ACCIÓN DE TUTELA / INCIDENTE DE DESACATO / INAPLICACIÓN DE SANCIONES IMPUESTAS - Niega por incumplimiento del fallo de tutela La Sala observa que, revisado el expediente no existe actuación alguna destinada a verificar la situación jurídica del [actor], o para obtener una dirección de notificación cierta, elemento fundamental para acreditar el cumplimiento del fallo dictado por esta Subsección el 20 de marzo de 2014.
Por lo demás, tampoco existen documentos en el plenario que lleven a entender surtidas esas actuaciones. Acorde a lo expuesto, resulta forzoso concluir que no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela de 20 de marzo de 2014, mediante el cual la Subsección amparó el derecho fundamental a la reparación del [actor] y su grupo familiar, motivo por el que no hay lugar a inaplicar las sanciones contenidas en los autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00219-04(AC)A Actor: PEDRO NEL MUÑOZ CLAROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - PRESIDENCIA Y OTROS ACCIÓN DE TUTELA – Incidente de desacato La Sala se pronuncia sobre la solicitud elevada por la Unidad Administrativa Especial para la Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), tendiente a la inaplicación de las sanciones impuestas por esta Subsección, mediante autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015 a la señora María Eugenia Morales Castro, Directora de Reparaciones de esa entidad, en razón a que fue declarada en desacato, por el incumplimiento de la sentencia de 20 de marzo de 2014 que amparó el derecho a la reparación del señor Pedro Nel Muñoz Claros y su núcleo familiar.
ANTECEDENTES El señor Pedro Nel Muñoz Claros, en nombre propio y en representación de su núcleo familiar, presentó acción de tutela contra la Presidencia del Consejo de Estado, el Ministerio de Vivienda, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Fondo Nacional de Vivienda, el Departamento del Huila y el Municipio de Neiva, en la que solicitó la protección del derecho a la reparación, bajo el entendido que se encontraba en situación de vulnerabilidad debido a ser víctima de la violencia generalizada generada por los grupos armados irregulares.
El conocimiento de la demanda le correspondió a esta Subsección, que mediante sentencia de 20 de marzo de 2014 amparó el derecho fundamental invocado, en consecuencia, ordenó: “PRIMERO: TUTÉLASE el derecho a la reparación del señor Pedro Nel Muñoz Claros y su núcleo familiar, dada su condición de víctimas de la violencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia, en el término de 2 meses siguientes a la notificación de la misma, proceda a reconocer y pagar en favor del accionante y de su núcleo familiar, previo análisis de la situación de los mismos, la indemnización administrativa que les corresponde de conformidad con lo establecido en el Decreto 1290 de 2008, la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011, y los criterios de interpretación que sobre dicha indemnización realizó la Corte Constitucional en la sentencia SU 254 de 2013.
TERCERO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Gobernación del Huila y a la Alcaldía de Neiva, que adelanten las gestiones pertinentes para que el actor y en especial su núcleo familiar, conozcan y accedan a los programas a que tienen derecho por su condición de víctimas la violencia, particularmente los relacionados con el derecho a una vivienda digna, de conformidad con las consideraciones expuesta en esta decisión. (…)”.
Con posterioridad, el señor Muñoz Claros mediante escritos de 21 de mayo de 2014 y 10 de junio de 2015, promovió incidente desacato con el fin de que se verificara el cumplimiento de la referida sentencia. Así las cosas, la Subsección tramitó y decidió los incidentes mediante autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015 declarando que la señora María Eugenia Morales Castro, Directora de Reparaciones de la UARIV, había incurrido en desacato por incumplir lo ordenado en el fallo de 20 de marzo de 2014, en tal virtud, la sancionó con sendas multas equivalentes a dos (2) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes cada una.
El Consejo de Estado - Sección Cuarta conoció en grado jurisdiccional de consulta las multas indicadas y las confirmó, a través de proveídos de 11 de febrero y 10 de diciembre de 2015. La UARIV con memorial de 3 de septiembre de 2019[1] solicitó la inaplicación de las sanciones, alegando haber dado cumplimiento a las órdenes contenidas en la providencia de tutela de 20 de marzo de 2014.
A ese efecto, informó que mediante Oficio 201972011406711 de 3 de septiembre de 2013[2] puso en conocimiento del señor Muñoz Claros, que sería beneficiario de un subsidio pagadero el último día hábil de septiembre del corriente. Trámite El Despacho, a través de auto de 9 de septiembre de 2019[3], puso en conocimiento de los sujetos procesales que intervinieron en la acción constitucional la petición de la UARIV, con el fin que en el término común de tres (3) días, hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes.
Sin embargo, guardaron silencio. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, estableció la figura de la acción de tutela como instrumento jurídico de protección de derechos fundamentales. En este sentido, la referida normativa facultó al juez constitucional de particulares atributos para lograr su efectiva implementación de sus decisiones, teniendo en cuenta que “(…) la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela resultaría inocua, si no existieran mecanismos ágiles y oportunos, que conlleven la utilización de instrumentos de coacción para obligar a la autoridad pública o al particular que los ha vulnerado o amenazado desconocerlos, a hacer cesar la acción o la omisión que constituye la transgresión o afectación de aquéllos, en obedecimiento de las órdenes impartidas en los fallos proferidos por el juez de tutela.”[4] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 corresponde al juez competente emitir un fallo en el que (i) identifique al peticionario y al sujeto de quien provenga la amenaza o vulneración;
(ii) determine el derecho tutelado, (iii) imparta una orden y defina con precisión la conducta a cumplir con el fin de hacer efectivo el amparo, y (iv) fije un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto. Así pues, cuando el sujeto o autoridad responsable del agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez que obró como autoridad de primera instancia[5] está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad del derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para propiciar el cumplimiento –conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[6], tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a la observancia del fallo, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional: “El sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.
El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras al amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador.”[7] Ahora, con la finalidad que las órdenes de tutela no queden sin ejecución, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 reguló el incidente de desacato, en los siguientes términos: “(…) Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. (…)” En relación a la naturaleza jurídica de la figura del desacato, la Corte Constitucional en la sentencia C- 367 de 2014, señaló “(…) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991;
(ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales;
(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional. (…) A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela.
Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia. (…)” De esta manera, la función del juez en el trámite de un incidente de desacato consiste, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial[8].
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada[9]. En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso[10].
Caso en concreto. La UARIV solicitó la inaplicación de las sanciones que esta Subsección impuso a la señora María Eugenia Morales Castro, quien funge como Directora de Reparaciones, por declararla en desacato en atención al incumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de 20 de marzo de 2014, decisiones contenidas en autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015.
En ese contexto, afirmó que mediante Oficio 201972011406711 de 3 de septiembre de 2019[11] puso en conocimiento del señor Pedro Nel Muñoz Claros, que había sido seleccionado para ser beneficiario de un subsidio acorde con lo establecido en la Ley 387 de 1997[12], la cual sería pagada el último día hábil de septiembre de 2019. Asimismo, puso de presente que remitió esa comunicación al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario EPMSC Neiva - Patio 3 - TD 07850, lugar en que se encontraba recluido el señor Muñoz Claros cuando se profirieron el fallo de tutela y las subsecuentes decisiones sancionatorias.
En ese orden, es preciso aclarar que la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional han aceptado la posibilidad de inaplicar sanciones impuestas a través de incidentes de desacatos, aun cuando estas hayan surtido el trámite de grado jurisdiccional de consulta y se encuentren en firme, siempre que el sujeto sobre el cual hubieren recaído estas, acredite el cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela.
Lo anterior, en consideración a que las herramientas con que cuenta el juez de tutela (imposición de multas o arresto), tienen el carácter disuasivo con el fin de lograr la ejecución de lo ordenado en una acción de tutela; sin embargo, ante la observancia de ello, las sanciones carecen de una razón de ser; de igual manera, es menester recordar que el incidente de desacato tiene una finalidad de obtener la satisfacción de los derechos fundamentales amparados y no un móvil sancionatorio.
A ese efecto, el Consejo de Estado - Sección Primera, mediante providencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. María Elizabeth García González)[13] se pronunció en los siguientes términos: “(…) En ese orden de ideas, para la Sala resulta forzoso rectificar la postura adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012 00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta. Así lo ha sostenido, en forma reiterativa, la Corte Suprema de Justicia, al señalar que: (…) Todo lo anterior pone de presente que, en cuanto a las Altas Cortes de la Rama Judicial Colombiana se refiere, es criterio generalizado el indiscutible carácter persuasivo del incidente de desacato, como una de las herramientas efectivas que el ordenamiento jurídico establece para obtener el amparo otorgado a los derechos fundamentales, mediante sentencia de tutela, lo cual permite modificar y/o revocar sanciones por desacato cuando se verifica el cumplimiento de la orden tutelar; criterio éste, que no puede desconocerse con hipótesis como la planteada en el auto de 11 de junio de 2013, cuyas consideraciones se abandonan a través de la presente rectificación Jurisprudencial.
(…)”. En igual sentido, la Corte Constitucional, a través de sentencia SU - 034 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos), estableció: “(…) Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma[14], sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[15].
En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción”. Decantado este aspecto, corresponde a la Sala pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia de 20 de marzo de 2014, con la que esta Subsección amparó el derecho a la reparación del señor Pedro Nel Muñoz Claros y su grupo familiar.
En ese entendido, la Sala observa que la referida providencia dispuso que la UARIV debía adelantar el proceso administrativo a que hubiere lugar, con el fin de otorgar un subsidio a los accionantes, en razón a que se encontraban en una situación de vulnerabilidad originada en la situación de violencia que afrontaba el país; en esa línea argumentativa, se advirtió que debía tenerse en cuenta la especial de los actores, debido al desplazamiento que afrontaban y la situación de presidio del señor Muñoz Claros.
Es de anotar que la decisión se tomó en marzo de 2014; por su parte los incidentes de desacato incoados, con miras a obtener el cumplimento de lo dispuesto en ella, se decidieron mediante autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015, lapso en el cual existía la certeza de que el señor Pedro Nel Muñoz Claros se encontraba privado de la libertad en un establecimiento carcelario de Neiva (Huila).
Ahora bien, a partir de las fechas indicadas no es posible afirmar con un grado de certeza suficiente, que el actor continuara a órdenes del INPEC en ese centro carcelario, fuese trasladado o bien, hubiere recuperado su libertad, debido a la distancia temporal entre el amparo concedido y la solicitud de levantamiento de sanción presentada por la UARIV.
Para la Sala, no es de recibo el argumento planteado por la entidad solicitante referente a la inaplicación de las sanciones impuestas en los incidentes de desacatos; así, es menester destacar que el oficio proferido por la UARIV, con el que se pretendió dar cumplimiento al fallo de tutela, fue enviado al centro penitenciario en el que se encontraba recluido el señor Pedro Nel Muñoz Claros (cuando menos hasta 2015), sin que hubiese tomado las precauciones necesarias para verificar la información. En ese entendido, aun cuando se allegó un soporte de entrega de la comunicación, se evidencia que esta fue recibida por alguien que trabaja en ese penal, hecho que no es suficiente para afirmar que el señor Muñoz Claros tuvo conocimiento de la ejecución de la orden dictada por el juez constitucional en 2014.
En ese orden, se advierte que el cumplimiento de un fallo de tutela no puede ser entendido, cuando menos en forma necesaria, con el formalismo de expedir un acto administrativo; máxime cuando el amparo constitucional tiene como génesis una situación de vulneración de derechos fundamentales, o de una amenaza cierta de estos. Dicho sea de paso, el cumplimiento imperfecto (debido a la extemporaneidad) de una orden de tutela genera unos mayores costos (económicos, logísticos, etc), que en forma alguna pueden ser trasladados al actor como afectado principal de la incuria de la UARIV.
Así, el cumplimiento de lo dicho en la sentencia de 20 de marzo de 2014 llevaba aparejado una serie de actuaciones, tales como garantizar la efectiva notificación del oficio 20192011406711 al señor Pedro Nel Muñoz Claros, con el fin de enterarlo de lo decidido en el acto administrativo y tomar las medidas necesaria para el acompañamiento en el procedimiento tendiente al pago del subsidio, las cuales debieron ser desplegadas por la UARIV.
La Sala observa que, revisado el expediente no existe actuación alguna destinada a verificar la situación jurídica del señor Muñoz Claros, o para obtener una dirección de notificación cierta, elemento fundamental para acreditar el cumplimiento del fallo dictado por esta Subsección el 20 de marzo de 2014. Por lo demás, tampoco existen documentos en el plenario que lleven a entender surtidas esas actuaciones.
Acorde a lo expuesto, resulta forzoso concluir que no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela de 20 de marzo de 2014, mediante el cual la Subsección amparó el derecho fundamental a la reparación del señor Pedro Nel Muñoz Claros y su grupo familiar, motivo por el que no hay lugar a inaplicar las sanciones contenidas en los autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE NEGAR la solicitud de inaplicación de las sanciones contenidas en los autos de 2 de octubre de 2014 y 10 de septiembre de 2015, con los cuales esta Subsección declaró en desacato a la señora María Eugenia Morales Castro, Directora de Reparaciones de la UARIV, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 422 a 424 del cuaderno 2. [2] Folio 425 del cuaderno 2. [3] Folio 428. [4] Sentencia T-554 de 1996, M.P.: Antonio Barrera Carbonell [5] La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto.
De esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y T-226 de 2016. [6] Sobre los rasgos que diferencia el trámite del cumplimiento del incidente de desacato, se ha dicho: “[L]a facultad para sancionar por desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la orden de tutela.
Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y de igual manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden no es requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción.” Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño [7] Sentencia T-088 de 1999, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo [8] Sentencia T-014 de 2009, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla [9] Sentencias T-188 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio [10] Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla [11] “Respuesta al derecho de petición código ASTREA 217370”.
Folio 420 del cuaderno 2. [12] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. [13] Radicado: 11001-03-15-000-2015-00542-01; Actor: Mauricio Olivera González; Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros. [14] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, [15] Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz