ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se aplicó el precedente horizontal / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Daño causado por artefacto explosivo / RIESGO EXCEPCIONAL – Como título de imputación al Estado [S]e advierte que el asunto puesto a consideración por los hoy accionantes guarda similitud fáctica con el que resolvió la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 24 de enero de 2019: ambos versaron sobre los daños ocurridos con ocasión de la explosión del carro bomba el 16 de enero de 2003 en el centro comercial El Cid de Medellín. En ese sentido, esta Sala de Subsección coincide con la Sección Primera de esta Corporación en que dicha posición jurídica sí debió ser tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Antioquia al desatar la controversia puesta a su consideración. (…) Ahora bien, la Fiscalía General de la Nación en su escrito de impugnación manifestó que en el presente asunto no existen razones jurídicas que permitan atribuirle la responsabilidad por el atentado terrorista ocurrido el 16 de enero de 2003 en la ciudad de Medellín, a título de riesgo excepcional, argumento cuya resolución escapa de la órbita competencial del juez constitucional, toda vez que dicha consideración hace parte del análisis jurídico que debe adelantar el juez natural de la causa.
(…) Debe esta Sala entonces insistir en que lo que aquí se discute es si el Tribunal Administrativo de Antioquia quebrantó el derecho fundamental a la igualdad de los accionantes, al dispensar un tratamiento distinto al que ha proporcionado la Sección Tercera del Consejo de Estado, ubicada en el vértice de la jurisdicción, a asuntos de similares presupuestos fácticos, frente a lo cual, valga decir, la Fiscalía no presentó reparo alguno en la impugnación. (…) De esta manera, frente al único argumento de impugnación, debe recordarse que la intervención del juez constitucional, en este caso, se limita a verificar la existencia o no del desconocimiento del precedente vertical y de la violación del derecho fundamental a la igualdad, y en este contexto, al responder dicho cuestionamiento de manera afirmativa, el alcance del amparo del derecho fundamental conculcado consiste en ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una sentencia de remplazo en la que se observen las pautas fijadas por el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo en un asunto de similares supuestos fácticos y jurídicos.
(…) Por tanto, no le es dable a esta Sala de Subsección establecer si en el caso concreto se configura la responsabilidad del Estado bajo el título de imputación de riesgo excepcional, pues ello compete al Tribunal Administrativo de Antioquia, al momento de resolver nuevamente, en sede de apelación, el proceso de reparación directa instaurado por los accionantes.
(…) En ese orden de ideas, tampoco compete a esta Corporación precisar si la Policía carece o no de responsabilidad sobre los hechos alegados, pues ello debe ser resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sede de reparación directa. (…) Así las cosas, carecen de vocación de prosperidad los argumentos de impugnación presentados por la Fiscalía General de la Nación y por la Policía Nacional, en tanto se limitan a exponer razones jurídicas referentes al fondo del asunto que debe ser resuelto, como se dijo, por el juez natural de la causa, que en este caso es el Tribunal Administrativo de Antioquia.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 13 / DECRETO 2591 DE 1991. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03154-01(AC) Actor: NATALIA PALACIO ROJAS Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala de Subsección, la impugnación formulada por la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, contra la providencia de 1º de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación concedió el amparo de tutela solicitado por la señora Natalia Palacio Rojas y otros.
I.
ANTECEDENTES Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución, Natalia Palacio Rojas, María Gloria Rojas Montoya (quien actúa en su nombre y en representación de su compañero permanente Juan Diego Palacio Hincapié), Alexandra Palacio Rojas y Octavio de la Merced Palacio Hincapié invocaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad, y de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, con fundamento en los siguientes: Hechos El 16 de enero de 2003 a las 7:50 de la mañana aproximadamente, explotó un carro bomba en el parqueadero del centro comercial El Cid, que comunica a la parte trasera del edificio de la Fiscalía Seccional de Medellín, Antioquia.
En dicho atentado, el señor Juan Diego Palacio Hincapié sufrió varias lesiones, entre ellas, un trauma encefalocraneano y una fractura de clavícula, por lo que la Junta Médico Laboral estableció una disminución de la capacidad sicofísica de 66.90 %, y dictaminó lo siguiente: «1: Neuropsicología (mayo 2003) alteración del estado mental, síndrome de amnesia postraumática. 2: agnosia visual, alteraciones de las funciones ejecutivas que le dificultan enfrentar y solucionar problemas de la vida cotidiana MD Laboral 13/04/2004.
“descripción de deficiencias… trastornos mentales” “sufrió politraumatismo con TEC Severo, hoy con alteraciones de su estado mental, alteraciones en las funciones ejecutivas que le impiden solucionar problemas de la vida diaria» (f. 2). Por lo anteriormente descrito, los accionantes instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. En primera instancia, el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá[1], mediante sentencia de 19 de diciembre de 2017, declaró responsable a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a título de daño especial, de los perjuicios ocasionados a los demandantes en virtud del atentado terrorista ocurrido el 16 de enero de 2003 en la ciudad de Medellín en contra de las instalaciones de dicha entidad y la condenó al pago de los daños morales, materiales y a la salud que resultaron demostrados.
Contra la anterior decisión, los demandantes y la Fiscalía General de la Nación interpusieron recurso de apelación, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta – Mixta, a través de providencia de 11 de julio de 2019, revocó lo resuelto por el a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no existía criterio de imputación material ni normativo que permitiera vincular la conducta de la administración, teniendo en cuenta que los daños cuya indemnización se reclamó, fueron resultados de la actuación delincuencial, lo cual se traduce en un acto malintencionado de un tercero. Fundamentos de la acción Manifestaron los accionantes que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en el desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de 17 de junio de 2019, mediante la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad del Estado, bajo el título de imputación de daño especial, a favor de las víctimas de la explosión de la bomba en el Centro Comercial El Cid en la ciudad de Medellín. Pretensiones Solicitó la accionante: «PRIMERA: tutelar los derechos fundamentales al derecho de defensa, debido proceso, al de igualdad de las partes ante la ley, a una pronta y eficaz justicia, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe depositada en la administración de justicia, a una vida digna en la persona de Juan Diego Palacio Hincapié; precisamente por su falta o sacrificio de aplicación a nuestro favor del “precedente jurisprudencial”.
SEGUNDA: que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad o se deje sin efecto la sentencia de fecha 11 de junio de 2019 proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta, y en su lugar se profiera la que en derecho corresponda dando aplicación al “precedente jurisprudencial” y efectuando el reconocimiento de una condigna indemnización de perjuicios y que fue el tema de discusión para interponer el recurso de apelación por nuestra parte a la sentencia de primera instancia» (ff. 9 y 10).
Informes Mediante auto de 11 de julio de 2019, la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Mixta de Decisión como accionado y a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, al Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, y a Durley Milena Palacio Ramírez, Normandía Hincapié de Palacio, Gustavo León, Eduardo de Jesús, Rigoberto, Cecilia, Luz Alba, Julia, Rosa y Juan Ángel Palacio Hincapié como terceros interesados en las resultas de esta acción (f. 118).
Los señores Juan Ángel Palacio Hincapié (f. 128), Durley Milena Palacio Ramírez, Gustavo León, Eduardo de Jesús y Cecilia Palacio Hincapié (ff. 133 y 134), se acogieron a la petición efectuada en la presente acción de tutela como coadyuvantes, toda vez que con la sentencia de 11 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el precedente vertical, quebrantando así sus derechos fundamentales.
El Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 130), por conducto de la magistrada ponente de la decisión objeto de reproche, sostuvo que la decisión adoptada por dicha colegiatura se encuentra ajustada a derecho, por cuanto, después de analizar el recuento normativo correspondiente, contrastado con la actividad probatoria a cargo de quien alega la existencia del daño, infirió que la parte demandada no incurrió en falla alguna del servicio.
Por otra parte manifestó que las sentencias a las cuales hace referencia la parte accionante tienen efectos inter partes y para el caso concreto, no existe prueba alguna que demuestre omisión imputable a las entidades demandadas o que, en su defecto, estas tuvieran participación o complicidad con los actos delictivos que generaron el daño que se solicita ser indemnizado.
Por ello, sostuvo que no le correspondía a esa instancia judicial realizar ningún reconocimiento patrimonial, ante la inexistencia de criterio de imputación material o normativo que permitiera vincular la conducta o comportamiento de la administración, en tanto los daños alegados fueron resultado de la actuación delincuencial, lo que se traduce en un acto malintencionado de un tercero. En ese orden de ideas, precisó que lo pretendido por los accionantes es reabrir un debate jurídico ya zanjado, debido a su inconformidad con el análisis fáctico y probatorio surtido en la segunda instancia, por lo que pidió negar la presente acción de tutela.
La Policía Nacional (f. 137), por conducto del secretario general, solicitó ser excluida de la presente acción de tutela, toda vez que la vulneración ius fundamental alegada no recae sobre dicha entidad. Señaló además que en el presente asunto no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable o una amenaza inminente e injustificada que amerite la procedencia de la acción. La Fiscalía General de la Nación (f. 141), a través de la coordinadora de la Unidad de Defensa Jurídica de la entidad, solicitó declarar la improcedencia de la acción incoada, por cuanto no se cumplen las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente el de subsidiariedad.
Además, los accionantes no identificaron la configuración del presunto defecto en el que habría incurrido la autoridad judicial accionada, teniendo el deber de hacerlo. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 1º de agosto de 2019, amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de los accionantes, por lo que dejó sin efectos la sentencia de 11 de junio de 2019 y le ordenó al Tribunal Administrativo de Antioquia expedir, en el término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la providencia, una sentencia de remplazo, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales aplicables.
Inicialmente precisó que la sentencia de 19 de julio de 2019 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, referida por los accionantes como precedente ignorado por el tribunal, no resultaba aplicable al presente asunto, toda vez que en esa oportunidad, la alta Corporación no analizó aspectos referentes a la responsabilidad atribuible a la Fiscalía General de la Nación o a las demás entidades vinculadas, y el título de imputación aplicable sino que se refirió únicamente a aspectos económicos relativos a los montos reconocidos en primera instancia. No obstante lo anterior, resaltó que para la fecha en que el Tribunal Administrativo de Antioquia expidió la sentencia aquí reprochada, ya la Sección Tercera de esta Corporación se había pronunciado de fondo sobre otro asunto idéntico a través de la providencia de 24 de enero de 2019 (radicado 2005-03186-01), en el que se estableció que si bien, no se evidenciaba una falla en el servicio por parte de la Fiscalía General de la Nación, esta entidad sí estaba llamada a responder objetivamente por los daños causados por un tercero, a título de riesgo excepcional, toda vez que el atentado fue materialmente perpetrado por el grupo subversivo en el parqueadero del centro comercial El Cid, dirigido contra las instalaciones de la Fiscalía, este se produjo a partir del riesgo anormal generado por dicha autoridad.
Lo anterior, habida cuenta que la entidad era consciente de la posibilidad de sufrir un atentado, teniendo en cuenta que en el estudio de seguridad del inmueble comercial se expuso con mayor preocupación, que este fuera utilizado para perpetrar ataques con explosivos en su contra, y recomendó la no utilización de los parqueaderos colindantes con su edificación. IMPUGNACIÓN La Policía Nacional (f. 185) recurrió la sentencia de primera instancia, con el fin de que se condicione dicha decisión en el entendido de que la Policía Nacional sea desvinculada del proceso de reparación directa con radicado 2010-00054-02.
La Fiscalía General de la Nación (f. 187), igualmente impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que dicha entidad no encuentra mérito alguno para aplicar el título de imputación de riesgo excepcional en el presente asunto, toda vez que no se establece la creación de riesgo alguno por parte de la Fiscalía que se hubiere materializado en los hechos ocurridos en el centro comercial El Cid.
Lo que aparentemente se encontró, fue la posibilidad de este tipo de actos violentos en las inmediaciones de sus instalaciones, aspectos que en nada se relacionan con los supuestos jurídicos que dan lugar a la atribución objetiva de responsabilidad por riesgo excepcional, y esta presunta previsibilidad del atentado adquiere importancia en una imputación subjetiva por falla en el servicio, en la que sí se valora la diligencia de las autoridades públicas en sus esfuerzos por evitar la ocurrencia del daño, así como el grado de conocimiento que tenían sobre su eventual materialización. Señaló entonces, que no es plausible concluir que la oferta de los servicios del Estado en un lugar asequible geográfica para todas las personas constituya una causa suficiente para afirmar la creación de un riesgo mayor o superlativo, o en ese orden de ideas, que la existencia misma de las instituciones del Estado y en particular de las autoridades pertenecientes a la administración de justicia, sea razón suficiente.
No se puede crear un riesgo desaprobado en la sociedad mediante los esfuerzos institucionales por acercar la justicia a los ciudadanos, de manera que se remuevan los obstáculos de todo orden, y en particular, geográficos, para permitir que se ponga en conocimiento de las instituciones los hechos que afectan la convivencia social. II. CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, le corresponde a la Sala determinar si, como lo solicita la entidad impugnante, debe revocarse el fallo de primera instancia que amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de los accionantes, por no existir elementos que permitan atribuirle la responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación por los daños causados, bajo el título de riesgo excepcional. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2.
Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de notificación de la última decisión cuestionada (11 de junio de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (4 de julio de 2019). 2.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[4]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[5].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[6], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 2.3.
Del caso concreto En la tutela de primera instancia, los accionantes reprocharon la sentencia de 11 de junio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta – Mixta revocó lo resuelto por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá y negó las pretensiones de la demanda de reparación directa. Manifestaron concretamente que el tribunal desconoció el precedente vertical emanado de la Sección Tercera, que en casos idénticos, declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación por los daños causados con ocasión de la explosión de un carro bomba en el parqueadero del centro comercial El Cid, ubicado a pocos metros de las instalaciones de dicha entidad.
La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 1º de agosto de 2019, amparó los derechos fundamentales de los accionantes, al considerar que el tribunal debió observar al momento de resolver dicha controversia, en garantía del derecho a la igualdad, el criterio adoptado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 24 de enero de 2019, a través de la cual declaró la responsabilidad de la entidad demandada, a título de riesgo excepcional.
Frente a lo anterior, la Fiscalía General de la Nación en su escrito de impugnación manifiesta que no existen elementos jurídicos que permitan atribuirle responsabilidad, a título de riesgo excepcional, por los daños causados a los demandantes, toda vez que no fue dicha entidad la que dio lugar a la ocurrencia del ataque. Por su parte, la Policía Nacional también impugnó el fallo de primera instancia, con el fin de que se precise que dicha entidad carece de responsabilidad alguna dentro del proceso de reparación directa.
Al respecto, debe esta Sala señalar lo siguiente: De acuerdo con las piezas procesales que reposan en el expediente, se advierte que la demanda de reparación directa instaurada por los hoy accionantes tuvo como propósito que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército y Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, por los daños y perjuicios ocasionados al señor Juan Diego Palacio Hincapié y a su grupo familiar, por las lesiones sufridas en la explosión del carro bomba en el centro comercial El Cid.
El Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, en providencia de 19 de diciembre de 2017, declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación, a título de daño especial. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 11 de julio de 2019, revocó lo resuelto por el a quo, al considerar que no existía criterio material o jurídico para imputarle a dicha entidad la responsabilidad por el ataque terrorista mencionado.
Al respecto, sostuvo: «En el caso bajo estudio, de conformidad con los hechos probados se infiere que la parte demandada no incurrió en falla alguna del servicio y no se encontraba en posición de garante (…) en relación con la protección concreta y específica del Centro Comercial El Cid, toda vez que, si bien la sede de la Fiscalía ubicada en la calle Palacé del Centro de Medellín se convirtió en el objetivo militar de las FARC para el ataque terrorista, está demostrado que el mismo fue imprevisible, por cuanto no se reportaron denuncias, amenazas o solicitudes de protección especial que dieran alerta a las autoridades sobre el ataque que se iba a presentar.
(…). Igualmente, es cierto que si bien el atentado iba dirigido en contra de un establecimiento estatal – Fiscalía General de la Nación, ello no es suficiente para afirmar que la administración haya expuesto a un riesgo de naturaleza excepcional a los ciudadanos que frecuentan el sector, aun cuando por la naturaleza misma del ente investigador -, se hace necesario ubicar sus sedes en lugares asequibles a la comunidad, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la protección de bienes jurídicos.
Afirmar que se trató de un acto terrorista no es supuesto inamovible para que se declare la responsabilidad patrimonial, en tanto, el Estado no es un ente omnisciente, omnipresente ni omnipotente para que responda indefectiblemente y bajo toda circunstancia. Dicho lo anterior, es claro que no existe prueba alguna que demuestre omisión imputable a las demandadas o en su defecto que tuvieron participación o fueron cómplices miembros de éstas, o que por alguna condición particular o específica debía proporcionar un esquema de seguridad especial.
Tampoco se acreditó que el Estado hubiera podido prever o evitar el hecho punible que causó los daños reclamados por los actores, toda vez que no se demostró la ocurrencia de acontecimientos o hechos delictivos, que demandaran de las autoridades públicas la obligación de vigilar o prestar una seguridad especial en el centro comercial El Cid donde ocurrió el atentado.
En conclusión, no existe criterio de imputación material, ni normativo, que permita vincular la conducta o comportamiento de la administración, por cuanto está claro que los daños por cuya indemnización se reclama fueron resultado de la actuación delincuencial, lo cual se traduce en un acto malintencionado de un tercero» (f. 97). Por otra parte, se advierte que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de enero de 2019[7], se pronunció en un asunto de similares supuestos fácticos, en la que estableció: 20.
Del material probatorio allegado al proceso, la Sala encuentra demostrado el daño. Por un lado, se extrae convincentemente que el día 16 de enero de 2003, integrantes de la compañía Mártires del Cairo de las FARC, detonaron un artefacto explosivo camuflado en un vehículo que fue dejado en las instalaciones del parqueadero del Centro Comercial El Cid, contiguo a los Edificios Veracruz y Diplomático, donde funcionaban las instalaciones de la Fiscalía General de la Nación de la Seccional de Medellín. (…).
(…) 22.1. De esta forma, queda descartado que de parte de las entidades demandadas hubiera existido descuido o negligencia frente a los deplorables hechos que cometió el extinto grupo guerrillero de las FARC y, por lo mismo, desde ya se puede advertir la ausencia de responsabilidad tanto del Ejército Nacional como de la Policía Nacional.
Con respecto a la Fiscalía, pese a que no se evidencia falla en la prestación del servicio de su parte, queda por examinar si dicha entidad, por ser el blanco del acto terrorista, está llamada a responder objetivamente por los daños causados por el tercero, a título de riesgo excepcional. 23. Frente al análisis del riesgo creado, una moción de claridad conlleva a señalar, perentoriamente, que la actividad de administrar justicia, en sí misma, no es riesgosa y no puede concebirse como tal.
No obstante, el riesgo ─en clave de conflicto─ puede aumentar respecto de las actividades que el Estado desarrolla para contener la criminalidad y asegurar el orden o, aparecer llana e intempestivamente por tratarse de una institución del Estado sobre la cual los perpetradores se figuran un blanco selectivo. Sin duda, en ese contexto, las labores legítimamente desarrolladas por la Fiscalía representaban un obstáculo para cualquier grupo que se contrapusiera armada y políticamente al Estado, como ocurría con las FARC; por tanto, una labor que ingénitamente no acarreaba riesgos, dadas las condiciones de orden público y de conflicto, podía verse expuesta al influjo violento de los grupos armados irregulares y, de paso, exponer a su radio circundante. 24.
La previsibilidad del riesgo que aparejaba el hecho de que las instalaciones de la Fiscalía pudieran ser objeto de un ataque con explosivos, de acuerdo con la situación que se vivía en el país y, especialmente, en la ciudad de Medellín, era de tal obviedad, que la propia entidad cuando realizó el estudio de seguridad al Centro Comercial El Cid, expuso como uno de sus mayores temores y preocupaciones, que se pudiera utilizar la coyuntura de aquél sitio abierto al público y de afluencia masiva, para realizar un ataque con explosivos contra sus instalaciones; por eso fue enfática en recomendar algunas medidas de seguridad y en recibir como parte de tranquilidad de los encargados del centro comercial, el compromiso que no ubicarían carros en los parqueaderos inmediatamente aledaños al muro colindante entre las dos edificaciones.
Desde esa perspectiva, es claro que la Fiscalía era consciente de la posibilidad de sufrir un atentado. 25. Lo anterior, comprueba que el grado de previsibilidad del riesgo creado por la Fiscalía frente a sus colindantes era alto; es decir que la posibilidad de ser objeto de un atentado terrorista era considerable y, de ello era consciente la propia entidad.
Por ser así, se encuentran reunidas las condiciones para que el Estado sea llamado a responder objetivamente por los daños que, aunque materializados por un tercero, se gestaron a partir del riesgo anormal y excepcional, creado por la Fiscalía. (…) 32. Al respecto, las pruebas refieren que la Fiscalía, a escasos días de suceder el acto terrorista, había advertido a los encargados del Centro Comercial El Cid, sobre los peligros que representaba la destinación mixta de la locación colindante, frente a la posibilidad que las organizaciones hostiles, utilizaran un vehículo para introducir, ocultar y activar un artefacto explosivo, tal como se desprende del estudio de seguridad del 13 de diciembre de 2002 (fls. 314-327, c. 1).
Además, la Fiscalía hizo recomendaciones precisas que, a juzgar por los hechos, no fueron tenidas en cuenta por el centro comercial, tales como, la instalación de detectores de metales, espejos y censores laterales, entre otras. De todas, la más importante era la de no habilitar plazas de estacionamiento en la sección colindante con la Fiscalía, medida que fue desatendida imprudentemente por el centro comercial, pues justamente en esa zona fue donde se permitió el parqueo del carro que llevaba el material explosivo. 33.
Esta última, era una medida que no comportaba mayor dificultad, pues bastaba que en realidad el centro comercial hubiera marginado del servicio de parqueadero esa zona de colindancia. Tuvo que ocurrir el hecho previsto y anunciado por la Fiscalía para que se tomara esa precaución, ya que se sabe que en el proceso de reconstrucción sí se excluyó ese sector para la destinación de parqueaderos, tal como se desprende de lo expuesto por Carlos Alberto Tabares, cuando se le preguntó si sabía a qué se debía la decisión de los propietarios de suprimir algunos parqueaderos, a lo cual respondió: (…). 34.
No hay duda, que las medidas que el centro comercial llegó a implementar, obedecieron a la iniciativa que tuvo la Fiscalía para apropiarse del problema de seguridad que se generaba con la construcción del centro comercial. Ad exemplum, en la declaración del mismo señor Tabares, reza: “lo que sí puedo comentar es que las medidas que se implementaron en el parqueadero como son las cámaras de video en los diferentes pisos del parqueadero, al ingreso del parqueadero, y a la requisa que se había (sic) al momento de ingresar al parqueadero, obedecían a cuidados sugeridos también en parte por el encargado de seguridad en la FISCALÍA” (fl. 636, c. 3), luego es claro que habiendo sido prevenidos de los cuidados de seguridad que debían tener, salvo por la adquisición y puesta en funcionamiento de las cámaras de video, los demás controles fueron desatendidos o adoptados parcial y deficitariamente. 35.
Tampoco hay duda que el carro bomba fue ubicado justo en el lugar donde la Fiscalía había recomendado no dejar parquear vehículos, tal como lo reconoce el propio ingeniero constructor Luis Carlos Anaya (…). 36. Es decir, de cara a las recomendaciones de la Fiscalía, fue tan negligente el centro comercial que permitió que de manera calculada y estratégica se ubicara el vehículo en el punto más neurálgico de la colindancia, luego no puede desconocerse la incidencia que ese actuar descuidado tuvo en los daños a los que los propios demandantes se vieron abocados. 37.
Todo ello, en pos de la responsabilidad que por el riesgo creado debe afrontar la entidad demandada ─Fiscalía General de la Nación─ implica que, en merecimiento de la culpa evidenciada de la víctima, se debe efectuar una reducción en la condena, la cual se estima, por el nivel de incidencia de la negligencia de los demandantes ─propietarios de edificio donde funcionaba el centro comercial─, equivalente al 50% de los perjuicios que lleguen a probarse y concederse en favor de estas personas, ya que del mismo tenor del riesgo que reclaman, fue la imprudencia de los demandantes en la no evitación del daño. 37.1.
Asimismo, se considera que en la medida que no existe prueba que indique que los arrendatarios eran conocedores de la negligencia del arrendador y que, tampoco se observa una disposición legal que obligue a los arrendatarios, frente a un hecho ilícito como el sucedido, a acarrear las consecuencias de la negligencia del arrendador, se estima que no es procedente hacer extensiva la reducción del 50% de la condena, en lo que respecta a los arrendatarios. 37.2.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que frente a hechos ilícitos como el ocurrido, se predica la solidaridad entre los obligados a responder ─Fiscalía General y arrendadores─ y, en aras a esa solidaridad, los arrendatarios podían acudir en demanda en contra de quien les creó el riesgo o, en contra de quien no tomó las medidas indicadas para evitarlo, o de ambos; cuestión distinta es que quien resulte condenado decida si repite o no contra el otro obligado, por el porcentaje correspondiente (…). 38.
Corolario de lo expuesto, la Sala declarará la responsabilidad de la Nación - Fiscalía General de la Nación, a título de riesgo creado, de los daños ocasionados a los demandantes con motivo del atentado terrorista perpetrado por las FARC el 16 de enero de 2003, en la ciudad de Medellín. Asimismo, respecto de los propietarios de la edificación, la condena será reducida en un 50% por las razones antedichas» (negrillas fuera del texto).
De las anteriores transcripciones se advierte que el asunto puesto a consideración por los hoy accionantes guarda similitud fáctica con el que resolvió la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 24 de enero de 2019: ambos versaron sobre los daños ocurridos con ocasión de la explosión del carro bomba el 16 de enero de 2003 en el centro comercial El Cid de Medellín. En ese sentido, esta Sala de Subsección coincide con la Sección Primera de esta Corporación en que dicha posición jurídica sí debió ser tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Antioquia al desatar la controversia puesta a su consideración. Ahora bien, la Fiscalía General de la Nación en su escrito de impugnación manifestó que en el presente asunto no existen razones jurídicas que permitan atribuirle la responsabilidad por el atentado terrorista ocurrido el 16 de enero de 2003 en la ciudad de Medellín, a título de riesgo excepcional, argumento cuya resolución escapa de la órbita competencial del juez constitucional, toda vez que dicha consideración hace parte del análisis jurídico que debe adelantar el juez natural de la causa.
Debe esta Sala entonces insistir en que lo que aquí se discute es si el Tribunal Administrativo de Antioquia quebrantó el derecho fundamental a la igualdad de los accionantes, al dispensar un tratamiento distinto al que ha proporcionado la Sección Tercera del Consejo de Estado, ubicada en el vértice de la jurisdicción, a asuntos de similares presupuestos fácticos, frente a lo cual, valga decir, la Fiscalía no presentó reparo alguno en la impugnación. De esta manera, frente al único argumento de impugnación, debe recordarse que la intervención del juez constitucional, en este caso, se limita a verificar la existencia o no del desconocimiento del precedente vertical y de la violación del derecho fundamental a la igualdad, y en este contexto, al responder dicho cuestionamiento de manera afirmativa, el alcance del amparo del derecho fundamental conculcado consiste en ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una sentencia de remplazo en la que se observen las pautas fijadas por el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo en un asunto de similares supuestos fácticos y jurídicos.
Por tanto, no le es dable a esta Sala de Subsección establecer si en el caso concreto se configura la responsabilidad del Estado bajo el título de imputación de riesgo excepcional, pues ello compete al Tribunal Administrativo de Antioquia, al momento de resolver nuevamente, en sede de apelación, el proceso de reparación directa instaurado por los accionantes.
En ese orden de ideas, tampoco compete a esta Corporación precisar si la Policía carece o no de responsabilidad sobre los hechos alegados, pues ello debe ser resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sede de reparación directa. Así las cosas, carecen de vocación de prosperidad los argumentos de impugnación presentados por la Fiscalía General de la Nación y por la Policía Nacional, en tanto se limitan a exponer razones jurídicas referentes al fondo del asunto que debe ser resuelto, como se dijo, por el juez natural de la causa, que en este caso es el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Por lo anteriormente expuesto, esta Sala confirmará, en sus precisos términos, la sentencia de primera instancia de 1º de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de los accionantes. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
FALLA CONFÍRMASE, en sus precisos términos, la sentencia de 1º de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de los accionantes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] El proceso fue asignado a este despacho en virtud del el Ac-Wiu„”ÎÚåçè F G H g ÈäåìØÄØÄØ°Ä°Ä°Ä°žìŠxgVgEg h¸ /hõmACJOJ[2]QJ[3]^J[4]aJ h¸ /hÊ|CJOJ[5]QJ[6]^J[7]aJ h¸ /háy{CJOJ[8]QJ[9]^J[10]aJ#h¸ /háy{CJOJ[11]QJ[12]\?^J[13]aJ&h¸ /hÓJ5?CJOJ[14]QJ[15]\?^J[16]aJ#h¸ /h?<ý5?CJOJ[17]QJ[18]^J[19]aJ&h¸ /h?<ý5uerdo PSAA16-10529 del 14 de junio de 2016 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. [20] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [21] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [22] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [23] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [24] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [25] Radicación número: 05001-23-31-000-2005-03186-01(43112), actor: JOHN JAIRO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Y OTROS, demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Y OTROS, magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero.