ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [S]iguiendo la posición unificada de la Sección, debe concluirse que, en este caso, los 2 años dispuestos en el artículo 164 del C.P.A.C.A. para la interposición oportuna de la demanda de controversias contractuales empezaron a correr el día siguiente al de la firma del acta de liquidación bilateral […] como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el último día del término de caducidad, según lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 640 de 2001, […] y, por tanto, el plazo para interponer la demanda se reanudó y venció el 29 de octubre de 2015, cuando, en efecto, fue presentada, lo que demuestra que se demandó en oportunidad. […] [E]l artículo [mencionado] es claro en señalar que la suspensión de la caducidad se da con la presentación de la solicitud de conciliación “hasta”, entre otros eventos, “que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2”, es decir, la suspensión comprende, inclusive, el día en que se expiden las referidas constancias, lo que, como ya se vio, en este caso ocurrió el 28 de octubre de 2015.
En consecuencia, se confirmará el auto […] en el cual se declaró no probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-02274-01(64571) Actor: CONSORCIO PASEO URBANO LA INDEPENDENCIA Demandado: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDU Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 31 de julio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A., a través del cual se declaró no probada la excepción de caducidad de la demanda de controversias contractuales.
ANTECEDENTES El 29 de octubre de 2015, el consorcio Paseo Urbano La Independencia, integrado por Construcciones Macro S.A.S. y Juan Guillermo Agudelo Galeano, presentó demanda de controversias contractuales en contra de la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín –EDU-, con el fin de que: i) se declare que la demandada no brindó de manera oportuna la información de las condiciones de ejecución del contrato de obra 829 de 2009, ii) se declare el desequilibrio económico del contrato 829 de 2009 y iii) se declare el enriquecimiento sin causa de la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín –EDU-, en detrimento del patrimonio económico de los miembros del consorcio Paseo Urbano La Independencia. Como fundamento fáctico de la demanda se señaló que: 1.
El 19 de octubre de 2009, el consorcio Paseo Urbano La Independencia y la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín –EDU- celebraron el contrato de obra 829 de 2009, cuyo objeto consistió en “Ejecutar la construcción de la primera etapa del paseo urbano que comprende la calle 39 A, carreras 112 y 111E, entre carrera 110 y calle 34 B, equipamiento comunitario, readecuación de placa polideportiva y obras complementarias en el sector reversadero 2, del barrio las independencias ubicado en la comuna 13 del municipio de Medellín”.
El 21 de diciembre de 2009 se suscribió el acta de inicio (fl. 2 c.1). 2. Durante la ejecución del contrato de obra 829 de 2009 se presentaron problemas de orden público que ocasionaron dilaciones en el plazo de ejecución proyectado por el contratista e implicaron grandes sobrecostos que no fueron reconocidos por la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín –EDU- (fl. 3 c.1). 3.
El contrato fue liquidado bilateralmente el 9 de septiembre de 2013 y en el acta se dejó la salvedad expresa de la reclamación (fl. 3 c.1). Excepción Encontrándose dentro del término para contestar la demanda, la Empresa de Desarrollo Urbano –EDU propuso la excepción de caducidad de la demanda de controversias contractuales, con fundamento en que el contrato de obra 829 de 2009 se liquidó bilateralmente el 9 de septiembre de 2013, por lo cual los 2 años previstos en el artículo 164 del C.P.A.C.A. para interponer en tiempo la demanda de controversias contractuales vencían el 10 de septiembre de 2015; sin embargo, en esa misma fecha se solicitó la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 30 Judicial II para asuntos administrativos y el 28 de octubre de 2015 se suscribió el acta mediante la cual se declaró fallida, razón por la cual la parte actora tenía hasta ese mismo 28 de octubre para interponer la demanda de manera oportuna, pero, como lo hizo el día siguiente -29 de octubre de 2015-, la demanda es extemporánea (fls. 91 y 92 del c.1).
Auto apelado En la audiencia inicial celebrada el 31 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales, con sustento en que: 1) como el contrato de obra 829 de 2009 fue liquidado bilateralmente el 9 de septiembre de 2013, desde el 10 de los mismos mes y año empezó a contar el término de los 2 años para interponer la demanda de controversias contractuales y 2) como el 10 de septiembre de 2015 fue suspendido dicho término con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y el 28 de octubre del mismo año se firmó el acta mediante la cual ésta se declaró fallida, el término de caducidad se reanudó el 29 de octubre de 2015 y, por ende, la parte actora tenía hasta máximo ese día para presentar la demanda de manera oportuna, como en efecto sucedió. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra lo decidido por el a quo respecto de la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales.
Afirmó que el término de 2 años previsto por el artículo 164 del C.P.A.C.A. empezó a correr el 9 de septiembre de 2013 y venció el 10 de septiembre de 2015, pero que se suspendió ese último día con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y se reanudó el 28 de octubre de 2015, cuando se suscribió el acta mediante la cual se declaró fallida la conciliación, por lo que la parte actora tenía únicamente hasta el mismo día (28 de octubre de 2015) para interponer oportunamente la demanda de controversias contractuales y no hasta el 29 de octubre de 2015, como lo señaló el a quo, pues, de ser así, se le estaría añadiendo un día al termino de 2 años dispuesto en la norma (minutos 20 a 28 del audio de la audiencia inicial, cd obrante a folio 453 del c.ppal.).
El municipio de Medellín y Ramiro Mesa Barrera, actuando en calidad de llamados en garantía, coadyuvaron el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Desarrollo Urbano –EDU; por su parte, el apoderado del señor Ramiro Mesa Barrera afirmó que el término de 2 años para interponer en tiempo la demanda de controversias contractuales vencía el 9 de septiembre de 2015 a las 5:00 pm. y, por ende, tanto la demanda como la solicitud de conciliación extrajudicial fueron presentadas de manera extemporánea (minutos 28 a 31 del audio de la audiencia inicial, cd obrante a folio 453 del c.ppal.).
CONSIDERACIONES Competencia El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente[1] y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2]. Caso concreto Las pretensiones están encaminadas a que se declare: i) el desequilibrio económico del contrato 829 de 2009, ii) que la Empresa de Desarrollo Urbano –EDU no brindó oportunamente la información de las condiciones de la ejecución del contrato de obra 829 de 2009 y iii) el enriquecimiento sin causa de la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín –EDU-, en detrimento del patrimonio económico de los miembros del consorcio Paseo Urbano La Independencia. En la audiencia inicial se negó la excepción de caducidad de la acción, cuya configuración implica la ausencia de uno de los presupuestos procesales y, por ello, la imposibilidad de abordar el fondo del asunto, puesto que es un fenómeno fundado en el sustrato extintivo del derecho de acción y se aprecia como una figura jurídica instituida en protección de la seguridad jurídica y del interés general.
El término para interponer la demanda se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dice: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: “(…) “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…) “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
“(…) “En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: “i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; “ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; “iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;
“iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; “v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga” (se resalta).
En este caso, el 19 de octubre de 2009 se suscribió el contrato de obra 829 entre el consorcio Paseo Urbano La Independencia y la Empresa de Desarrollo Urbano –EDU, su ejecución inició el 21 de diciembre de 2009 y finalizó el 10 de marzo de 2011[3] y, conforme a lo pactado por las partes en la cláusula trigésima, su liquidación bilateral debía hacerse dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación o, en su defecto, la entidad contratante debía liquidarlo unilateralmente, dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para hacerlo de mutuo acuerdo[4]; sin embargo, el acta de liquidación bilateral se suscribió por fuera de esos plazos, pero dentro de los dos años siguientes al vencimiento de aquéllos.
En efecto, según lo pactado en el contrato, el plazo para liquidarlo en forma bilateral -4 meses- o unilateralmente -2 meses- corrió entre el 11 de marzo y el 11 de septiembre de 2011; sin embargo, el acta de la liquidación bilateral se suscribió el 9 de septiembre de 2013[5]. Respecto de la liquidación bilateral, el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 dispone que: “La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.
De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. “En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A” (se destaca).
Con base en la norma que acaba de transcribirse, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación, en auto del 1 de agosto de 2019, unificó jurisprudencia en el sentido de señalar que, en casos como el que ahora se estudia, en los que la liquidación bilateral se realiza por fuera del plazo convenido para ello e, incluso, por fuera del previsto por la ley para adoptarla de forma unilateral, pero dentro de los dos años siguientes al vencimiento de este último, el término de caducidad de la acción debe contarse a partir del día siguiente al de la firma del acta respectiva: “Considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”.
Así las cosas, siguiendo la posición unificada de la Sección, debe concluirse que, en este caso, los 2 años dispuestos en el artículo 164 del C.P.A.C.A. para la interposición oportuna de la demanda de controversias contractuales empezaron a correr el día siguiente al de la firma del acta de liquidación bilateral (9 de septiembre de 2013), es decir, a partir del 10 de septiembre de 2013 y hasta el 10 de septiembre de 2015; no obstante, como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el último día del término de caducidad, según lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 640 de 2001[6], este término se suspendió desde ese 10 de septiembre de 2013 hasta el día mismo en que se expidió la constancia mediante la cual se declaró agotado el requisito de procedibilidad (28 de octubre de 2015) y, por tanto, el plazo para interponer la demanda se reanudó y venció el 29 de octubre de 2015, cuando, en efecto, fue presentada, lo que demuestra que se demandó en oportunidad.
Advierte el despacho que no le asiste razón al recurrente al afirmar que el término de caducidad se reanudó el mismo día en que se expidió el acta por medio de la cual se declaró fracasada la audiencia de conciliación, pues el artículo 21 de la ley 640 de 2001 es claro en señalar que la suspensión de la caducidad se da con la presentación de la solicitud de conciliación “hasta”, entre otros eventos, “que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[7]”, es decir, la suspensión comprende, inclusive, el día en que se expiden las referidas constancias, lo que, como ya se vio, en este caso ocurrió el 28 de octubre de 2015.
En consecuencia, se confirmará el auto del 31 de julio de 2019, en el cual se declaró no probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 31 de julio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA 7Cua./Vmtl. ----------------------- [1]“Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.
De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta”, trámite que se cumplió en este caso. [2] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “(…) “3. El que ponga fin al proceso”. “(…) “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”. [3] Según se indica en el acta de liquidación bilateral obrante a folios 38 a 44 c.1. [4] “CLÁUSULA TRIGÉSIMA: LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO: La liquidación del Contrato (sic) se hará de común acuerdo entre el CONTRATISTA y la CONTRATANTE, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de terminación del mismo … Si el CONTRATISTA no concurre a la liquidación del Contrato (sic), o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, la CONTRATANTE lo liquidará unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses previstos para la liquidación bilateral” (folios 23 y 24 del c.1). [5] En el acta el contratista dejó la salvedad de reclamar por vía judicial o extrajudicial el desequilibrio económico causado con los problemas de orden público de la zona de ejecución del contrato y la falta de disponibilidad de los predios de la obra. [6]“Artículo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (se destaca). [7]“Artículo 2 Constancias.
El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: “1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.
“2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. “3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
“En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo”.