ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCESO EJECUTIVO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUTANTIVO / INDEXACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL – No se puede exigir si no consta en el título ejecutivo / MANDAMIENTO DE PAGO – Negativa para librarlo [L]a Sala observa que la autoridad judicial accionada fue clara al explicarle a la accionante, en la decisión atacada, que no era procedente librar mandamiento de pago de la indexación de una suma dineraria correspondiente al pago del reajuste de mesadas pensionales causadas en períodos posteriores al establecido por la sentencia que definió el derecho sustancial y que fue presentada para cobro.
(…) Así las cosas, para la Sala no es de recibo el argumento de la accionante, según el cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir en el auto del 31 de mayo de 2018, incurrió en una vía de hecho supuestamente por desconocimiento del artículo 178 del CCA y del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en una sentencia proferida dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es posible aplicar el artículo 178 del CCA a una hipótesis jurídica que no fue reconocida ni considerada en la providencia judicial presentada para cobro, tanto así que, de accederse a lo pretendido por la accionante, se resultaría exigiendo a CREMIL una obligación inexistente, ya que de ella no habla de manera clara, expresa y exigible la sentencia que sirve de título base de ejecución. Agregase a lo anterior que el proceso ejecutivo no es el instrumento procesal adecuado o idóneo para pretender la declaratoria de un derecho sustancial, pues la naturaleza y finalidad de aquél apuntan al cumplimiento de los derechos respecto de los cuales no hay duda de que le pertenecen a una persona, no a que se defina si estos se tiene o no.(…) Así las cosas, visto que la suma dineraria sobre la cual la accionante pretende la indexación ni si quiera fue considerada en las sentencias presentadas como título base de cobro y que el proceso ejecutivo no es el mecanismo idóneo para pretender el reconocimiento de derechos, puesto que no es de carácter declarativo, para la Sala es clara la imposibilidad de configuración de cualquier defecto por parte de las autoridades judiciales accionadas al negar la aplicación del artículo 178 del CCA al caso.
(…) Por consiguiente, dicha decisión no pueden ser calificada como subjetiva, caprichosa o irrazonable, por el simple hecho de que la accionante no la comparta, máxime que las vías de hecho en que pueda incurrir cualquier providencia judicial “deben estar presentes en forma tan protuberantes y deben tener tal magnitud que sean capaces de desvirtuar la juridicidad del pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento (sentencia T-955 de 2006), lo cual no ocurre en el presente asunto, pues, como ya se dijo, la decisión del tribunal obedeció a la verificación del cumplimiento de las órdenes realmente dadas por el juez del proceso ordinario.
(…) Así las cosas, se confirmará la sentencia del 5 de febrero del 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 178. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A” Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04586-01(AC) Actor: ROSARIO ISAZA DE FORERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la señora Rosario Isaza de Forero contra la sentencia del 5 de febrero de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1. Rosario Isaza de Forero, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social. 2.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora narró que, mediante auto del 29 de septiembre de 2017, el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. negó el mandamiento de pago por ella solicitado contra CREMIL, con base en las sentencias del 21 de enero de 2010 y del 18 de mayo de 2011, proferidas por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente. 3.
La decisión del Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., fue confirmada mediante providencia del 31 de mayo de 2018 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que el pago pretendido por la demandante no fue ordenado en las sentencias judiciales presentadas para el cobro.
La accionante considera que las anteriores decisiones vulneraron su derechos iusfundamentales, al encontrarse incursas en: i) defecto material o sustantivo, por inaplicación de las disposiciones del artículo 178 del CCA, ahora 187 del CPACA, ii) desconocimiento del precedente, específicamente de la sentencia del 27 de enero de 2011, radicado 25000-23- 25-000-2007-00141-01 (1479-09), proferida por el Consejo de Estado y iii) violación directa de la Constitución, en tanto que la flata de pago completo del reajuste pensional ordenado conlleva a la pérdida del poder adquisitivo de la asignación de retiro.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En fallo del 5 de febrero del 2019[1], la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, por considerar que la providencia judicial tutelada no incurrió en ninguno de los defectos aducidos por la accionante, por cuanto lo que la accionante pretendió en el proceso ejecutivo fue el pago de unas sumas de dinero que no fueron reconocidas en las sentencias judiciales presentadas para cobro, específicamente las correspondientes al reajuste de la asignación de retiro causada a partir del 1º de enero de 2005, ya que en dichas providencias únicamente se ordenó pagar la diferencia indexada, con efectos fiscales desde cuatro años atrás a la reclamación administrativa, esto es desde el 30 de julio de 2003 y hasta el 30 de diciembre de 2004[2].
Frente al presunto desconocimiento del precedente, alegado por la tutelante, indicó el a quo que la jurisprudencia advertida como desconocida no constituye precedente ni línea pacífica de decisión que le resulte aplicable, pues la naturaleza de dicho proceso era declarativa y, en este caso, se está frente a un proceso ejecutivo, con un objeto diferente.
Finalmente, advirtió que lo que existe es una inconformidad de la accionante con la decisión adoptada por el juez natural, pues la providencia cuestionada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada. III. LA IMPUGNACIÓN El apoderado judicial de la señora Rosario Isaza de Forero impugnó la anterior providencia y solicitó revocarla, pues insiste en que la sentencia del tribunal, objeto de censura, desconoció el artículo 178 del CCA y el precedente judicial de Consejo de Estado, específicamente la sentencia del 27 de enero de 2011, radicado 25000-23-25-000-2007-00141-01, en la cual se decidió favorablemente un caso con idénticas situaciones fácticas y jurídicas.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[3] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991; así, como también, con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional[4] estimó que la acción de tutela procede contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad, unos, de carácter o exigencias generales[5] que habilitan la interposición de la acción constitucional y, otros, de carácter específico[6] o defectos, que tienen relación con la prosperidad misma del amparo.
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[7]. Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. 3. Caso concreto Según la parte actora, la sentencia impugnada del 5 de febrero de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, debe ser revocada y, en su lugar, se debe acceder al amparo solicitado, en consideración a que el auto del 31 de mayo de 2018, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desconoció el artículo 178 del CCA y la sentencia del 27 de enero de 2011, del Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2007-00141- 01, en la cual se decidió favorablemente un caso igual.
En síntesis, la accionante pretende que se le ordene a la autoridad judicial accionada revocar la decisión del juzgado que conoció del proceso ejecutivo en primera instancia y, en su lugar, se libre mandamiento de pago contra CREMIL, para que se efectúe el pago correspondiente a la indexación de la suma de $506’754.419, cancelada a la accionante por concepto de reajuste de la nueva base prestacional con posterioridad al 31 de diciembre de 2004.
La Sala estima oportuno transcribir el análisis que efectuó la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto del 31 de mayo de 2018 (providencia tutelada) mediante el cual se confirmó la decisión del a quo de negar el mandamiento de pago pretendido por la accionante (se transcribe tal como obra): “las sentencias sometidas al cobro no ordenaron efectuar ni reajuste ni pago alguno posterior al 31 de diciembre de 2004, sino que limitaron el restablecimiento del derecho a ordenar el pago de las diferencias generadas entre el 30 de julio de 2003 y el 31 de diciembre de 2004, por efecto del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC.
“Y esto no es desconocido por la actora, quien presentó solicitud de adición de la sentencia de primera instancia para intentar que el fallador ordenara además el pago de las diferencias generadas a partir del 1 de enero de 2005, como resultado de la incidencia del reajuste con base en el IPC en las mesadas futuras, lo cual es apenas entendible dado que aquella es una prestación futura, la cual al ser sujeta a un reajuste genera variación en la base de la prestación hacía futuro.
Sin embargo, como se transcribió, dicha solicitud de reajuste fue denegada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C y según se prueba en el plenario la actora no presentó recurso de apelación ante el Consejo de Estado, quien a contrario sensu confirmó en los términos ya descritos la providencia en comento.
“Fue por ello por lo que mediante Resolución 240 de 2 de mayo de 2012, CREMIL da cumplimiento a la sentencia judicial y paga a la actora los siguientes valores: - Capital Indexado $ 93.842.020 - Intereses $14.382.073 - Total: $ 108.224.093 “Pero adicionalmente, y ello es aceptado por la actora, la ejecutada entendiendo que el reajuste practicado en la mesada pensional de la actora entre 1997 y 2004, genera efectos en las mesadas posteriores; efectuó un segundo pago por $506.754.419 por concepto de las diferencias entre el 1 de enero de 2005 y diciembre de 2012, valor que no indexó y sobre el cual no reconoció intereses moratorios porque ello no fue ordenado en la sentencia judicial.
“Y es que, habiéndose ajustado la mesada pensional de la actora para los años en comento, es apenas lógico que dichos reajustes tengan efecto a partir del 1 de enero de 2005, pues de lo contrario la mesada pensional disminuiría, y permanecería flagrante el desajuste, pero lo cierto es que ello no fue ordenado por las sentencias judiciales pues la postura jurídica que se expuso en dichas providencias es que el reajuste solo produjo efectos fiscales hasta diciembre de 2004.
“Así las cosas, la indexación de los $ 506.754.419 que pretende la accionante, no resulta procedente en la vía ejecutiva pues el pago de dicho capital no fue ordenado en las sentencias judiciales presentadas al cobro” (negrilla fuera del texto). Conforme a lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada fue clara al explicarle a la accionante, en la decisión atacada, que no era procedente librar mandamiento de pago de la indexación de una suma dineraria correspondiente al pago del reajuste de mesadas pensionales causadas en períodos posteriores al establecido por la sentencia que definió el derecho sustancial y que fue presentada para cobro, ya que ésta ordenó lo siguiente: “[…] La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconocerá al señor General ® de la Fuerza Aérea Manuel Jaime Forero Quiñónez … la diferencia que resulte entre el reajuste efectuado a su asignación de retiro conforme al decreto Ley 1211 de 1990 y el reajuste anual de esa asignación según el I.P.C., con aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, desde el 1º de enero de 1997; diferencia a pagar indexada con efectos fiscales desde cuatro años (4) años atrás a la reclamación del demandante, esto es, desde el 30 de julio de 2003, hasta el 30 de diciembre de 2004” (negrilla fuera del texto).
Así las cosas, para la Sala no es de recibo el argumento de la accionante, según el cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir en el auto del 31 de mayo de 2018, incurrió en una vía de hecho supuestamente por desconocimiento del artículo 178 del CCA y del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en una sentencia proferida dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es posible aplicar el artículo 178 del CCA a una hipótesis jurídica que no fue reconocida ni considerada en la providencia judicial presentada para cobro, tanto así que, de accederse a lo pretendido por la accionante, se resultaría exigiendo a CREMIL una obligación inexistente, ya que de ella no habla de manera clara, expresa y exigible la sentencia que sirve de titulo base de ejecución. Agregase a lo anterior que el proceso ejecutivo no es el instrumento procesal adecuado o idóneo para pretender la declaratoria de un derecho sustancial, pues la naturaleza y finalidad de aquél apuntan al cumplimiento de los derechos respecto de los cuales no hay duda de que le pertenecen a una persona, no a que se defina si estos se tiene o no. Sobre el objeto y la finalidad del “proceso ejecutivo” la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera, mediante sentencia C-454 de 12 de junio de 2002: “4.1.
El proceso ejecutivo en general tiene por finalidad obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación a favor del demandante y a cargo del demandado; se trata, como lo han definido los doctrinantes de una pretensión cierta pero insatisfecha, que se caracteriza porque no se agota sino con el pago total de la obligación” (negrilla y subrayado fuera del texto).
Luego, mediante sentencia C-573 del 15 de julio de 2003, resaltó que: “4.2. La existencia de esta clase de procesos tiene como soporte la garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, y su finalidad consiste en satisfacer los derechos cuando los obligados no cumplen libremente con sus obligaciones.
La ejecución pretende, entonces, la satisfacción del crédito reclamado por el ejecutante, es decir, hacer efectivo el derecho del acreedor frente al deudor, quien de manera libre ha contraído una obligación con aquél” (negrilla y subrayado fuera del texto). Finalmente, en sentencia T-080 de 29 de enero de 2004, la Corte Constitucional señaló: “De acuerdo con lo anterior, la finalidad del proceso ejecutivo es la de procurar al titular del derecho subjetivo o del interés protegido, no el reconocimiento de este derecho o interés, el cual ha debido ventilar en el proceso correspondiente, sino su satisfacción a través de la vía coactiva” (negrilla y subrayado fuera del texto).
Así las cosas, visto que la suma dineraria sobre la cual la accionante pretende la indexación ni si quiera fue considerada en las sentencias presentadas como título base de cobro y que el proceso ejecutivo no es el mecanismo idóneo para pretender el reconocimiento de derechos, puesto que no es de carácter declarativo, para la Sala es clara la imposibilidad de configuración de cualquier defecto por parte de la autoridades judiciales accionadas al negar la aplicación del artículo 178 del CCA al caso.
Por consiguiente, dicha decisión no pueden ser calificada como subjetiva, caprichosa o irrazonable, por el simple hecho de que la accionante no la comparta, máxime que las vías de hecho en que pueda incurrir cualquier providencia judicial “deben estar presentes en forma tan protuberantes y deben tener tal magnitud que sean capaces de desvirtuar la juridicidad del pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento (sentencia T-955 de 2006), lo cual no ocurre en el presente asunto, pues, como ya se dijo, la decisión del tribunal obedeció a la verificación del cumplimiento de las órdenes realmente dadas por el juez del proceso ordinario.
Así las cosas, se confirmará la sentencia del 5 de febrero del 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del 5 de febrero del 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Visible a folios 94 a 101 del expediente. [2] El reajuste fue conferido en consideración a que el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, que consagró el sistema de oscilación, fue modificado por la Ley 923 de 2004, reglamentada por el Decreto 4433 del mismo año. [3] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [4] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, de la Corte Constitucional. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela. [6] Los requisitos especiales para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales son: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto. [7] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01, Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.