ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / MANDAMIENTO EJECUTIVO – Niega librarlo por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial [C]abe anotar que el tutelante solicitó del Juzgado Segundo (2) Administrativo de Quibdó «[…] el desarchive del proceso [ordinario] 2007- 00517 […], con el fin de que se continúe el […] ejecutivo dentro del mismo […]», encaminado a obtener el pago de «[…] la suma de seis millones de pesos mcte ($6.000.000) […]», para cuyo efecto adosó, entre otros documentos, copia auténtica de: (i) sentencia de 24 de noviembre de 2010, por la cual ese despacho judicial accedió a las pretensiones dentro de la acción de reparación directa 27001-33-31-002-2007-00517-00, y (ii) solicitud de pago presentada el 16 de agosto de 2011 ante la alcaldía de Lloró (Chocó).

(…) El Juzgado Segundo (2) Administrativo de Quibdó, con proveído de 4 de febrero de 2019, se abstuvo de librar mandamiento de pago, al estimar que no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial contemplado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, lo cual era indispensable por tratarse de un proceso ejecutivo que se adelanta contra un municipio, decisión confirmada el 11 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó, al considerarla «[…] ajustada a derecho y fundamenta[da] en las normas vigentes y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional».

(…) Sobre el particular debe decirse que pese a que el tutelante afirma que la demanda ejecutiva que instauró contra el municipio de Lloró (Chocó), encaminada a obtener el cumplimiento de la condena proferida a su favor dentro de la acción de reparación directa, es de aquellas que deben ser tramitadas al interior del proceso ordinario, de conformidad con el artículo 306 del CGP, lo cierto es que la sentencia cobrada adquirió firmeza el 16 de diciembre de 2010, según constancia expedida por la secretaría del Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó, y la solicitud de ejecución fue formulada el 5 de mayo de 2015, es decir, 4 años, 4 meses y 29 días después. (…) Se desprende de lo expuesto que en el sub lite el cobro no puede llevarse al interior del proceso ordinario, en la medida en que para tal efecto ha debido ser presentado dentro de los 10 meses posteriores a la ejecutoria, de acuerdo con el auto de unificación dictado por la sección segunda de esta Corporación y el artículo 192 del CPACA, esto es, antes del 16 de octubre de 2011, lo que implica que debía exponer sus pretensiones a través de una demanda autónoma y asumir todas las cargas correlativas a los requisitos que exigen las normas procesales para su presentación.(…) Resulta indispensable entonces anotar que, para efectos de procesos de cobro ejecutivo en los cuales el ejecutado sea un municipio, debe agotarse el requisito de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, según lo dispone el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, lo que no ocurrió en el asunto sub examine, dado que de los documentos que obran en el expediente no se observa la constancia en la que conste la realización de dicho trámite conciliatorio, lo que se puede corroborar incluso del texto de la solicitud de ejecución, al señalar en el acápite de «petición especial» que «[…] luego de admitir la presente demanda y notificársela al ente demandado, se suspenda la misma y se cite a las partes con el objeto de que realicen la respectiva conciliación judicial que ordena la Ley […]».

(…) En ese orden de ideas, se tiene que en la parte considerativa de la providencia enjuiciada en la tutela del epígrafe, los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó advirtieron que el trámite ejecutivo promovido por el actor no cumplía el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial contenido en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, norma vigente y aplicable a este asunto, por cuanto el ejecutado es un ente territorial del orden municipal, por lo que decidieron abstenerse de librar mandamiento de pago.

(…) Así las cosas, se evidencia que el auto atacado no incurre en el defecto sustantivo planteado por el peticionario, porque la decisión de confirmar la providencia que se abstuvo de librar el mandamiento de pago por falta de agotamiento del presupuesto de la conciliación prejudicial, en aplicación de lo señalado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no contraviene el ordenamiento jurídico, dado que se fundamentó en una norma vigente, pues, contrario a lo alegado por el accionante, no fue derogada por el artículo 613 del CGP, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional que estudio la exequibilidad de aquel precepto legal FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1551 DE 2012 – ARTÍCULO

47. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02353-00(AC) Actor: BALBINO CUESTA BEJARANO Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUEZ SEGUNDO (2) ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ. Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela instaurada por el señor Balbino Cuesta Bejarano, a través de apoderado, contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y Juez Segunda (2.ª) Administrativa de Quibdó, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo (ff. 1 a 21). El señor Balbino Cuesta Bejarano presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y Juez Segunda (2.ª) Administrativa de Quibdó. Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos las providencias de 4 de febrero y 11 de abril de 2019, emitidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, en su orden, y, en su lugar, se ordene a los accionados «[…] admitir la demanda ejecutiva interpuesta en contra del Municipio de Lloró y se ordene el pago de la sentencia judicial [de 24 de noviembre de 2010,] de conformidad con los arts. 192 y SS y 298 del […]» Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.

Hechos. Relata el accionante que el 24 de noviembre de 2010 el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó emitió fallo dentro de la acción de reparación directa 27001-33-31-002-2007-00517-00, que incoó contra el municipio de Lloró (Chocó), en el que acogió las pretensiones allí formuladas y, en consecuencia, condenó al citado ente territorial a pagarle, a título de responsabilidad patrimonial, «la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS MIL PESOS ($1.200.000) y la cual a partir de la ejecutoria devengar[á] intereses de mora en los términos establecidos en el inciso quinto del artículo 177 del C.C.A […]», providencia que no fue objeto de recurso de apelación, por lo que quedó en firme el 16 de diciembre de ese año. Que como el referido municipio no efectuó el pago dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia de 24 de noviembre de 2010, «[…] en mayo de 2015 y luego de hacer varios acercamientos con la administración de manera infructuosa, se solicitó se continuara el proceso ejecutivo dentro del mismo […] ordinario» y, además, que «luego de admitir la […] demanda y notificarse al ente demandado, se suspend[iera] […] y se cit[ara] a las partes con el objeto que reali[zaran] la respectiva conciliación judicial que ordena la ley [1551 de 2012] y así cumplir con ese requisito de procedibilidad ordenado para llevar adelante el presente proceso de ejecución».

Dice que «[…] el 21 de octubre de 2015, el [J]uzgado Segundo Administrativo […] de Quibdó, mediante auto interlocutorio Nro. 1254, decide inadmitir la demanda por falta del requisito de procedibilidad –LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL- ordenado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y concede el plazo de 10 días para corregir[la]», término el cual una vez se superó, el citado despacho judicial, el 1.º de noviembre de ese año, la rechazó por falta de subsanación y, previa interposición del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la referida decisión, con providencia de 11 de octubre de 2018.

Que por lo anterior, incoó acción de tutela (expediente: 11001-03-15-000- 2018-04116-00) contra los señores Juez Segunda (2.ª) Administrativa de Quibdó y magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, la cual se tramitó ante el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que la decidió el 6 de diciembre de 2018[1], en el sentido de amparar sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital y acceso a la administración de justicia y, como consecuencia, dejar sin efectos los autos de 21 de octubre y 1.º de noviembre de 2015 y 11 de octubre de 2018 y ordenar a las autoridades accionadas «[…] dictar una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta los lineamientos […]» trazados en el fallo.

Aduce que en «[…] acatamiento de dicha orden de tutela, el Juzgado Segundo Administrativo […] de Quibdó [profirió] el auto interlocutorio Nro. 107 de febrero 04 de 2019, donde decidió abstenerse de librar el mandamiento de pago, […] confirmad[o] por el H. Tribunal Administrativo del Chocó [ ] [el] 11 de abril [siguiente], lo que prueba que existen hechos nuevos para la presentación de esta tutela […]».

Que los proveídos reprochados vulneran sus garantías superiores al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia e incurren en defecto sustantivo, dado que se derivan de la «[…] aplicación de una norma que fue derogada hace más de 3 años», puesto que, como sustento de la inadmisión del proceso ejecutivo, se «[…] solicita el acta de audiencia de conciliación prejudicial apoyado en el artículo 47 de la ley 1551 de 2012, […] norma […] derogada por el art. 613 del CG del proceso […], [lo que] demuestra que los motivos para inadmitir la demanda no tenían un soporte legal […] [y, con ello,] […] prevaricato […]».

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 30 de mayo de 2019 (ff. 71 y 72), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y Juez Segunda (2.ª) Administrativa de Quibdó y dispuso vincular al señor alcalde de Lloró (Chocó), en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Chocó, Juez Segunda (2.ª) Administrativa de Quibdó y alcalde de Lloró (Chocó) guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine, el tutelante pide se dejen sin efectos los autos de: (i) 4 de febrero de 2019, por medio del cual el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo 27001-33-33-002-2015-00456- 00; y (ii) 11 de abril siguiente, con el que el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó aquel.

Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el proveído de 11 de abril de 2019, por ser el que al decidir el recurso de apelación interpuesto contra el de 4 de febrero de ese año, puso fin al mencionado trámite ejecutivo. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 11 de abril de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó el de 4 de febrero de ese año, por cuyo conducto el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del trámite ejecutivo 27001-33-33-002-2015-00456-00, promovido por el tutelante contra el municipio de Lloró; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[2], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[3], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[4]. 3.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala evidencia que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, dado que se discute el supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia del actor;

(ii) contra el auto objeto de censura no procede recurso alguno, puesto que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado, (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la determinación judicial atacada fue dictada el 11 de abril de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 24 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (casi dos meses después); y (v) el proveído acusado no decidió una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo formulada por el accionante. 3.6.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca lo siguiente: a) El 24 de noviembre de 2010 el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó dictó sentencia de primera instancia dentro de la acción de reparación directa «2007-00517», incoada por el tutelante contra el municipio de Lloró (Chocó), en la que declaró «[…] administrativamente responsable al […] [citado ente territorial] por los perjuicios [que le fueron] causados […], consistente[s] en la destrucción de unos cultivos […] agrícolas, como consecuencia de la desviación del cauce de la quebrada el Santísimo, en la jurisdicción de dicha entidad territorial», y lo condenó al pago de «UN MILL[Ó]N DOSCIENTOS MIL PESOS ($1ʼ200.000)» (ff. 35 a 38 exp. ordinario). b) Con escrito de 5 de mayo de 2015, el accionante pidió del Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó «[…] el DESARCHIVE del proceso con radicación 2007-00517, […] con el fin de que se continúe el […] ejecutivo dentro del mismo, de conformidad con los mandatos del CPACA», con tal propósito anexó (i) primera copia que presta mérito ejecutivo de la sentencia de 24 de noviembre de 2010 y (ii) solicitud de pago presentada el 16 de agosto de 2011 ante la alcaldía de Lloró (Chocó) [ff. 39 y 40 exp. ordinario]. c) A través de auto de 21 de octubre de 2015 (ff. 63 y 63 vuelto), el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó inadmitió la demanda ejecutiva 27001-33-33-002-2015-00456-00, en consideración a que no se acreditó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, contenido en el «[…] artículo 47 de la Ley 1551 de 2012», por lo que se concedió «[…] el término de diez (10) días […]» para tal efecto, y, con proveído de 1.º de noviembre siguiente (f. 64 exp. ordinario), la rechazó por falta de subsanación, decisión confirmada el 11 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó. d) Con el fin de dejar sin efectos las providencias referidas en el acápite precedente, el tutelante incoó acción de tutela (expediente: 11001-03-15- 000-2018-04116-00), de la cual conoció el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) que, con sentencia de 6 de diciembre de 2018 (ff. 3 a 9 cuaderno anexo), amparó sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por consiguiente, dejó sin efectos «[…] las providencias de 21 de octubre y 1.º de noviembre de 2015 y 11 de octubre de 2018 […], a través de las cuales se dispuso la inadmisión y rechazó de la demanda ejecutiva que presentó […] en contra del municipio de Lloró (Chocó)», y ordenó se dictara una de reemplazo, de conformidad con los lineamientos expuestos en la parte considerativa de ese fallo, al estimar que «[…] se configuró […] el defecto procedimental absoluto por cuanto se pretermitió el plazo legalmente otorgado para corregir la demanda, esto sumado a que se rechazó la demanda por un motivo diferente al que se consideró por el Juzgado», por cuanto se indicó que no se aportaron «[…] las copias necesarias para los traslados», cuando lo que echo de menos en la parte considerativa del auto inadmisorio es que no se acreditó el agotamiento del requisito procedibilidad de la conciliación prejudicial contenido en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. e) En cumplimiento de lo ordenado por esta Corporación en el referido trámite constitucional, el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó, por conducto de auto de 4 de febrero de 2019[5], luego de un nuevo estudio de la documentación allegada por el accionante, se abstuvo de «[…] librar mandamiento de pago», al considerar que «[…] no se acreditó el requisito de procedibilidad […]» de la conciliación prejudicial, decisión confirmada el 11 de abril del presente año[6] por el Tribunal Administrativo del Chocó, al estimarla «[…] ajustada a derecho y fundamenta[da] en las normas vigentes y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional».

Hechas las anteriores precisiones fácticas, la Sala efectuará las siguientes acotaciones jurídicas con el propósito de determinar si la providencia cuestionada desconoce mandatos superiores. 3.6.2 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.

En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[7] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[8]. 3.6.3 Del requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promueven contra municipios.

En principio, resulta necesario precisar que el proceso ejecutivo busca «[…] asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó»[9].

Por su parte, en relación con los procesos ejecutivos que se adelanten contra municipios, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012[10], prevé: LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.

El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.

En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.

Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda.

Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.

Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-533 de 15 de agosto de 2013[11], se pronunció sobre la exequibilidad de la referida norma y al respecto anotó que el requisito de conciliación prejudicial exigible para adelantar procesos ejecutivos contra los municipios no vulnera derechos constitucionales fundamentales de los ejecutantes, toda vez que «[…] la norma no impone una restricción irrazonable o desproporcionada sobre el derecho al acceso a la justicia, ni tampoco conlleva una violación al derecho a la igualdad por dar a los créditos a los municipios un trato diferente frente a los demás procesos ejecutivos, considerados en general».

No obstante, decidió declarar la anterior norma condicionalmente exequible, «[…] bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo […]», es decir, que solo para el caso en que un trabajador reclame créditos laborales contra los municipios, no se requiere agotar la conciliación prejudicial para adelantar el correspondiente proceso ejecutivo.

Ahora bien, en cuanto a la aplicación de los artículos 47 de la Ley 1551 de 2012 y 613 del Código General del Proceso (CGP), el citado pronunciamiento del máximo tribunal constitucional sostuvo: 2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012).

También es cierto que el segundo inciso de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento procesal que no será necesario agotar el requisito de procedibilidad (art. 613, Ley 1564 de 2012). Por tanto, parecería que el orden legal vigente impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es requisito para adelantar dichos procesos.

No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto que el artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en el presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera norma del estatuto procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos, Código General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012) Artículo 1°.- Objeto.

Este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes. […] En consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios).

El mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas para esos asuntos. […] 2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente.

El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó (destaca la Sala).

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el artículo 47 del Decreto 1551 de 2012 se encuentra vigente y es aplicable en materia de acciones de cobro en las que el ejecutado sea una entidad territorial del orden municipal, por lo que resulta dable exigir como requisito de procedibilidad la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, con excepción de los casos en los cuales se reclaman acreencias laborales. 3.6.4 Solución al caso concreto.

En el asunto sub examine el actor sostiene que el proveído objeto de la acción de tutela del epígrafe incurre en defecto sustantivo, puesto que se deriva de la «[…] aplicación de una norma que fue derogada hace más de 3 años», dado que, como sustento de la inadmisión de la demanda ejecutiva, se «[…] solicita el acta de audiencia de conciliación prejudicial apoyado en el artículo 47 de la ley 1551 de 2012, […] norma […] derogada por el art. 613 del CG del proceso […], [lo que] demuestra que los motivos para inadmitir la demanda no tenían un soporte legal […], [y, por ende,] […] prevaricato […]».

Para dilucidar este asunto, cabe anotar que el tutelante solicitó del Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó «[…] el DESARCHIVE del proceso [ordinario] 2007-00517 […], con el fin de que se continúe el […] ejecutivo dentro del mismo […]», encaminado a obtener el pago de «[…] la suma de SEIS MILLONES DE PESOS MCTE ($6.000.000) […]», para cuyo efecto adosó, entre otros documentos, copia auténtica de: (i) sentencia de 24 de noviembre de 2010, por la cual ese despacho judicial accedió a las pretensiones dentro de la acción de reparación directa 27001-33-31-002-2007- 00517-00, y (ii) solicitud de pago presentada el 16 de agosto de 2011 ante la alcaldía de Lloró (Chocó).

El Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó, con proveído de 4 de febrero de 2019, se abstuvo de librar mandamiento de pago, al estimar que no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial contemplado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, lo cual era indispensable por tratarse de un proceso ejecutivo que se adelanta contra un municipio, decisión confirmada el 11 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó, al considerarla «[…] ajustada a derecho y fundamenta[da] en las normas vigentes y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional».

Sobre el particular debe decirse que pese a que el tutelante afirma que la demanda ejecutiva que instauró contra el municipio de Lloró (Chocó), encaminada a obtener el cumplimiento de la condena proferida a su favor dentro de la acción de reparación directa, es de aquellas que deben ser tramitadas al interior del proceso ordinario, de conformidad con el artículo 306[12] del CGP, lo cierto es que la sentencia cobrada adquirió firmeza el 16 de diciembre de 2010, según constancia expedida por la secretaría del Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Quibdó (f. 19 vuelto exp. ordinario), y la solicitud de ejecución fue formulada el 5 de mayo de 2015 (f. 1 exp. ordinario), es decir, 4 años, 4 meses y 29 días después. Se desprende de lo expuesto que en el sub lite el cobro no puede llevarse al interior del proceso ordinario, en la medida en que para tal efecto ha debido ser presentado dentro de los 10 meses posteriores a la ejecutoria, de acuerdo con el auto de unificación dictado por la sección segunda de esta Corporación[13] y el artículo 192 del CPACA, esto es, antes del 16 de octubre de 2011, lo que implica que debía exponer sus pretensiones a través de una demanda autónoma y asumir todas las cargas correlativas a los requisitos que exigen las normas procesales para su presentación[14].

Resulta indispensable entonces anotar que, para efectos de procesos de cobro ejecutivo en los cuales el ejecutado sea un municipio, debe agotarse el requisito de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, según lo dispone el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, lo que no ocurrió en el asunto sub examine, dado que de los documentos que obran en el expediente no se observa la constancia en la que conste la realización de dicho trámite conciliatorio, lo que se puede corroborar incluso del texto de la solicitud de ejecución, al señalar en el acápite de «PETICIÓN ESPECIAL» que «[…] luego de admitir la presente demanda y notificársela al ente demandado, se suspenda la misma y se cite a las partes con el objeto de que realicen la respectiva conciliación judicial que ordena la Ley […]».

En ese orden de ideas, se tiene que en la parte considerativa de la providencia enjuiciada en la tutela del epígrafe, los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó advirtieron que el trámite ejecutivo promovido por el actor no cumplía el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial contenido en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, norma vigente y aplicable a este asunto, por cuanto el ejecutado es un ente territorial del orden municipal, por lo que decidieron abstenerse de librar mandamiento de pago.

Así las cosas, se evidencia que el auto atacado no incurre en el defecto sustantivo planteado por el peticionario, porque la decisión de confirmar la providencia que se abstuvo de librar el mandamiento de pago por falta de agotamiento del presupuesto de la conciliación prejudicial, en aplicación de lo señalado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no contraviene el ordenamiento jurídico, dado que se fundamentó en una norma vigente, pues, contrario a lo alegado por el accionante, no fue derogada por el artículo 613 del CGP, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional que estudio la exequibilidad de aquel precepto legal.

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el proveído de 11 de abril de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, al confirmar el de primera instancia que se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado dentro del trámite ejecutivo 27001-33-33-002-2015-00456- 00, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Balbino Cuesta Bejarano, conforme a la motivación. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Decisión que no fue impugnada. [2] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [3] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [4] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] Ff. 87 y 88 exp. ordinario. [6] Ff. 102 y 105 exp. ordinario. [7] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [8] Sentencia T-259 del 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] López Blanco, Hernán Fabio.

(2004). Procedimiento Civil. Parte especial. Bogotá: DUPRÉ editores. [10]«Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [11] M. P. María Victoria Calle Correa. [12] «Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.

Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior. […]. [13] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 25 de julio de 2017, expediente 11001-03-25-000-2014-01534- 00(4935-14), C. P. William Herná/cÇÞíîï7 8 9 Š ’ pçÒ罨½¨½ç”}lT</h"fh"f@ˆ[14]CJOJ[15]QJ[16]]?^J[17]aJnH$tH$/h"fh"f@ˆ[18]CJOJ[19] QJ[20]\?^J[21]aJnH tH h"fh"fCJOJ[22]QJ[23]^J[24]aJ,h"fh"fCJOJ[25]PJQJ[26]^J[27]aJnH tH &h"fCJOJ[28]PJQJ[29]^J[30]aJnH tH )hIF5?CJOJ[31]PJQJ[32]^J[33]aJnH tH )h=)ž5?CJOJ[34]PJQJ[35]^J[36]aJnH tH )h"f5?CJOJ[37]ndez Gómez: «[…] El proceso ejecutivo se debe iniciar dentro del plazo señalado en los artículos 192 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 306 y 307 del Código General del proceso». [38] En similar sentido se pronunció esta subsección en auto de 28 de marzo de 2019, expediente 05001-23-33-000-2017-00306-01 (1742-2017), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.