PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / TRÁMITE DEL PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / OBLIGACIONES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / FACULTADES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / DEBERES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / FUNCIONES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES / DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES / SECUESTRE / CAPACIDAD PARA SER PARTE / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / MINISTERIO DE JUSTICIA / DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES / SUCESIÓN PROCESAL Las pretensiones de la demanda persiguen la declaratoria de responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, con motivo de la mora en el proceso de extinción de dominio (…) así como por la indebida administración del mismo durante el tiempo en el que permaneció sujeto a la medida cautelar de embargo decretada por la Fiscalía General de la Nación ( ) [L]a norma procesal que rigió el proceso de extinción en cuestión fue la Ley 793 de 2002, según la cual el trámite de esa acción judicial estaba presidido por la Fiscalía General de la Nación, con facultades para decretar medidas cautelares sobre los bienes investigados, a la vez que la Dirección Nacional de Estupefacientes podía intervenir como parte procesal y, en todo caso, fungía como secuestre y depositaria de los bienes cautelados.
(…) [N]o se aprecia la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en los hechos que se acusaron de constituir la fuente del daño, esto es, la mora en el proceso de extinción de dominio y la indebida administración del bien inmueble. Si bien la demanda se dirigió en contra de ese ministerio, en atención a los derechos, funciones y obligaciones que asumió durante el procedimiento de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, lo cierto es que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1708 de 2014 -Código de Extinción de Dominio- y en el Decreto 1335 de 2014, la Sociedad de Activos Especiales SAS, en su condición de sucesora procesal de la entidad liquidada, es la llamada a asumir el conocimiento de los asuntos cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración del Frisco, o con la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio.
(…) Claro lo anterior, es dable concluir que en el presente asunto la Sociedad de Activos Especiales es la llamada a concurrir al proceso, en calidad de sucesora procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, como quiera que la imputación de responsabilidad que se efectuó en contra de la entidad liquidada versa sobre la administración de un bien inmueble que fue objeto de medida cautelar en un proceso de extinción de dominio.
FUENTE FORMAL: LEY 793 DE 2002 / LEY 1708 DE 2014 / DECRETO 1335 DE 2014 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la sucesión procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ver sentencia de 11 de julio de 2016, Exp. 41128B, M.P. Carlos Alberto Zambrano. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-005-2015-00586-01(61618) Actor: MARTHA LILIANA PERDOMO RAMÍREZ Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN AUTO) Temas: EXCEPCIONES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / SUCESIÓN PROCESAL DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN LOS RPOCESOS DE EXTINCIÓN DE DOMINIO – La Sociedad de Activos Especiales SAS asumió el conocimiento de los procesos cuyas pretensiones estén relacionadas con bienes administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-, y de aquellos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectos con medidas cautelares de extinción de dominio.
Al Ministerio de Justicia y del Derecho le corresponde concurrir en los asuntos relacionados con el proceso liquidatario de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y coadyuvado por el Ministerio Público, en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la audiencia inicial celebrada el 24 de abril de 2018, en la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda A través de escrito presentado el 19 de octubre de 2015[1], las señoras Linda Esperanza Perdomo, María Nohemí Perdomo Ramírez, Martha Liliana Perdomo Ramírez y Sandra Patricia Perdomo Ramírez, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, la Sociedad de Activos Especiales SAS –SAE- y la Nación-Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños ocasionados con motivo de “los hechos, omisiones y fallas” en los que se incurrió durante el trámite del proceso de extinción de dominio que adelantó la Fiscalía General de la Nación sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria 350-74024, de propiedad de la señora María Nohemí Ramírez; así mismo, por “los hechos, omisiones y fallas” presentadas por la indebida custodia, administración, explotación y entrega del mismo bien inmueble (fls. 1-35 c. ppal.).
Se solicitó condenar a las entidades demandadas al pago de las siguientes sumas de dinero: i) $300’000.000 por concepto de los valores dejados de percibir ante la imposibilidad de arrendar el predio, por el período comprendido entre la fecha del secuestro -31 de marzo de 2005- y la fecha de entrega del bien-10 de diciembre de 2014-; ii) A título de daño emergente, $50’000.000 por el costo de la reparación de la vivienda, $80’000.000 por los pagos de impuestos municipales y servicios públicos que no fueron cancelados por el depositario provisional y/o la Dirección Nacional de Estupefacientes, desde la fecha del secuestro hasta la fecha de entrega del bien, y $50’000.000 por los honorarios profesionales de abogado sufragados en “el trámite de oposición efectuado en curso del proceso de extinción de dominio”; iii) 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de cada una de las demandantes, por concepto de perjuicios morales, y iv) 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de cada una de las demandantes, por la afectación de los derechos constitucional y convencionalmente protegidos.
La demanda se adicionó, oportunamente, en los acápites de hechos y pruebas (fls. 62-65 c. ppal.). Como fundamento fáctico se narró, en síntesis, lo siguiente: El predio identificado con matrícula inmobiliaria 350-74024 pertenecía a la señora María Nohemí Ramírez, quien falleció el 15 de julio de 1999, por lo que su cuidado y explotación quedó a cargo de las demandantes, en calidad de herederas.
Las señoras Linda Esperanza Perdomo y María Nohemí Perdomo arrendaron el “inmueble y establecimiento de comercio denominado Hospedaje Charlot Plaza”, a los señores Alfonso González Aragón y María Odilia Cruz Gómez. El 14 de mayo de 2004, la Policía Nacional practicó diligencia de allanamiento al establecimiento “Residencias Charlot Plaza”, en el que halló un expendio de sustancias alucinógenas, dinero en efectivo y personas dedicadas a dicha actividad ilícita, en las habitaciones 119, 206 y 208.
Por esos hechos fueron capturadas algunas personas, y mediante providencia de 4 de agosto de 2004, el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Ibagué condenó a los señores Alexander Murcia Cuesta, Wilmar Jaramillo Fernández y Overman Oscari Cabezas, por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. El 3 de septiembre de 2004, se realizó un nuevo operativo en el establecimiento aludido y se capturó a los señores Carlos Andrés Monsalve y Alfonso González Aragón; el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Ibagué, en sentencia de 17 de noviembre de 2004, declaró responsable al primero de los mencionados, del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.
Mediante oficio 229/GRUES SIJIN DETOL de 21 de octubre de 2004, la Policía Nacional solicitó a la Fiscalía General de la Nación iniciar el trámite judicial para declarar la extinción de dominio del inmueble de las demandantes. Mediante Resolución de 12 de enero de 2005, en el expediente 178697, el Fiscal Sexto Especializado decretó la apertura de la fase inicial del trámite de extinción de dominio, así como las medidas de embargo y secuestro del bien en comento, a favor del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-.
El 15 de febrero de 2005, la señora Linda Esperanza Perdomo Ramírez rindió testimonio en el que manifestó que el inmueble había sido arrendado en el año 2003, pero una vez se conoció de las actividades ilícitas desarrolladas por los arrendatarios, se solicitó la restitución del bien. La Policía Nacional, en oficio de 21 de febrero de 2005, informó el número de matrícula inmobiliaria del inmueble, con lo cual el Fiscal Sexto Especializado de Ibagué, por medio de providencia de 16 de marzo de 2005, dispuso su embargo.
El 31 de marzo de esa misma anualidad, se efectuó el secuestro del bien y se dejó la siguiente anotación: “se deja salvedad que dicha diligencia de secuestro se efectuó únicamente en lo referente al Hotel Charlot Plaza en la segunda, tercera y cuarta planta, en consecuencia, al tratarse de un establecimiento de comercio se dispone ordenar su embargo en la cámara de comercio de esta ciudad (…) se procede a declarar secuestrado el presente inmueble (…) desde este momento en adelante, se entenderá para todos los efectos relacionados con el inmueble en cuestión, con la Dirección Nacional de Estupefacientes (…) a disposición de quien queda el mismo a partir de este instante y quien dispondrá lo de su cargo respecto a la administración y destinación del bien”.
El 4 de abril de 2005, la señora Linda Esperanza Perdomo Ramírez rindió declaración ante la Fiscalía General de la Nación y adujo que desconocía las actividades ilícitas que realizaban los arrendatarios. Además, presentó incidente de desembargo del bien inmueble y, en subsidio, pidió que la medida se mantuviera únicamente respecto del establecimiento de comercio “Charlot Plaza”.
En providencia de 23 de junio de 2005, la Fiscalía Sexta Especializada de Ibagué decretó “la fase inicial de extinción de dominio del bien inmueble (…) donde funcionaban los establecimientos de comercio Residencia Nueva Esperanza y residencias Charlot Plaza”. El 8 de agosto de ese mismo año, se decretó el embargo “de la matrícula mercantil del establecimiento denominado Charlot Plaza”.
A través de oficios 134 y 135 se preguntó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Curador Urbano no. 1 de Ibagué “si es posible o se podría realizar desenglobe o inscribir en diferentes folios de matrícula inmobiliaria de manera independiente a los establecimientos de razones sociales Residencias Charlot Plaza y Residencias La Nueva Esperanza (…) la anterior petición se requiere lo más pronto posible para entrar al despacho judicial a dictar medida cautelar al bien”.
Mediante Resolución 1153 de 8 de noviembre de 2005, la Dirección Nacional de Estupefacientes designó como depositario provisional del bien a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, la cual asignó la administración a la Inmobiliaria del Pacífico Bogotá. La Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de Ibagué, en decisión de 4 de enero de 2008, declaró la improcedencia de la acción de extinción de dominio “a favor de los bienes inmuebles denominados Residencias Nueva Esperanza y Charlot Plaza”, y ordenó la entrega definitiva del bien a sus propietarios o poseedores.
Mediante Resolución 46 de 15 de enero de 2010, se dispuso la entrega del inmueble a la Sociedad de Activos Especiales SAS, y el 5 de octubre siguiente se canceló, en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, la medida cautelar. El 10 de septiembre de 2012 y el 19 de noviembre de 2013 se solicitó a la Dirección Nacional de Estupefacientes la “entrega o devolución” del inmueble.
La entrega material la efectuó la Sociedad de Activos Especiales SAS, el 10 de diciembre de 2014. Se afirmó en la demanda que el bien inmueble no fue explotado económicamente durante el tiempo en que permaneció embargado y secuestrado, y tampoco se cancelaron los impuestos y servicios públicos, a pesar de que las entidades demandadas tenían el deber de ejercer la custodia y conservación del bien, además de explotarlo con el fin de generar ingresos que cubrieran su sostenimiento y mantenimiento.
Además, que la carga asumida por las accionantes con ocasión del proceso de extinción de dominio fue desmedida. Pasaron más de tres años desde que se inició la actuación hasta que se dispuso la improcedencia de la misma; desde esa fecha, transcurrieron más de cinco años para que se ordenara la devolución del bien; sin embargo, la entrega material se produjo solo un año después de esa decisión. Y que “el predio identificado con matrícula inmobiliaria no. 350-74024 fue objeto de diversos contratos de arrendamiento celebrados con personas que actualmente continúan en tenencia del mismo sin que se entregara por las demandadas el fruto de la explotación”. 2.
Excepciones propuestas La demanda fue admitida mediante auto de 3 de noviembre de 2015, y su reforma, en proveído de 24 de mayo de 2016 (fls. 66-67 c. ppal.). Las entidades demandadas contestaron oportunamente la demanda y propusieron las siguientes excepciones: 2.1. Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho i) Falta de legitimación en la causa por pasiva.
Mediante el Decreto 3183 de 2011 se ordenó la supresión y liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, y se dispuso que el Ministerio de Justicia y del Derecho se subrogaba en los derechos y obligaciones de la extinta entidad; en el artículo 20 se señalaron los bienes que quedaban excluidos de la masa de liquidación y, por ende, no hacían parte de los derechos y obligaciones adquiridos por ese Ministerio, entre estos, los bienes administrados por el Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-; adicionalmente, según lo dispuesto en el artículo 30, durante el trámite de liquidación, la Dirección Nacional de Estupefacientes fungió como administradora del Frisco y continuó, en calidad de secuestre, con la administración de los bienes afectados con medidas cautelares dentro de los procesos de extinción de dominio.
En virtud de la Ley 1708 de 2014 -Código de Extinción de Dominio- se asignó la administración del Frisco a la Sociedad de Activos Especiales SAS –SAE-, a partir del 20 de julio de 2014. El Ministerio de Justicia y del Derecho nunca administró el Frisco. La Dirección Nacional de Estupefacientes tuvo a cargo la administración del fondo, en vigencia de la Ley 793 de 2002, y también durante el proceso de liquidación de esa entidad, hasta el 19 de julio de 2014, de acuerdo con lo establecido en los Decretos 3183 de 2011, 1420 de 2012 y 2177 de 2013.
A partir del 20 de julio de 2014, el fondo es administrado por la Sociedad de Activos Especiales SAS. El artículo 10 del Decreto 1335 de 2014, señaló que la Dirección Nacional de Estupefacientes entregaría a la Sociedad de Activos Especiales SAS –SAE- la información financiera y contable sobre el manejo de los recursos del Frisco, así como los procesos judiciales relacionados con la administración de los bienes de ese Fondo y de aquellos procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio. ii) “Inexistencia de falla del servicio imputable al Ministerio de Justicia y del Derecho (ausencia de nexo causal)”.
Las causas determinantes del daño alegado no tienen ninguna relación con ese Ministerio y, en cambio, se atribuyen únicamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes, cuya responsabilidad debe ser asumida por la Sociedad de Activos Especiales SAS –SAE-. iii) “Improcedencia de atribuirle responsabilidad al Ministerio de Justicia y del Derecho por vía de la adscripción al DNE”.
El control administrativo que los ministros ejercen sobre las entidades adscritas a su cartera no limita o condiciona la autonomía administrativa de estas; tampoco se constituye una relación jerárquica funcional o de subordinación, motivo por el cual no hay lugar a endilgar responsabilidad a ese Ministerio por los eventuales errores en los que hubiere incurrido la Dirección Nacional de Estupefacientes en la administración de los bienes que estuvieron a su cargo durante los procesos de extinción de dominio (fls. 36-44 c. ppal.). 2.2.
Sociedad de Activos Especiales SAS –SAE- i) Falta de legitimación en la causa por pasiva y hecho de un tercero. La Dirección Nacional de Estupefacientes solo desarrollaba funciones administrativas y no tenía facultades jurisdiccionales, de manera que no era la encargada de realizar las diligencias de ocupación ni de decretar la suspensión del poder dispositivo de bienes implicados en procesos de extinción de dominio, pues tales funciones correspondían, exclusivamente, a la Fiscalía General de la Nación. Por ello, el daño relacionado con el tiempo de duración del proceso penal no le es atribuible. ii) “Inexistencia del daño predicado en la tardía devolución del inmueble”.
La Dirección Nacional de Estupefacientes, en cumplimiento de su deber de administración, cuidado y mantenimiento del bien embargado, designó a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá como depositario provisional y, aunque esa decisión fue revocada, el inmueble nunca le fue entregado a esa entidad, lo que significa que la administración del mismo siempre estuvo a cargo de la Lonja.
La causa del daño no se relaciona con las funciones asignadas a la Dirección Nacional de Estupefacientes o a la Sociedad de Activos Especiales SAS. Se requiere, en todo caso, verificar la autenticidad de las providencias aportadas y determinar la producción del bien durante el tiempo en el que permaneció bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Adicionalmente, fueron necesarias varias actuaciones tendientes a obtener los documentos necesarios para ordenar la devolución del bien, las cuales no configuran el hecho dañoso de la reclamación contenida en la demanda. Por último, no resulta acreditada la aspiración económica por la explotación del inmueble, dado que permaneció desocupado cerca de 4 años y, posteriormente, fue utilizado en actividades ilícitas (fls. 45-56 c. ppal.). 3.
Audiencia inicial – decisión apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, en la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 24 de abril de 2018 (CD fl. 130, Acta fl. 90-116 c. ppal.), declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, con fundamento en el siguiente razonamiento: [E]n virtud de la Ley 1708 de 2014 y el Decreto 1335 de 2014 se dispuso como regla general que la administración de los bienes a cargo del Frisco quedaría a cargo de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., y que igualmente esta entidad quedaría subrogada en los derechos y obligaciones de algunos procesos judiciales, concretamente de aquellos derivados de los bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en proceso de extinción de dominio.
(…) Por todo lo expuesto, encuentra el Despacho que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. sí se encuentra legitimada en la causa para comparecer en el extremo pasivo, como quiera que es la entidad que ejerce la administración de los bienes que hacen parte del Frisco (…) como quiera que la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho ya no es la subrogataria de los procesos judiciales en mención resulta procedente declarar para ella, probada esta excepción. 4.
Recursos de apelación Durante la audiencia inicial, la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, por considerar que esa entidad asumió deberes legales durante el proceso de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, que deben ser analizados de fondo para verificar si tuvo a su cargo la administración del bien inmueble objeto del debate (min. 18:10).
El Ministerio Público coadyuvó el recurso presentado por la parte actora. Expuso la necesidad de realizar el debate probatorio, con el fin de adoptar una determinación en cuanto a la legitimación en la causa de las partes del proceso, máxime teniendo en cuenta la multiplicidad de fuentes del daño que contempla la acción de reparación directa.
En su criterio, la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho durante la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes pudo incidir en la configuración del hecho dañoso (min. 26:09). II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, en consideración a lo establecido en el artículo 308[2] de dicha normativa, dado que la demanda se presentó el 19 de octubre de 2015; así mismo, son aplicables las normas del Código General del Proceso, de conformidad con lo señalado en el artículo 306 del CPACA[3], en consonancia con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado proferida en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso[4].
La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, según lo dispuesto en el numeral sexto del artículo 180 del CPACA[5], toda vez que a través de esta se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho; adicionalmente, el recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 244 ibídem, por lo que el Despacho procederá a resolver la controversia en atención a la competencia que le asignan los artículos 125 y 150 de la referida normativa[6]. 2.
Caso concreto El debate que ocupa la atención del Despacho se contrae a determinar si en el caso concreto le asiste legitimación a la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho para conformar la parte pasiva de la litis. Las pretensiones de la demanda persiguen la declaratoria de responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, con motivo de la mora en el proceso de extinción de dominio que se siguió en contra del bien identificado con la matrícula inmobiliaria 350-74024, así como por la indebida administración del mismo durante el tiempo en el que permaneció sujeto a la medida cautelar de embargo decretada por la Fiscalía General de la Nación. Según se refirió en la demanda, el proceso de extinción de dominio estuvo a cargo de la Fiscalía General de la Nación y en él participó la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Se adujo que la iniciación, el trámite, el decreto de las medidas cautelares y la terminación de la actuación fueron ordenados por la Fiscalía General de la Nación; por su parte, la Dirección Nacional de Estupefacientes asumió la custodia del bien inmueble una vez se decretó la medida de embargo y secuestro. Se mencionó, expresamente, que la cautela del bien se había ordenado a favor del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-.
Este Despacho no tiene a su disposición el material probatorio que hace parte del plenario, por cuanto el recurso de apelación que es materia de análisis se concedió en el efecto devolutivo, de ahí que solo se hayan remitido copia de las actuaciones procesales surtidas en el trámite del litigio, pero no de las pruebas allegadas por las partes; no obstante, con el fin de resolver el asunto, se dará crédito a las afirmaciones fácticas realizadas por la parte actora en la demanda, relacionadas con iter procesal de la acción de extinción de dominio, toda vez que no fueron controvertidas por las entidades demandadas ni acusadas de falsas, además, fueron verificadas por el tribunal a-quo y, por último, guardan consonancia con lo dispuesto en la Ley 793 de 2002[7].
Según narró la demanda, el proceso de extinción de dominio inició con la decisión de 12 de enero de 2005, mediante la cual la Fiscalía Sexta Especializada de Ibagué decretó la apertura de la fase inicial del trámite de extinción de dominio, y finalizó el 4 de enero de 2008, cuando se declaró la improcedencia de la acción. Desde la apertura de la fase inicial del proceso, el bien inmueble fue embargado y secuestrado a favor del Fondo para la Rehabilitación, Inversión social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-.
Por medio de Resolución 70 de 29 de octubre de 2013, la Dirección Nacional de Estupefacientes dispuso la entrega del bien cautelado, decisión que se materializó el 10 de diciembre de 2014. De lo expuesto se colige que la norma procesal que rigió el proceso de extinción en cuestión fue la Ley 793 de 2002[8], según la cual el trámite de esa acción judicial estaba presidido por la Fiscalía General de la Nación, con facultades para decretar medidas cautelares sobre los bienes investigados, a la vez que la Dirección Nacional de Estupefacientes podía intervenir como parte procesal y, en todo caso, fungía como secuestre y depositaria de los bienes cautelados.
La aplicación de esa norma en el caso bajo estudio se mencionó en la demanda y fue corroborada por la Fiscalía General de la Nación y por la Sociedad de Activos Especiales SAS, en los escritos de defensa que presentaron. Ahora bien, de conformidad con la exposición realizada en el libelo introductorio, así como de los argumentos esbozados por las entidades demandadas, no se aprecia la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en los hechos que se acusaron de constituir la fuente del daño, esto es, la mora en el proceso de extinción de dominio y la indebida administración del bien inmueble.
Si bien la demanda se dirigió en contra de ese ministerio, en atención a los derechos, funciones y obligaciones que asumió durante el procedimiento de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes[9], lo cierto es que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1708 de 2014 –Código de Extinción de Dominio- y en el Decreto 1335 de 2014, la Sociedad de Activos Especiales SAS, en su condición de sucesora procesal de la entidad liquidada, es la llamada a asumir el conocimiento de los asuntos cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración del Frisco, o con la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio.
Esta Subsección, en providencia de 11 de julio de 2016[10], abordó el análisis de la sucesión procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, y concluyó que tanto el Ministerio de Justicia y del Derecho como la Sociedad de Activos Especiales se subrogaron en los derechos y obligaciones de la extinta entidad; sin embargo, no en todos sus bienes y compromisos, según se explica, en detalle, a continuación: Como ha sido advertido, este caso se analiza respecto de dos entidades, esto es, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., a cada una de las cuales se ha asignado determinadas competencias en función de su naturaleza.
Así, en el decreto 3183 de 2011, mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación de la DNE, se dispuso que la DNE en liquidación seguiría ejerciendo la representación judicial suya y la del Fondo FRISCO[11], por el término de un año contado a partir de la expedición de ese decreto y que, una vez fenecido ese término, esa competencia se asignaría en consideración al tipo de bienes o compromisos previos asumidos por la DNE y dependiendo de si aquellos hacen o no parte de la masa de liquidación. (…).
Aunado a lo anterior, el artículo 22 del citado decreto 3183 de 2011 señaló que la subrogación de derechos y obligaciones que se hace al Ministerio se predica de aquellos bienes contenidos en la masa de liquidación y, en tal sentido, le asignó la representación judicial de “i) los procesos de extinción de dominio y ii) de los demás procesos judiciales o coactivos que corresponden al proceso liquidatorio de la Dirección Nacional de Estupefacientes…” de conformidad con el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 1335 de 2014.
En otras palabras, la representación judicial ejercida por el Ministerio está limitada a los procesos de extinción de dominio y aquellos de naturaleza liquidatoria, sin tener relación con aquellos otros en los que los bienes del Fondo FRISCO estén involucrados. (…). El artículo 10 del Decreto 1335 de 2014 consagra que la administración de aquellos bienes y la representación legal de los procesos en los que ellos estuvieran relacionados está a cargo de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.; incluso, el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 asignó a esta entidad las funciones de administración, comercialización y saneamiento de dichos bienes.
(…) De la lectura de las anteriores normas se extrae claramente que la creación de SAE tuvo como fundamento sustancial la administración del Fondo FRISCO y, además, su representación judicial en aquellos procesos cuyas pretensiones estén relacionadas con bienes administrados mediante dicho fondo y en aquellos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectos con medidas cautelares de extinción de dominio.
Así las cosas, la subrogación de derechos y obligaciones de la DNE en cabeza del Ministerio no opera respecto de todos los bienes y compromisos de aquella entidad, es decir, de la DNE, pues le corresponde, únicamente, concurrir a los procesos relacionados con bienes incluidos en la masa de liquidación; en consecuencia, no tiene la obligación de ejercer la representación judicial en aquellos procesos relativos a bienes excluidos de dicha masa, verbi gratia los administrados mediante el Fondo FRISCO y, los dejados a disposición de la DNE por encontrarse afectos a procesos penales por delitos relacionados con actividades de narcotráfico y conexas.
Considera, entonces, la Sala que a partir de la supresión de la Dirección Nacional de Estupefacientes ordenada mediante Decreto 3183 de 2011, la sucesión procesal de la liquidada entidad depende del tipo de proceso y sus pretensiones, así: De conformidad con el artículo 10 del Decreto 1335 de 2014, le corresponde asumir a SAE el conocimiento de los siguientes asuntos: i. Procesos judiciales cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado – FRISCO –, ii.
Procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, Por otra parte, le corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 1335 de 2014, hacerse cargo de los siguientes asuntos: i. Procesos de extinción de dominio y, ii.
Demás procesos judiciales o coactivos que correspondan al proceso liquidatorio. Claro lo anterior, es dable concluir que en el presente asunto la Sociedad de Activos Especiales es la llamada a concurrir al proceso, en calidad de sucesora procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, como quiera que la imputación de responsabilidad que se efectuó en contra de la entidad liquidada versa sobre la administración de un bien inmueble que fue objeto de medida cautelar en un proceso de extinción de dominio, a favor del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-[12].
En ese entendido, se confirmará la decisión impugnada, por cuanto no se vislumbra que alguna de las situaciones mencionadas en la demanda guarde relación con las funciones o acciones de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho. Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la audiencia inicial celebrada el 24 de abril de 2018, a través de la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso. Notifíquese y cúmplase MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] De acuerdo con la anotación de radicación de la demanda registrada en el sistema de consulta de procesos Siglo XXI. [2]“Artículo 308.
Ley 1437 de 2012. Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [3] Artículo 306.
Aspectos no regulados. “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, dispuso que en virtud del principio del efecto útil de las normas, el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.
Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [5] Artículo 180.
Audiencia Inicial. “Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptibles del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.. [6] Artículo 125.
De la expedición de providencias. “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.
Artículo 243. Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. (…)”. [7] “Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”. La Ley 333 de 1996 consagraba las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita. [8] Artículo 5.
“La acción deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía General de la Nación, cuando concurra alguna de las causales previstas en el artículo 2o. de la presente ley. (…) Parágrafo. La Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción de dominio, que de oficio inicie la Fiscalía General de la Nación, cuando le asista interés jurídico para actuar.
Estará facultada para presentar y solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la resolución de improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los requisitos del artículo 10 de la presente ley.
(…)”. Artículo 11. “Conocerá de la acción el Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados ante los jueces competentes para dictar la sentencia de extinción de dominio. De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el Fiscal podrá conformar unidades especiales de extinción de dominio. Corresponde a los jueces penales del circuito especializados, del lugar en donde se encuentren ubicados los bienes, proferir la sentencia que declare la extinción de dominio.
Si se hubieren encontrado bienes en distintos distritos judiciales, será competente el juez, determinado por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales del circuito especializados, La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la resolución de inicio de la investigación, no alterará la competencia”.
Artículo 12. “El fiscal competente para conocer de la acción de extinción de dominio, iniciará la investigación, de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo 5o. de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 2o.
En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá decretar medidas cautelares, o solicitar al Juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física.
En todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos. (…)”. Los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares quedarán de inmediato a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen organizado, (…) Parágrafo.
El Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión, Social y lucha contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada. [9] Por virtud de lo establecido en los Decretos 3183 de 2011, 1420 de 2012, 2177 de 2013 y 1335 de 2014. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, expediente 41128B, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Posición reiterada por la Subsección en proveídos de 15 de marzo de 2017, expediente 55886A, 29 de junio de 2017, expediente 35322A, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, 30 de agosto de 2017, expediente 38205A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, y 14 de marzo de 2018, expediente 38861B, entre otros. [11] “Artículo 30 del Decreto 3183 de 2011”. [12] El Tribunal a-quo mencionó que al verificar el certificado de libertad y tradición del inmueble afectado con la medida cautelar dispuesta por la Fiscalía Sexta Especializada de Ibagué, se constató, en la anotación no. 9, que la cautela se impuso a favor del Frisco.