ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CESACIÓN DE LA CAUSA GENERADORA DEL DAÑO Para la determinación del momento a partir del cual debe iniciar el conteo del término de caducidad, es necesario hacer un análisis de la causa petendi, con el objeto de definir, a partir de los hechos y pretensiones de la demanda, el momento en el que ocurre la acción u omisión causante del daño (…) literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

(…) En el presente asunto, la demanda consiste en la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de la omisión por parte del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control (…) Por tratarse de una demanda de responsabilidad del Estado por omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia, el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que cesa dicha conducta omisiva.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00717-01(61124) Actor: CRISTINA MENDOZA GONZÁLEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN AUTO) AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de febrero de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad.

I.- Síntesis del caso La demandante ha laborado, desde el año 2003 hasta la fecha, para la Fundación Universitaria San Martín, entidad que adeuda una serie de emolumentos laborales causados a su favor. Luego de varias denuncias, el Ministerio de Educación Nacional intervino a dicha Universidad, entre otras razones, por irregularidades en el manejo de los recursos e incumplimiento de sus obligaciones financieras.

La demandante alega que el Ministerio fue omisivo en el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia y que, por esta causa, debe realizar el pago de las acreencias laborales que no pudo cobrar a la Universidad por la toma de posesión e imposibilidad de adelantar en su contra procesos judiciales. El Tribunal, en el curso de la audiencia inicial, declaró la caducidad de la acción cuyo término contó desde que se adoptó la decisión de suspensión de algunos programas educativos.

La demandante apeló esa decisión que es la que ocupa la atención de la Sala. II.- Antecedentes 1.- El 26 de abril de 2017, Isabel Cristina Mendoza González, presentó demanda de reparación directa contra la Nación -Ministerio de Educación Nacional-, por la omisión en los deberes de inspección y vigilancia de la Fundación Universitaria San Martín (en adelante <<la Universidad>>).

Formuló textualmente las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, de los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales (objetivos y subjetivos), causados a la demandante en razón a las fallas en el servicio presentadas con ocasión de las omisiones a sus deberes constitucionales y legales en que incurrió ese Ministerio en la Inspección, Vigilancia y Control, sobre la Fundación Universitaria San Martin, para que cumpliera sus obligaciones constitucionales y legales, especialmente para que SUS RENTAS SE CONSERVARAN Y APLICARAN DEBIDAMENTE, lo cual hubiera permitido a la demandante obtener el pago del valor de: aportes a salud, aportes a Pensión, aportes a ARL, intereses de los aportes a seguridad social, cesantías no pagadas desde al año 2003 hasta la fecha, sanción por el no pago de Intereses a las cesantías desde el año 2003 hasta la actualidad, vacaciones no pagadas desde 2003 hasta la fecha, prima de servicios desde 2003 hasta la fecha, salarios no pagados, indemnización prevista por el artículo 65 del CST por la falta de pago de salarios y prestaciones sociales.

SEGUNDA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional, es responsable del pago de todos los factores señalados en la pretensión anterior, a partir del 1 de Abril de 2003, cuando la demandante celebró contrato de trabajo con la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN MARTIN hasta la actualidad. TERCERA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable del pago del valor de todas las prestaciones causadas desde la iniciación del contrato laboral (1 de Abril de 2003), hasta la actualidad.

CUARTA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable del pago de todos los derechos laborales reclamados en esta demanda porque la demandante, siempre mantuvo la continuidad en la prestación de los servicios del desde 1 de Abril de 2003 hasta la actualidad. QUINTA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable del pago de los aportes a seguridad social, pues esa universidad realizo (sic) los descuentos al trabajador por concepto de seguridad social, y los hizo propios al no consignarlos al Institutito (sic) o Entidad de Previsión social correspondiente.

Si la demandada hubiese ejercido inspección, vigilancia y control, esa Universidad no hubiera incurrido en dichos abusos. SEXTA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable por el pago a la demandante de cesantías e intereses a las mismas desde el año 2003 hasta la actualidad. Si la demandada hubiese ejercido inspección, vigilancia y control, esa Universidad no se hubiera insolventado.

SEPTIMA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable por el pago a la demandante de vacaciones desde cuando empezó la relación laboral, 1 de Abril de 2003 hasta la actualidad. Si la demandada hubiese ejercido inspección, vigilancia y control, esa Universidad no se hubiera insolventado. OCTAVA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable por el pago a la demandante de primas de servicio desde cuando empezó la relación laboral, 1 de Abril de 2003 hasta la actualidad.

Si la demandada hubiese ejercido inspección, vigilancia y control, esa Universidad no se hubiera insolventado. NOVENA: Declarar que la demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable por el pago a la demandante de los salarios desde el mes de septiembre de 2014 y hasta el mes de enero del año 2015. Si la demandada hubiese ejercido inspección, vigilancia y control, esa Universidad no se hubiera insolventado.

DECIMA: En consecuencia que se condene a la Demandada a pagar, los siguientes valores, o los que resulten demostrados, de acuerdo al dictamen contable realizado por la Profesional en Contaduría Pública LILIANA ANGELICA MALDONADO: 1. Condenar a la demandada a pagar a la demandante a título de daño emergente la suma de DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES CIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHENTA Y NUEVE PESOS M/LEGAL ($2.284.161.089.oo), correspondientes a: a. Por salarios: salarios causados por los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2014, a razón de $3.432.132 mensuales para una suma total de DIECISIETE MILLONES CIENTO SESENTA MIL SEISCIENTOS SESENTA PESOS M/LEGAL ($17.160.660.oo). b. Por cesantías no pagadas desde el año 2003 y hasta el día 15 de diciembre de 2016, la suma de TREINTA MILLONES DOSCIENTOS DIECINUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/LEGAL ($30.219.592). c. Por la sanción por el no pago de la cesantías la suma de MIL NOVECIENTOS NUEVE MILLONES TRECIENTOS MIL QUINIENTOS DOS PESOS M/LEGAL ($1.909.300.502). d. Por los intereses a las cesantías dejados de cancelar desde el año 2003 y hasta el día 15 de diciembre de 2016, TRES MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/LEGAL ($3.451.357). e. Por las vacaciones dejadas de pagar desde el año 2003 y hasta el día 15 de diciembre de 2016, LA SUMA DE QUINCE MILLONES CIENTO NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS M/LEGAL ($15.109.796). f. Por las primas de servicios dejadas de cancelar desde el año 2003 y hasta el día 15 de diciembre de 2016, en la suma de TREINTA MILLONES DOSCIENTOS DIECINUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/LEGAL ($30.219.592). g. Por los aportes a Pensión dejados de cancelar a la respectiva entidad en la suma de CINCUENTA Y OCHO MILLONES VEINTIÚN MIL SEISCIENTOS DIECISÉIS PESOS M/LEGAL ($58.021.616). h. Por los aportes a Salud dejados de cancelar a la respectiva entidad en la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS M/LEGAL ($45.329.388). i. Por los intereses a la seguridad social en la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS M/LEGAL ($ 175.348.586). 2.

Condenar a la demandada a pagar a la demandante los intereses comerciales sobre la suma de DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES CIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHENTA Y NUEVE PESOS M/LEGAL ($2.284.161.089.oo), a partir del día 16 de diciembre de 2016 y hasta cuando se produzca el pago total de la obligación. DECIMA PRIMERA: Condenar a la demandada a pagar a la demandante el valor de los perjuicios morales ante la angustia de no poder pagar sus obligaciones crediticias, no obtener sus ingresos para su subsistencia y vida digna.

DECIMA SEGUNDA: Ordenar la actualización del valor de las condenas, de conformidad a lo provisto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. DECIMA TERCERA: Disponer que el cumplimiento y pago de las sumas de dinero impuestas en la sentencia se deben hacer en la forma y términos previstos por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

DECIMA CUARTA: Condenar a la demandada a pagar las costas y agencias en derecho como lo dispone el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.>> 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- La demandante prestó sus servicios a la Universidad, en forma continua e ininterrumpida, desde el 1 de abril de 2003 hasta la fecha (de presentación de la demanda) y solicitó, el 24 de noviembre de 2014, el pago de los aportes correspondientes a pensión, salud y riesgos profesionales, cesantías, intereses a las cesantías, prima de vacaciones, prima de servicios, aumentos dejados de percibir y el pago de los salarios adeudados desde el mes de septiembre de 2014, petición que le fue negada. 2.2.- Por su parte, el Ministerio de Educación, desde el año 2009, adelantó investigaciones e impuso sanciones a la Universidad por el incumplimiento de sus obligaciones económicas.

De las actuaciones adelantadas por el Ministerio, se resalta que: - El 17 de junio de 2013, mediante Resolución 7848, ordenó la cancelación de los programas académicos y la ejecución de un plan de contingencia que garantizara a los estudiantes la terminación de los mismos. No obstante lo anterior, afirmó la demandante que, al adoptar esa decisión, <<incurrió en fallas en el servicio por omitir acciones que aseguraran el adecuado manejo y destinación de los recursos para los fines de la educación>. - El 4 de noviembre de 2014, mediante Resolución 18253, adoptó, entre otras medidas de intervención, la de ordenar a la Universidad la administración de sus bienes y recursos a través de una fiducia constituida exclusivamente para este fin, con la advertencia de que esos recursos solo podrían destinarse a suplir necesidades académicas, administrativas y financieras de la dicha institución. - El 10 de febrero de 2015, mediante Resolución 01702, ordenó la suspensión inmediata de procesos judiciales y administrativos y dispuso la imposibilidad de admitir nuevos procesos judiciales y administrativos para el cumplimiento de obligaciones contraídas con anterioridad a la aplicación de esa medida. 2.3.- El Ministerio de Educación Nacional, al expedir la Resolución 01702 de 2015, en la que ordenó la suspensión de los procesos y la imposibilidad de adelantar nuevos, puso un <<obstáculo insuperable>> para que la demandante pudiera solicitar el cumplimiento de sus acreencias laborales, en la medida que no puede acudir a la jurisdicción laboral a reclamar su pago o a la jurisdicción civil para adelantar las acciones revocatorias, simulatorias o el levantamiento del velo corporativo.

No obstante lo anterior, se precisa que la demanda <<no va encaminada a cuestionar las decisiones emitidas o proferidas por el Ministerio de Educación Nacional, por el contrario en el asunto sometido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se imputa a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, una falla en el servicio, en virtud de las omisiones en que incurrió>> que le permitieron a la Universidad captar los dineros provenientes de matrículas y servicios educativos a través de las entidades Fondo para el Fomento de la educación y Fideicomiso del Banco Colpatria, variando la destinación de esos recursos, hasta insolventarse y evadir el pago de todo cuanto debe a la demandante. 2.4.- La omisión imputada radica en que el Ministerio no actuó oportunamente, ni adelantó los procedimientos tendientes a recuperar los dineros y recursos de la Universidad, pese a que conocía de las irregularidades desde el año 2009. 3.- El 27 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró audiencia inicial y declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad.

En síntesis, consideró que: 3.1.- Toda vez que la demandante pretendía la reparación de los perjuicios causados con la omisión del Ministerio en el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia de la Universidad, que permitió que esta captara dineros y recursos financieros a través del Fondo para el Fomento de la Educación, se insolventara y evadiera el pago de sus obligaciones laborales, el término de caducidad debe contarse desde la expedición de la resolución No. 7848 del 17 de junio de 2013, mediante la cual se sancionó a la Universidad con la cancelación de varios programas, pues desde ese momento fue de público conocimiento la intervención estatal en el centro educativo.

Así las cosas, toda vez que la solicitud de conciliación fue presentada el 17 de enero de 2017, para ese momento ya estaba caducada la acción. 3.2.- Señala que si, en gracia de discusión, se tomara como fecha para el conteo de la caducidad la fecha en la que la demandante solicitó a la Universidad el pago de las acreencias laborales, lo que ocurrió el 12 de diciembre de 2014, la acción también estaría caducada, pues el término de 15 días hábiles para responder la petición habría vencido el 6 de enero de 2015 y tendría hasta el 7 de enero de 2017 para presentar demanda.

La solicitud de conciliación se presentó 17 de enero de 2017 cuando ya había caducado la acción. 4.- Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. En síntesis, manifestó que: 4.1.- Era equivocado considerar que había caducado la acción porque en el proceso obra copia del contrato de enero de 2016 y del 15 de diciembre de 2016, con lo que se demuestra que se trata de una controversia derivada de una relación laboral, de tracto sucesivo. 4.2.- La demandante fue vinculada a la Universidad desde el 1 de abril de 2003 hasta el 15 de diciembre de 2016.

La decisión del Tribunal desconoció los artículos 25 y 53 de la Constitución Política que protegen el derecho al trabajo. Adicionalmente, debe prevalecer el derecho sustancial. 4.3.- La demandante tiene derecho a que el Ministerio de Educación Nacional repare los perjuicios causados, en la medida que no cumplió con sus funciones de inspección y vigilancia. El auto apelado premia la conducta omisiva de la demandada y sacrifica los derechos de la demandante. 5.- La demandada, en el curso de la audiencia inicial, solicitó la confirmación del auto recurrido, para lo cual señaló que la demandante debió ejercer una acción laboral y no una demanda contra el Ministerio de Educación Nacional.

Así las cosas, fue la demandante la que escogió la vía equivocada. Resaltó que la demandante no presentó una solicitud de reconocimiento de acreencias laborales en el marco del proceso de calificación e identificación de acreedores que adelantó el Ministerio, que era el escenario idóneo para reclamar el pago de las acreencias. III.- Competencia 6.- La Sala es competente para resolver el presente recurso, en aplicación de lo establecido por los artículos 125 y 243 del CPACA, en virtud de los cuales, es competencia de la Sala dictar los autos a través de los cuales se resuelven los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que pongan fin al proceso.[1] IV.- Consideraciones El auto será confirmado por las siguientes razones: 7.- De conformidad con lo dispuesto por el literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, cuando <<se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>>. 8.- Para la determinación del momento a partir del cual debe iniciar el conteo del término de caducidad, es necesario hacer un análisis de la causa petendi, con el objeto de definir, a partir de los hechos y pretensiones de la demanda, el momento en el que ocurre la acción u omisión causante del daño. 9.- En el presente asunto, la demanda consiste en la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de la omisión por parte del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control, en la medida en que no adoptó, de manera oportuna, las medidas necesarias para evitar que la Universidad manejara inadecuadamente sus recursos y los trasladara a un Fondo ajeno a esta, e incumpliera con sus obligaciones laborales y se insolventara. 10.- Por tratarse de una demanda de responsabilidad del Estado por omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia, el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que cesa dicha conducta omisiva. 11.- Observa la Sala que la conducta omisiva en que hace consistir la parte demandante su reclamación judicial cesó el 4 de noviembre de 2014 cuando el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución No. 18253 en la que se adoptaron varias medidas frente a la Universidad, entre ellas, la orden de que, a partir de esa fecha, realizara la <<administración de sus bienes y recursos a través de una fiducia constituida exclusivamente para este fin>>.

En virtud de esa disposición, se prohibió a la Universidad recibir el dinero de las matrículas y demás pagos de derechos académicos por fuera de la Fiducia y la administración de esos recursos sólo podría destinarse a suplir las necesidades académicas, administrativas y financieras de la institución (folios 77 a 081). 12.- Es claro que, como la demanda consistió en la falta de adopción oportuna por parte del Ministerio de Educación de una medida de intervención de ese tipo que impidiera a la Universidad manejar los recursos como lo venia haciendo, la demanda debió presentarse en el término de dos años contados a partir de la expedición de dicha resolución. 13.- En este punto, la Sala se aparta del criterio adoptado por el Tribunal según el cual el término debía contarse a partir de una resolución anterior (del 17 de junio de 2013) en la que se suspendieron varios programas académicos, toda vez que en dicho momento no se adoptó ninguna medida en relación con el manejo de los recursos de la institución educativa y el cumplimiento de sus obligaciones financieras 14.- No obstante la anterior precisión, la demanda fue presentada por fuera del término de caducidad, toda vez que los dos años para su ejercicio, contados desde el 5 de noviembre de 2014 (día siguiente a la cesación de la conducta omisiva) vencían el 5 de noviembre de 2016 y la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 17 de enero de 2017, circunstancia que impone la confirmación del auto recurrido. 15.- En consecuencia, tampoco resultan de recibo los reparos de la demandante relativos a la violación al derecho al trabajo y al hecho de que se trataba de un contrato de laboral de tracto sucesivo, pues – se itera – en este caso el término para demandar se cuenta a partir del momento en que cesa la omisión imputada, independientemente de los términos de la relación laboral que pudiera existir entre la demandante y la Universidad, por la potísima razón de que no se trata de una acción laboral contra esta última por el incumplimiento de sus obligaciones laborales, reclamación que debe proponerse a través de otra vía y mecanismo judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 27 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ                   ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Numeral 3 del artículo 243 del CPACA