MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA [C]uando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
A pesar de lo anterior, en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa proceda para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo, cuestión que fue abordada ampliamente con anterioridad. En el sub judice se observa que el daño ocasionado a la demandante, relacionado con una ruta de servicio público de transporte colectivo, que era operada por la actora, fue causado por la ejecución de los actos administrativos que dispusieron la cancelación de la misma, teniendo en cuenta que se hacía necesaria la implementación del Sistema Integrado de Transporte en el Valle de Aburrá […] cuyo mecanismo para obtener la reparación de los perjuicios es el medio de control de reparación directa, de conformidad con el artículo 140 del CPACA.
En efecto, el despacho observa que en el escrito de demanda y sus anexos se utilizan diferentes argumentos que no están dirigidos a cuestionar la legalidad de dichos actos. […] Así las cosas, este Despacho estima que la acción de reparación directa ejercida por la parte actora es procedente en este caso, bajo el primer supuesto aceptado por la jurisprudencia de la Sala, por cuanto se trata de una acción encaminada a obtener la indemnización de perjuicios causados por unos actos administrativos […].
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en que procede la reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2016, rad. 35953, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [L]a caducidad debe ser examinada conforme a las reglas procedimentales de la reparación directa, por lo que debe tenerse en cuenta que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos (2) años, en los términos establecidos por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual no hay lugar a declarar probada esta excepción respecto de las pretensiones de la demanda, toda vez que: […] los afectados tenían hasta el 3 de agosto de 2015 para interponer la demanda de reparación directa y, teniendo en cuenta que la misma se presentó el 18 de septiembre de 2014, es claro que se encontraba dentro del término. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL i FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica (legitimación de hecho) o relación jurídica (legitimación material) que surge de la controversia o litigio planteado en el proceso y de la cual, según la ley, se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
En otras palabras, tendrá legitimación en la causa aquel sujeto autorizado para intervenir en el proceso y formular pretensiones o controvertirlas, en atención a su condición de sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial objeto de la decisión del juez, en caso de que esta exista. […] Así las cosas, el Despacho observa que el recurrente considera que la excepción de falta de legitimación en la causa debería proceder por no encontrar nexo causal entre el hecho o la omisión y el daño que le sea imputable al Metro de Medellín, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia; lo anterior, teniendo en cuenta que si bien no se evidencia responsabilidad alguna de dichas entidades hasta el momento, sí permite que sigan vinculadas al proceso, más cuando los apelantes recurren motivados por el nexo causal de la responsabilidad de la entidad, problema jurídico que encuentra su momento procesal en la decisión de fondo del asunto y no en esta etapa procesal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01705-02(61153) Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTES CATALUÑA - COOTRANSCATALUÑA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE MOVILIDAD Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: Audiencia inicial – Resolución de excepciones / Indebida escogencia del medio de control - Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio / Caducidad – Perjuicios por la expedición de un acto administrativo legal / Falta de legitimación en la causa por pasiva - No en todos los casos la legitimación material en la causa debe aparecer probada en la mencionada etapa procesal, pues se trata de un presupuesto para la sentencia de fondo.
El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., Allianz Seguros S.A. y el municipio de Medellín, contra las decisiones por medio de las cuales el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probadas las excepciones de inepta demanda e indebida escogencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, las cuales fueron adoptadas en la audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2018.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 18 de septiembre de 2014 (fls. 1-25, c.1), la Cooperativa de Transportes Cataluña (COOTRANSCATALUÑA), a través de apoderado judicial (fls 26–27, c.1), presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Medellín – Secretaría de Movilidad, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios que le fueron causados con la cancelación de las rutas de servicio público de transporte, en virtud de la implementación de las rutas del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá –SITVA-.
En concreto, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA. Que se declare que el municipio de Medellín – Secretaría de Movilidad, con la expedición de la Resolución n.º 804 del 13 de diciembre de 2012, causó un daño patrimonial especial y antijurídico de carácter extracontractual a la cooperativa COOTRANSCATALUÑA. SEGUNDA.
Consecuencialmente con la anterior declaración se debe ordenar que el Municipio de Medellín – Secretaría de Movilidad, por el daño patrimonial especial y antijurídico de carácter extracontractual causado a la cooperativa COOTRANSCATALUÑA, indemnice a la demandante, según la lógica del Estado Social y Democrático de Derecho y la doctrina del Consejo de Estado, en los siguientes términos: 2.1 Perjuicios materiales por LUCRO CESANTE, descritos así: Lo que ha dejado de percibir la cooperativa por concepto de costos de administración de la ruta y el valor del ‘cupo’, desde el momento de la cancelación de la misma hasta la fecha en que se constate la pérdida de vida útil de cada uno de los vehículos que operaban esta ruta, o lo que se llegare a probar en el proceso.
(…). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: Mediante Resolución 029 del 20 de diciembre de 2003, el municipio de Medellín le otorgó a COOTRANSCATALUÑA la habilitación para operar en la prestación del servicio público de trasporte de la ruta que conduce de Torres de Bomboná a La Cataluña, recorrido que, posteriormente, se amplió para cubrir las rutas El Vergel- Quinta Linda - Eterna Primavera.
Mediante Acuerdo 5 del 4 de febrero de 2011, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá autorizó a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. (Metro de Medellín) para que implementara el Sistema Metroplús, con el fin de reemplazar, entre otras, las rutas asignadas a COOTRANSCATALUÑA. Mediante Resolución D918 del 5 de julio de 2011, modificada por la Resolución 348 del 16 de febrero de 2012, fue adoptado un proyecto de reestructuración del transporte público colectivo en el municipio de Medellín, que derivó en la racionalización de rutas y vehículos, lo cual significó la reducción de la capacidad transportadora y la eliminación de rutas que habían sido previamente asignadas a COOTRANSCATALUÑA. Por medio de la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, el municipio de Medellín le notificó a la actora la cancelación de una de las rutas que esta cubría, la cual operaba con tres vehículos vinculados a la Cooperativa.
Dentro del término legalmente establecido, la actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante Resolución 217 del 17 de abril de 2013, en el sentido de no reponer la decisión de ajustar la capacidad transportadora de COOTRANSCATALUÑA; posteriormente, mediante Resolución 410 del 9 de julio de 2013, se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto.
La orden de cancelación de la ruta fue materializada el 26 de diciembre de 2013, fecha en la cual empezaron a operar los vehículos pertenecientes a SAO S.A. y Masivo de Occidente S.A. El 22 de julio de 2014, se llevó a cabo audiencia de conciliación extrajudicial ante el Procurador 143 delegado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual se declaró fallida. 2.
Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 21 de octubre de 2014 (fl. 116, c. 1), el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, decisión que se le notificó en debida forma a la entidad demandada, a través de correo electrónico del 7 de noviembre de 2014 (fls. 117-120, c. 1) y al Ministerio Público en forma personal (fl. 116 vuelto, c. 1). 2.2.
Dentro del término del traslado del escrito inicial, el municipio de Medellín llamó en garantía al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, a Metroplús S.A. y a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. (Metro de Medellín), petición a la que se accedió a través de auto del 19 de enero de 2016 (fl. 10, c. 4); el Metro de Medellín, a su vez, llamó en garantía a las aseguradoras Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., Allianz Seguros S.A. y La Previsora S.A., solicitud que fue aceptada mediante auto del 14 de julio de 2016 (fl. 43, c. 5). 2.3.
Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2015 (fls. 136-166, c. 1), el municipio de Medellín procedió a dar contestación a la demanda y propuso como excepciones previas: i) ausencia de elementos constitutivos de la responsabilidad extracontractual, ii) inexistencia de la falla en el servicio, iii) inepta demanda, iv) indebida escogencia del medio de control, v) caducidad y; vi) culpa del demandante.
Adujo, entre otras cosas, que la parte actora en los hechos de la demanda manifestó que el daño se había generado por un acto administrativo, por lo cual la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Agregó que la fuente del daño no correspondía a la acción impetrada, toda vez que el mismo no se originó en una acción, omisión u operación de la administración y, por tanto, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, por cuanto esta debió impetrarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo generador del daño, pero se hizo por fuera de ese término. 2.4.
Metroplús contestó la demanda por medio de escrito presentado el 18 de marzo de 2016 (fls. 22-65, c. 2) y formuló la excepción de inepta demanda; aseguró que esta no era clara en cuanto a la naturaleza de los perjuicios solicitados y, además, la estimación razonada de la cuantía se realizó teniendo en cuenta la valoración subjetiva de la empresa y no los costos de administración, los ingresos y los cupos. 2.5.
Por medio de escrito presentado el 9 de febrero de 2016 (fls. 47-94, c. 3), el Área Metropolitana del Valle de Aburrá contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma; solicitó que se declararan probadas las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) acción indebida, iii) inexistencia de la obligación, iv) cobro de lo no debido, v) pago y; vi) caducidad de la acción. 2.6.
A través de escrito presentado el 8 de abril de 2016 (fls. 55-60, c. 4), la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá –Metro de Medellín- dio contestación a la demanda y sostuvo que se debía declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.7. Mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2016 (fls. 87-112. c. 5), Mapfre Seguros Generales S.A. contestó la demanda y propuso las siguientes excepciones: i) ausencia de daño especial, ii) primacía del interés general frente al particular, iii) culpa de la víctima, iv) tasación excesiva del perjuicio, v) falta de legitimación en la causa por pasiva, vii) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, puesto que el hecho generador del daño que se atribuye al municipio de Medellín, se hace consistir en la expedición de la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, por medio de la cual se canceló una ruta que venía operando la demandante: por tanto, el medio de control a ejercer no era el que la parte actora estimara más conveniente, sino el que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, resultara procedente para el caso concreto, que en esos términos lo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que se estaba reclamando la reparación de un perjuicio originado en un acto administrativo de carácter particular y; viii) la caducidad de la acción, por cuanto la actora tenía un término de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, para interponer la referida demanda y, como lo anterior se hizo con posterioridad a ese término, era claro que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.8.
A través de escrito presentado el 28 de octubre de 2016 (fls.152-164, c. 5), la Previsora S.A. contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma; solicitó que se declararan probadas las siguientes pretensiones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva del Metro de Medellín, ii) inexistencia de la ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas – no antijuridicidad del daño y; iii) tasación indebida y excesiva del perjuicio. 2.9.
Finalmente, en escrito presentado el 28 de octubre de 2016 (fls. 134- 143. C. 5), Allianz Seguros S.A. dio contestación a la demanda y propuso como excepciones las siguientes: i) ausencia de factor de imputación – ausencia de hecho ilícito, ii) inexistencia de daño indemnizable, iii) indebida tasación de los perjuicios, iv) inexistencia de la obligación a indemnizar, v) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto consideró que el Metro de Medellín no era la entidad competente para hacer reestructuraciones al transporte público colectivo y tampoco fijaba los parámetros de orden legal, técnico o económico, para operar la troncal U de M-Aranjuez y Pretroncal Avenida Oriental, así como la contratación de los servicios de alimentadores de las cuencas 3 y 6 del SITVA, condiciones que eran definidas por el municipio de Medellín. 2.10.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Antioquia corrió traslado de las excepciones propuestas a la parte demandante[1], quien manifestó que en la demanda no se estaba formulando reparo alguno sobre la legalidad de los actos administrativos; que el núcleo de la pretensión indemnizatoria radicaba en el detrimento patrimonial que sufrió como consecuencia de la expedición de unos actos administrativos que, aunque legítimos y legales, no estaba en obligación de soportar, conforme a lo que se ha entendido como la teoría del daño especial.
Agregó que se estaba reclamando la indemnización por los daños sufridos con ocasión de la implementación y ejecución de la decisión contenida en un acto administrativo, por lo cual no se configuraban las excepciones propuestas y, teniendo en cuenta que, según la actora, el daño se concretó el 23 de diciembre de 2013, cuando se le comunicó la decisión de cancelar unas rutas que venía operando, era a partir de ese momento que iniciaba a correr el término de caducidad, que para la acción de reparación directa es de dos años, es decir, que la acción se interpuso dentro del término legal. 3.
Decisión apelada Agotado el trámite legal, el 21 de febrero de 2018, una vez instalada la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y surtida la etapa de saneamiento, el magistrado ponente se pronunció sobre las excepciones propuestas de la siguiente manera: 3.1- En relación con las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y caducidad propuestas por el municipio de Medellín, Metroplús y Mapfre Seguros Generales S.A., las declaró no probadas.
Estimó que la parte demandante no pretendía dar una discusión sobre la validez de los actos administrativos expedidos por el municipio de Medellín y, por tanto, los mismos se presumían válidos. Agregó, que lo pretendido por la demandante era que se le reconocieran los perjuicios que sufrió como consecuencia de un acto administrativo que se presumía válido, pretensión que se demandaba a través del medio de reparación directa, tal y como lo hizo la actora.
Frente al argumento de Metroplús, según el cual la estimación razonada de la cuantía que se hizo en la demanda fue imprecisa y estaba dada por una valoración subjetiva de la empresa, el ponente manifestó que, si bien dicha estimación era uno de los requisitos de la demanda, ello era solo para efectos de determinar la competencia, por ese factor, pero no era dable al Despacho cuestionar el monto que expresaba el accionante, dado que era carga del mismo probar que los perjuicios que reclamaba, en realidad correspondían a dicho monto.
Indicó que como lo que pretendía el demandante era ejercer el medio de control de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que legalmente podía hacer, tampoco se configuraba la caducidad de la acción, porque en este caso el término es de dos años y no de cuatro meses como ocurre en la última acción. 3.2- En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Metro de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Allianz Seguros S.A. y la Previsora S.A., la declaró no probada, por las siguientes razones: 3.2.1- El cuestionamiento sobre la legitimación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá estaba referido a la legitimación material y no formal y, por tanto, se trataba de un presupuesto de la sentencia, por lo que el estudio de este se dejaría para el momento de resolver el fondo de la controversia. 3.2.2- En lo que tiene que ver con la vinculación al proceso del Metro de Medellín, consideró que en razón a que el municipio de Medellín afirmó que había suscrito un convenio interadministrativo con esa entidad, la cual, aseguró, además, entró a cubrir la mayoría de rutas que fueron objeto de reestructuración, existía razón suficiente para mantenerlo vinculado al proceso. 3.2.3- En relación con la solicitud de Allianz Seguros Generales S.A. y la Previsora S.A., para que se los desvinculara del proceso, el a quo se abstuvo de pronunciarse, porque ese asunto ya se había resuelto al decidir el recurso de reposición interpuesto por ambas entidades contra el auto que ordenó su vinculación. 3.3- Frente a las demás excepciones, el Tribunal consideró que estas se referían al fondo del asunto, por lo que decidió que se resolverían al momento de proferirse la sentencia. 4.
Recursos de apelación Inconformes con las anteriores decisiones, el municipio de Medellín, Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y Allianz Seguros S.A. interpusieron recursos de apelación, así: 4.1- El municipio de Medellín (archivo de video de la audiencia: minuto 31’56”), manifestó su inconformidad con la decisión del A quo, por considerar que la demanda estaba orientada a que se declarara que existió un daño por la expedición de un acto administrativo, es decir, que la fuente del daño no eran una acción, omisión u operación administrativa sino un acto administrativo, el cual fue debidamente notificado a la parte demandante, que interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra el mismo.
Agregó que el 2 de agosto de 2013 se notificó al representante legal de COOTRANSCATALUÑA la Resolución 410 del 9 de julio de 2013, mediante la cual se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 804 de 12 de diciembre de 2012; y el 2 de diciembre de 2013 vencía el término de 4 meses con el que contaba la actora para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, como el libelo se interpuso el 18 de septiembre de 2014, este resultaba extemporáneo.
Concluyó que la reclamación de la indemnización de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo debía hacerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que no era facultativo de la parte demandante elegir la pretensión para demandar a su conveniencia, puesto que la norma era muy clara y establecía expresamente cuál era la acción procedente en cada evento. 4.2- Mapfre Seguros Generales S.A. (archivo de video de la audiencia: minuto 41’49”), apeló la decisión de no acoger las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y caducidad, pues consideró que los reproches de la demanda estaban ligados a un acto administrativo, concretamente, se referían a la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, la cual fue confirmada mediante la Resolución 217 del 17 de abril de 2013; indicó que, atendiendo a que el término de caducidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era de 4 meses, era evidente que la actora, a su conveniencia, inició un proceso de reparación directa, aun cuando era claro que este no era el medio de control adecuado.
Agrego que la parte demandante, en el hecho número 12 de la demanda, afirmó que había agotado la vía gubernativa respecto de ese acto administrativo particular, como requisito para acudir a la vía contenciosa administrativa. Lo anterior, para concluir que el único medio de control que podía ejercerse era el de nulidad y restablecimiento del derecho, y si la parte demandante había elegido equivocadamente el medio de control, correspondía al fallador, al resolver las excepciones previas, corregir esa indebida elección. 4.3- Allianz Seguros S.A. apeló la decisión de no tenerse por configurada la caducidad, la cual estaba ligada a la indebida escogencia del medio de control, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que el punto importante del asunto radicaba en el acto administrativo.
En tal sentido, indicó que la acción que se debió instaurar era la de nulidad y restablecimiento del derecho y que, de conformidad con el literal d, numeral 2 del artículo 164 del CPACA, contaba la parte demandante con un término de cuatro meses para instaurar la acción, por lo que la demanda claramente era extemporánea. Así mismo, expresó que el Metro de Medellín no estaba legitimado en la causa por pasiva, por cuanto este no expedía los actos administrativos, ni era el competente para reestructurar las rutas o el transporte público.
Adujo que, de la lectura de la demanda y del llamamiento en garantía, era claro que no existía reproche alguno o pretensión precisa de la que se pudiera concluir que el Metro debería responder o que este se vería afectado por una decisión dentro del proceso. 4.4- Dentro del término de traslado de los recursos, el apoderado de la parte actora se declaró conforme con la decisión adoptada por el Tribunal; además, se pronunció frente a los recursos de apelación interpuestos, para insistir que en la demanda quedaba claro que ningún reparo se formulaba en contra de los actos administrativos en términos de constitucionalidad o legalidad, sino que el núcleo de la pretensión indemnizatoria radicaba en el detrimento patrimonial que sufrió la actora, como consecuencia de la expedición de unos actos administrativos legítimos y legales, que no estaba en condiciones de soportar, al tenor de lo que se había desarrollado como la doctrina o teoría del daño especial.
Insistió en que no se estaba cuestionando la legalidad del acto administrativo, sino que con fundamento en la teoría del daño especial se reclamaba la indemnización por los daños sufridos, con ocasión de la implementación y ejecución de la decisión que se produjo con ese acto administrativo; de allí que no se configuraban las excepciones de inepta demanda ni caducidad de la acción. 4.5- Las demás partes se manifestaron conformes con las decisiones adoptadas y no interpusieron recurso alguno. II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -18 de septiembre de 2014-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], así como a las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
Competencia del Consejo de Estado y de la Ponente En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[4], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos. Al despacho, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125[5] y 150[6] del CPACA, le asiste competencia funcional para resolver dicha impugnación, por tratarse de un proveído dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que deberá adoptarse en el presente asunto no implica la terminación del proceso. 3.
Procedencia, oportunidad y sustentación En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[7], el auto por medio del cual los juzgados y los tribunales administrativos resuelven las excepciones previas es susceptible de apelación: por lo que en el sub lite resultan procedentes los recursos presentados por la parte demandada.
De otro lado, el artículo 244[8] ejusdem señala que “[s]i el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”, regla que se cumplió en este proceso, porque la parte demandada cuestionó la decisión del a quo, una vez esta le fue notificada por estrados en la audiencia inicial.
Cabe destacar que recursos como el de apelación están instituidos para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, en la sustentación del recurso, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de la decisión y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. En relación con la finalidad de los recursos ordinarios que proceden en el trámite de los procesos judiciales, la Corte Constitucional indicó: En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso (…)[9].
La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. En el sub lite, previa revisión del archivo de audio de la audiencia inicial, el Despacho advierte que los recurrentes explicaron las razones de carácter fáctico y jurídico por las que consideraban que se habían configurado las excepciones de inepta demanda e indebida escogencia del medio de control, caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. Por último, teniendo en cuenta que la decisión se notificó por estrados y que los recursos de apelación fueron interpuestos en el transcurso de la audiencia inicial, es claro que estos son oportunos. En suma, el Despacho considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto. 4.
Problema jurídico Corresponde al Despacho resolver los recursos de apelación presentados por las entidades que conforman la parte demandada, lo que implica que sea necesario dar respuesta a las siguientes inquietudes: 4.1. En primer lugar, en relación con los recursos de apelación formulados por el municipio de Medellín, Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y Allianz Seguros S.A., es necesario determinar si en el presente caso fue adecuada la escogencia que hicieron los demandantes del medio de control de reparación directa, en la medida en que en el libelo introductorio se afirma que el daño se produjo, porque el mencionado municipio, mediante la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, canceló una ruta de servicio de transporte público colectivo que venía operando la parte actora, ocasionándole, según ella, un detrimento patrimonial. 4.2.
En segundo orden, para ahondar en razones sobre la procedencia de la acción escogida por la demandante, se estudiará la oportunidad en la presentación de la misma. Acerca de este tema, debe preguntarse la Sala si, como lo afirma la parte actora, el núcleo de la demanda radica en el detrimento patrimonial que sufrió como consecuencia de la expedición de unos actos administrativos legítimos y legales, que no estaba en el deber jurídico de soportar, al tenor de lo que se ha desarrollado como la teoría del daño especial o, si por el contrario, se está atacando la legalidad de los actos administrativos, lo cual, consecuentemente, conlleva a un conteo del término de caducidad distinto al del medio de control de reparación directa. 4.3.
Por último, se abordara el estudio de la legitimación en la causa por pasiva del Metro de Medellín, teniendo en cuenta que Allianz Seguros S.A. la propuso como excepción y fue declarada no probada por el A quo. 5. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que se refiere a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado.
Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde al afectado ejercer el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.
Ahora bien, en lo que hace relación al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138[10] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada[11] y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella[12].
Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140[13] de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.
No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. Los medios de control previamente analizados -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, ambos tienen un propósito reparatorio; sin embargo, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos[14].
Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa[15]. De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder.
Caso contrario ocurre con la reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico –art. 90 de la C.P.-, concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley. En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación –numeral 4 del artículo 162 del CPACA-.
Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan, respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente –numeral 2 del artículo 161 del CPACA.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del CPACA-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.
De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.
Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que se refiere a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio[16], ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas.
A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.
A continuación se analizará con mayor detenimiento cada una de estas excepciones: 5.1. Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado –daño especial- En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas.
En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial, porque los perjuicios provienen de de una actividad lícita y legítima del Estado. En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”[17].
En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.
En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente[18]: La jurisprudencia nacional[19] de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard).
De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas (…).
Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva,[20] en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas[21]. 5.2.
Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la reparación directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos[22].
Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada.
Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición; esto, debido a que los mismos mantienen su presunción de legalidad, a pesar de desaparecer con posterioridad los fundamentos jurídicos que los soportaban.
En relación con lo anterior se ha dicho lo siguiente[23]: (…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo.
Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general. Así las cosas, por regla general, la declaratoria de nulidad del acto administrativo general no afecta o incide en las situaciones jurídicas individuales que se consolidaron bajo su vigencia y sobre las cuales existen actos administrativos particulares que deben ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[24].
En este punto, se debe recordar que el decaimiento de los actos administrativos, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria, tiene aplicación cuando desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a la expedición del acto, lo cual imposibilita que se haga exigible el cumplimiento de lo ordenado. No obstante, no puede pasarse por alto que cuando el acto administrativo ya fue ejecutado y contra el mismo no fue presentada oposición alguna, los efectos que haya surtido se mantienen legales en virtud de su presunción de legalidad y la consolidación de la situación jurídica.
De tal manera que solamente las situaciones que no se encontraban consolidadas en el momento en el cual se declaró la nulidad del acto administrativo general, es decir, aquellas que no se encontraban definidas, bien sea porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa o simplemente no se hubieran ejecutado, pueden ser afectadas en lo que respecta a su fuerza ejecutoria por la decisión que declaró nulo el mencionado acto administrativo[25], mientras que las demás situaciones ya se encontrarían definidas y no podrían ser afectadas.
Ahora bien, es importante indicar que el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, esto es, la pérdida del sustento fáctico y jurídico, solamente implica la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión y se ocasiona por circunstancias posteriores al nacimiento del acto, sin que se ataque su validez, cuyo cuestionamiento debe realizarse con sujeción a las circunstancias vigentes al momento de su expedición, por lo que las situaciones jurídicas que se consolidaron antes de la pérdida de su fuerza ejecutoria no resultan afectadas.
De otro lado, también se resalta que las situaciones jurídicas que se consolidaron en vigencia de un acto administrativo no podrían verse afectadas con el decaimiento de este, dado que ello iría en contravía de principios como los de confianza legítima y seguridad jurídica. En efecto, los ciudadanos cuyos derechos y obligaciones se concretaron con un acto administrativo en firme y ejecutado no pueden ser sorprendidos con su decaimiento, pues estos ya tenían certeza de cuál era su situación jurídica.
Además, aceptar que el decaimiento del acto administrativo tiene efectos retroactivos respecto de las situaciones que se consolidaron con anterioridad traería consigo la inestabilidad de las decisiones que se encuentran en firme y la consecuente afectación de la seguridad jurídica, pues cada vez que desaparecieran los fundamentos normativos o fácticos de una decisión podría volverse a emitir un pronunciamiento sobre la misma, prevaleciendo así la indefinición de las diferentes situaciones sometidas a consideración de la administración. 5.3.
Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo El tercer supuesto bajo el cual procede de manera excepcional el medio de control de reparación directa tiene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular.
Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado, tal como sucede en el evento en que se expide un acto administrativo que ordena demoler el segundo piso de un edificio y, erradamente, se derriba toda la edificación, situación que da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del ejercicio del medio de control de reparación directa.
Sobre este evento la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado lo siguiente: Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa[26].
Debido a que ya fueron explicados los eventos en los que se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, corresponde al despacho analizar si los perjuicios causados con la expedición y ejecución de la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2013 y su confirmatoria la 217 del 17 de abril de 2013, por medio de la cual se canceló la ruta 097 I de servicio público de transporte colectivo, operada por la Cooperativa de Transportes Cataluña, encajan dentro de alguno de los supuestos previamente enunciados. 6.
Caso concreto 6.1. Inepta demanda e indebida escogencia de la acción Como se ha indicado en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
A pesar de lo anterior, en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa proceda para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo, cuestión que fue abordada ampliamente con anterioridad. En el sub judice se observa que el daño ocasionado a la demandante, relacionado con una ruta de servicio público de transporte colectivo, que era operada por la actora, fue causado por la ejecución de los actos administrativos que dispusieron la cancelación de la misma, teniendo en cuenta que se hacía necesaria la implementación del Sistema Integrado de Transporte en el Valle de Aburrá -SITVA, cuyo mecanismo para obtener la reparación de los perjuicios es el medio de control de reparación directa, de conformidad con el artículo 140 del CPACA.
En efecto, el despacho observa que en el escrito de demanda y sus anexos se utilizan diferentes argumentos que no están dirigidos a cuestionar la legalidad de dichos actos. Al respecto manifestó la actora: En ejercicio del poder público y dentro de sus competencias como administración pública, el municipio de Medellín expidió dos resoluciones, 447 del 16 de julio de 2012 y 790 del 13 de diciembre de 2012, cuya ejecución significó la causación de daños patrimoniales a la cooperativa COOTRANSCATALUÑA, toda vez que estos actos administrativos tuvieron como consecuencia que el servicio público que venía prestando la cooperativa y para cuyo fin se había dispuesto la inversión de un capital y una organización empresarial, dejara de ser prestado por esta, decisión que fue tomada para mejorar el servicio público de transporte mediante la implementación de un sistema masivo de transporte.
Con la decisión adoptada por la administración se causó un daño a la cooperativa que dista del que los demás ciudadanos deben asumir, (…) a diferencia de todos los demás habitantes del municipio, la cooperativa demandante tuvo que desistir de la actividad económica que venía realizando como titular de derecho a operar la ruta que fue cancelada por el Municipio de Medellín, con lo cual los recursos invertidos para que el servicio sea prestado en condiciones de calidad y eficiencia, así como también su parte automotor dispuesto para servir en esta ruta, quedaron sin objeto.
(…) Con la expedición de la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, se desequilibraron las cargas públicas que se deben asumir por la creación e implementación de un sistema masivo de transporte público; se causó un daño especial, toda vez que si bien COOTRANSCATALUÑA tiene el deber de asumir las cargas que le corresponden como persona jurídica, el daño que esta sufre con la cancelación de una ruta de transporte que venía operando dista del daño que los demás particulares deben soportar.
Así las cosas, este Despacho estima que la acción de reparación directa ejercida por la parte actora es procedente en este caso, bajo el primer supuesto aceptado por la jurisprudencia de la Sala, por cuanto se trata de una acción encaminada a obtener la indemnización de perjuicios causados por unos actos administrativos, en el marco de la implementación del Sistema Integrado de Transporte –SITVA en el municipio de Medellín, frente a los cuales no se efectuó en la demanda cargo alguno de ilegalidad o invalidez.
Lo que la parte demandante adujo es que con la expedición de esos actos se le imposibilitó seguir operando la ruta que les había sido asignada y para la cual tenía destinado gran parte de su parque automotor, situación que afectó casi el 10% del valor total de los ingresos de la empresa. Por tal razón, la parte demandante acertó al haber presentado pretensiones de reparación directa con el fin de obtener el resarcimiento de los perjuicios, que considera le fueron ocasionados. 6.2.
Caducidad En vista de lo anterior, la caducidad debe ser examinada conforme a las reglas procedimentales de la reparación directa, por lo que debe tenerse en cuenta que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos (2) años, en los términos establecidos por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[27], razón por la cual no hay lugar a declarar probada esta excepción respecto de las pretensiones de la demanda, toda vez que: - Mediante la Resolución 804 del 13 de diciembre de 2012, el secretario de Movilidad del municipio de Medellín dispuso la cancelación de la ruta 097I y la capacidad transportadora asignada para su operación a la Cooperativa de Transportes Cataluña – COOTRANSCATALUÑA (fls. 52-59, c. 1). - A través de la Resolución 217 del 17 de abril de 2013, la misma autoridad decidió no reponer el acto anterior y concedió el recurso de apelación ante el Alcalde del municipio de Medellín. - Por medio de la Resolución 0410 del 9 de julio de 2013, el Alcalde del municipio de Medellín declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución 804 del 13 de diciembre de 2012 y su confirmatoria la 217 del 17 de abril del 2013, decisión que fue notificada a la actora el 2 de agosto de 2013, por lo que, los afectados tenían hasta el 3 de agosto de 2015 para interponer la demanda de reparación directa y, teniendo en cuenta que la misma se presentó el 18 de septiembre de 2014, es claro que se encontraba dentro del término. 6.3 Falta de legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica (legitimación de hecho) o relación jurídica (legitimación material) que surge de la controversia o litigio planteado en el proceso y de la cual, según la ley, se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas[28].
En otras palabras, tendrá legitimación en la causa aquel sujeto autorizado para intervenir en el proceso y formular pretensiones o controvertirlas, en atención a su condición de sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial objeto de la decisión del juez, en caso de que esta exista. La legitimación de hecho se refiere a la relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, activa u omisiva, que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho por pasiva, claro está, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
La legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. Frente a lo anterior, el tratadista Arias García considera: Lo anterior implicará que si se trata de falta de legitimación ‘material’, la misma no es posible decidirla y menos declararla en la audiencia inicial si lo que se pretende es que se exonere de responsabilidad a alguno de los demandados, siendo un asunto que debe resolverse en la sentencia, una vez recaudadas y estudiadas las pruebas solicitadas.
La única ausencia de legitimación posible de resolver en la audiencia inicial es la de hecho[29]. Ahora, si bien el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 previó la facultad- deber del juez de dar por terminado el proceso en la audiencia inicial, si encuentra configurada la legitimación en la causa, bien por activa o por pasiva, es necesario precisar que no en todos los casos la legitimación en la causa debe aparecer probada en la mencionada etapa procesal, pues se trata de un presupuesto para la sentencia de fondo.
No obstante, ocurre que hay casos en los cuales la falta de legitimación en la causa aparece clara, incluso desde la demanda y, por ende, no tiene sentido tramitar todo el proceso cuando tal situación puede remediarse a tiempo. En el presente caso, el demandado llamó en garantía al Metro de Medellín con fundamento en la celebración del convenio interadministrativo I4600031108, para la adquisición de buses, administración y operación de Metroplús en el municipio de Medellín, en el marco del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá –SITVA; solicitud que fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia del 19 de enero de 2016 (fl. 10, c. 4) El Metro de Medellín propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva y alegó que la misma debía declararse probada, teniendo en cuenta que no existía un nexo causal entre su actuar y las situaciones de hecho en las que se fundamentaban las pretensiones, ya que no había expedido los actos administrativos de habilitación del demandante para la prestación del servicio público de transporte colectivo y tampoco los relativos a los permisos de operación y definición de la capacidad transportadora de la actora ni los referentes a la reestructuración del transporte público colectivo del municipio de Medellín, por lo que afirmó que no tenían ningún tipo de responsabilidad en el presunto daño ocasionado a la demandante.
Afirmó que en virtud del convenio suscrito con el municipio de Medellín, su función consistía en operar directamente las Líneas Troncal y Pretroncal y, en ese sentido, licitar y adjudicar la operación de las rutas alimentadoras de las Cuencas 3 y 6, lo cual no modificaba sus facultades legales como una Empresa Industrial y Comercial del Estado habilitada para la prestación del servicio público de transporte colectivo, así como tampoco le otorgaba facultades de autoridad de transporte.
Allianz Seguros S.A., en su calidad de llamada en garantía del Metro de Medellín apeló la decisión del A quo de declarar no probada la referida excepción, toda vez que consideró que el Metro de Medellín no expedía los actos administrativos, ni era el competente para reestructurar las rutas o el transporte público. Así las cosas, el Despacho observa que el recurrente considera que la excepción de falta de legitimación en la causa debería proceder por no encontrar nexo causal entre el hecho o la omisión y el daño que le sea imputable al Metro de Medellín, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia; lo anterior, teniendo en cuenta que si bien no se evidencia responsabilidad alguna de dichas entidades hasta el momento, sí permite que sigan vinculadas al proceso, más cuando los apelantes recurren motivados por el nexo causal de la responsabilidad de la entidad, problema jurídico que encuentra su momento procesal en la decisión de fondo del asunto y no en esta etapa procesal.
Así las cosas, el despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 21 de febrero de 2018, mediante la cual declaró no probadas las excepciones de inepta demanda e indebida escogencia de la acción, caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva del Metro de Medellín. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: Por las razones expuestas en el presente proveído, CONFIRMAR las decisiones apeladas proferidas por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN EPRM/7C+4CDS CCM ----------------------- [1] De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, a cuyo tenor: “Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:” “(…). “Parágrafo 2. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días (…)”. [2] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…). [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [4]“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [5] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [6] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencia dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…)”. [7]“Artículo 180.
Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). 6. Decisión de excepciones previas: El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
“(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. [8] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.
De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. [9] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-179 del 13 de abril de 2016, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp., nº 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, exp., n.º 55302, Hernán Andrade Rincón [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [19] Cita original: [19] “La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público.
Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, Sentencia de 3 de agosto de 1949) (…)”. [20] Cita original: [21] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz”. [21] Cita original: [22] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri: “La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas.
Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (…) // “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad.
Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Ibidem. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2014, exp., n.º 2382-13, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. [25] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de julio de 2006, exp., n.º 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [26] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp., n.º 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [27] “ART. 164.- Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada:” // (…) // “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:” // (…) // “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento”. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, expediente número 13503, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [29] ARIAS GARCÍA, Fernando.
Derecho Procesal Administrativo, 3ª edición. Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, 2018, p p. 302.