por el daño causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un predio.
Esta Sección del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha dicho que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente; de hecho, en un caso similar al que hoy se estudia, expresó: “La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 C.C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. “Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción (sic).
“Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los mismos, proceda el restablecimiento del derecho”[2]. Establecido lo anterior, procede la Sala a estudiar el caso concreto, con el fin de determinar si los daños alegados por la parte actora tienen su origen en una decisión de la administración o si, por el contrario, tienen origen en un hecho, una omisión o una operación administrativa.
Los demandantes solicitan la reparación de un daño presuntamente causado por las omisiones administrativas de las demandadas “… al no garantizar el flujo de recursos y el pago por la prestación del servicio de salud mientras que CAPRECOM EPS se encontraba en normalidad financiera” (fl. 42, c. ppal). Revisado el expediente, la Sala encuentra que, una vez se designó a Fiduprevisora como liquidadora de CAPRECOM, se fijó un plazo de quince días, para que los interesados allegaran reclamaciones sobre el pago de las acreencias.
La parte demandante radicó oportunamente los títulos que tenía a su favor, para el respectivo pago[3], razón por la cual el agente liquidador expidió la Resolución 11519 de 24 de agosto de 2016, en la que dijo: “LA OBLIGACIÓN EXTINTA POR PAGO: La obligación reclamada se extinguió por pago, según lo acreditan los soportes obrantes en los registros de la liquidación[4].
“La factura reclamada se encuentra parcialmente pagada por parte de la entidad, soportada por un egreso que certifica el desembolso real del dinero[5]” De lo anterior se concluye que el origen del daño se concreta en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó la entidad liquidadora a través de la citada resolución. Así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que éstas realmente apuntan a obtener el pago que fue rechazado a la demandante, por parte de la entidad liquidadora (Fiduprevisora), mediante aquella resolución, razón suficiente para concluir que las pretensiones de la demanda resultan extrañas a los fundamentos y naturaleza de la acción de reparación directa.
Así, pues, la acción procedente en el presente asunto es, como bien lo anota el tribunal, la de nulidad y restablecimiento del derecho; no obstante, como la mencionada resolución se notificó el 29 de diciembre de 2016 y la demanda se presentó el 18 de octubre de 2018 (fls. 1 a 23 C. 1), es evidente que, al momento de presentación de la demanda, la acción se encontraba caducada.
En consecuencia, se confirmará la decisión apelada, toda vez que se configuró la indebida escogencia de la acción y su consecuente caducidad[6]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, esto es, la proferida el 4 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Obra a folio 60 del cuaderno principal. [2] Auto del 27 de enero de 2005, radicación 28559, actor: José Emilio Ángel. [3] Folio 6 del cuaderno 1. [4] Artículo 1625 del Código Civil Libro Cuarto, Titulo XIV, Capítulos I al X del Código Civil. [5] Ley 1231 de 2008;
Artículo 1625 y 1626 Código Civil. El pago como modo de extinguir la obligación. [6] Esta corporación ha sostenido en anteriores oportunidades, que cuando el demandante no acierta al momento de elegir la acción; cuando se advierte que ha operado la caducidad, no hay lugar a concederle un término para que corrija la demanda, sino que debe procederse a su rechazo de plano (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 22 de mayo de 2003, radicación 23.532, actor: Carlos Eduardo Acevedo Gómez).