ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD – Acción de tutela no es una tercera instancia y existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / ACCIÓN POPULAR – Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz pendiente de ser resuelto En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.

(…) En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. (…) En el presente asunto, el señor Herleing Manuel Acevedo García controvierte la providencia de 19 de septiembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo que respecta a la falta de imposición de condena en costas dentro del proceso de acción popular radicado bajo el número 2017-00155-01, promovido por el mencionado señor contra el municipio de Cepitá (Santander).

(…) (…) En este sentido, la Sala encuentra que el señor Herleing Manuel Acevedo García invocó la protección del juez de tutela sin que en el proceso de la acción popular se hubieran resuelto los planteamientos en los que ahora fundamenta la configuración del defecto sustantivo, el defecto por desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación en los que considera incurrió la providencia del 19 de septiembre de 2019, puntualmente, respecto de la negativa de la condena en costas.

(…) Así las cosas, lo procedente es declarar improcedente la solicitud de amparo, dado que no le corresponde al juez de tutela hacer un pronunciamiento de fondo sobre cuestiones que están pendientes de resolver ante la autoridad judicial competente y, menos aun cuando, como lo ha establecido esta Corporación en anteriores oportunidades “… la competencia del juez de tutela, que, como se sabe, es restringida y solo puede intervenir en pos de proteger los derechos fundamentales amenazados o en situación de amenaza” y no como mecanismo sustituto de los trámites adelantados dentro del proceso ordinario.

Aunado a lo anterior, se tiene que en el presente caso tampoco se cumple el requisito de relevancia constitucional. (…) En efecto, pese a que, como se dijo, se alegó la configuración del defecto sustantivo, el defecto por desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación, la inconformidad del señor Herleing Manuel Acevedo García tiene un sustrato netamente económico, pues, en su condición de actor popular, lo que pretende es que se condene en costas a su favor con ocasión a la sentencia favorable “a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos”, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional (…) De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Acevedo García, por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, de los cuales pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., noviembre siete (7) de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04270-00(AC) Actor: HERLEING MANUEL ACEVEDO GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Herleing Manuel Acevedo García, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 25 de septiembre de 2019[1], el señor Herleing Manuel Acevedo García instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de buena fe.

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: Que se ampare judicialmente el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29), derecho a la igualdad (artículo 13), el principio de buena fe (art 83 C.N.), el derecho a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 y 229), el preámbulo de la Constitución Nacional (a la justicia), la prevalencia del interés general del artículo (1), atenta y vulnera el artículo dos ‘son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derecho y deberes consagrados en la Constitución’ para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado “SEGUNDO: Solicito se ordene reemplazar o sustituir la sentencia de segunda instancia en lo relacionado con el resuelve en el numeral cuarto y quinto dictando en su lugar la que en derecho corresponda, como es el reconocimiento de costas procesales y agencias en derecho.

De esta manera no se vulnere los derechos constitucionales mencionados en la primera pretensión”[2] (negrilla y subrayas del original). 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que el señor Herleing Manuel Acevedo García interpuso demanda en ejercicio de la acción popular contra la Alcaldía de Cepitá, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el departamento de Santander, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos “vulnerados por la Alcaldía de Cepitá por la omisión de extender el horario de atención al público en especial a los niños, niñas y adolescentes”.

Mediante fallo del 26 de noviembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga denegó las pretensiones de la demanda. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primera instancia, amparó el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ordenó al Alcalde Municipal de Cepitá que “expida un acto administrativo que reglamente la manera en la que la Comisaría de Familia de Cepitá preste sus funciones de manera continua y permanente” y denegó la condena en costas. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, porque no aplicó la norma que regula lo concerniente a las costas y agencias en derecho.

Explicó que el Tribunal Administrativo de Santander adoptó una decisión contraria a derecho, por cuanto no tuvo en cuenta que “existe una norma especial de las acciones populares que condene en costas y agencias en derecho que es la Ley 472 de 1998 en su artículo 38 aduce claramente que se debe reconocer costas y esta norma se remite al Código General del Proceso y no a la Ley 1437 de 2011”.

De otra parte, indicó que se configuró una decisión sin motivación, dado que el Tribunal Administrativo de Santander no explicó las razones por las que no se condenaría en costas a la entidad demandada, sino que se limitó a señalar que no se reconocerían en atención a una nueva tesis de la Sala Plena de esa corporación, pero “… sin traer a la luz cual (sic) decisión fue la tomada y cual (sic) norma aplica al caso y del porqué dejan de aplicar la norma especial de la Ley 472 de 1998 artículo 38”.

Finalmente, dijo que se incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, pues se desatendió la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 (radicado No. 15001-33-33-007-2017-00036-01), en la que el Consejo de Estado estableció que “el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del Proceso incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 30 de septiembre de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó al municipio de Cepitá, como tercero con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3]. 4.2.- El municipio de Cepitá, por conducto del Alcalde municipal, hizo un recuento de los hechos que dieron lugar a la acción popular, así como de los fallos tanto de primera y segunda instancia y señaló que “… de imponernos más obligaciones estaríamos inmersos en un desacato permanente por no contar con los recursos para atender esas imposiciones judiciales por vía de sentencia…”[4]. 4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, tras considerar que los hechos que originan la demanda de tutela de la referencia no guardan relación con las funciones asignadas a esa entidad[5]. 4.4.- El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[7].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[8]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[9]. 2.- El caso concreto La Sala procede a verificar si se cumplen o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991. En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”[10].

En el presente asunto, el señor Herleing Manuel Acevedo García controvierte la providencia de 19 de septiembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo que respecta a la falta de imposición de condena en costas dentro del proceso de acción popular radicado bajo el número 2017-00155-01, promovido por el mencionado señor contra el municipio de Cepitá (Santander).

Pues bien, revisado el expediente allegado en préstamo, se observa que, mediante escrito radicado el 27 de septiembre de 2019[11], el señor Herleing Manuel Acevedo García interpuso mecanismo de revisión eventual respecto de la anterior decisión, tras considerar que “el AD QUEM soslayó la sentencia unificadora sobre el aforismo de la condena en costas a favor del actor popular cuando se ampararlos derechos e intereses colectivos, sentencia de carácter vinculante: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN. REFERENCIA: MECANISMO EVENTUAL DE REVISIÓN – ACCIÓN POPULAR.

Radicación: 15001-33-33- 007-2017-00036-01. Demandante: Yesid Figueroa García”. Como fundamento de lo anterior, el accionante solicitó –al igual que lo hizo en la demanda de tutela– que “se sirva revocar o sustituir la sentencia recurrida en el presente recurso eventual de revisión, en lo relacionado con el resuelve en el numeral cuarto y quinto dictando en su lugar la que en derecho deba reemplazarla, como es la de reconocimiento de las costas procesales y agencias en derecho, de tal manera no se siga proscribiendo el debido proceso, el derecho a la igualdad, la administración de justicia y el artículo 2 de la Constitución principios generales”[12].

Asimismo, se tiene que recientemente, través de auto del 1º de octubre de 2019[13], el Tribunal Administrativo de Santander dispuso la remisión del expediente de acción popular ante el Consejo de Estado para que “resuelva sobre la selección de la providencia de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) para su eventual revisión”.

En este sentido, la Sala encuentra que el señor Herleing Manuel Acevedo García invocó la protección del juez de tutela sin que en el proceso de la acción popular se hubieran resuelto los planteamientos en los que ahora fundamenta la configuración del defecto sustantivo, el defecto por desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación en los que considera incurrió la providencia del 19 de septiembre de 2019, puntualmente, respecto de la negativa de la condena en costas.

Así las cosas, lo procedente es declarar improcedente la solicitud de amparo, dado que no le corresponde al juez de tutela hacer un pronunciamiento de fondo sobre cuestiones que están pendientes de resolver ante la autoridad judicial competente y, menos aun cuando, como lo ha establecido esta Corporación en anteriores oportunidades “… la competencia del juez de tutela, que, como se sabe, es restringida y solo puede intervenir en pos de proteger los derechos fundamentales amenazados o en situación de amenaza”[14] y no como mecanismo sustituto de los trámites adelantados dentro del proceso ordinario.

Aunado a lo anterior, se tiene que en el presente caso tampoco se cumple el requisito de relevancia constitucional. En efecto, pese a que, como se dijo, se alegó la configuración del defecto sustantivo, el defecto por desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación, la inconformidad del señor Herleing Manuel Acevedo García tiene un sustrato netamente económico, pues, en su condición de actor popular, lo que pretende es que se condene en costas a su favor con ocasión a la sentencia favorable “a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos”, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): “Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.

Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho).

“En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela”[15].

De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Acevedo García, por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, de los cuales pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Herleing Manuel Acevedo García, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta Corporación en calidad de préstamo y ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 11 del cuaderno principal. [2] Folio 10 del cuaderno principal. [3] Folio 14 del cuaderno principal. [4] Folios 25 a 28 del cuaderno principal. [5] Folios 30 a 32 del cuaderno principal. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [10] Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [11] Folios 295 a 304 del expediente allegado en préstamo. [12] Folio 304 del expediente allegado en préstamo. [13] Folio 385 del expediente allegado en préstamo [14] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 3 de noviembre de 2015, radicado número 110010315000201502118 00. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000- 2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.