11001-03-15-000-2019-03486-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO - Por no apreciar documento aportado en proceso ordinario / ACTO ADMINISTRATIVO – Que aclara vinculación de docente oficial / PENSIÓN GRACIA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA De conformidad con los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el escrito de impugnación, la Sala comparte la decisión de primera instancia que declaró la existencia de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, teniendo en cuenta que la sentencia objeto de reproche constitucional desestimó el Decreto N° 00056 de 2016 para pronunciarse respecto del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el actor en sede judicial, y optó por determinar que la UGPP debía conocer previamente el referido acto administrativo con el fin de que se pronunciara sobre ese particular.

Valga indicar que desde la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se aportó el Decreto N° 00056 de 2016, en el que se aclaró lo relativo a la situación de la vinculación del actor como docente territorial, por lo que el debate relativo al reconocimiento y pago de la pensión gracia no era desconocido por la UGPP.

Si bien es cierto que los actos administrativos respecto de los cuales se cuestionaba la presunción de legalidad datan de los años 2014 y 2015, también lo es que la autoridad judicial accionada pasó por alto que de conformidad con lo previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso “en la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial, sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado (…)”, lo que justamente ocurrió con el Decreto Nº 00056 de 2016, emanado de la Gobernación del Caquetá, en el que se aclaró que la vinculación del actor como docente oficial fue de carácter territorial (…) Para la Sala, es claro que el citado Decreto no fue conocido por la UGPP de manera previa al trámite judicial, pero esa circunstancia no imposibilitaba que la autoridad judicial accionada dejara de valorar ese medio de prueba con el fin de determinar si el actor era beneficiario de la pensión gracia solicitada CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03486-01(AC) Actor: JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por no apreciar documento aportado con posterioridad a la presentación de la demanda ordinaria. Pensión gracia. Confirma amparo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la autoridad judicial accionada y la UGPP, contra la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2019, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en la que se dispuso: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Joel Valencia Londoño; como consecuencia, se dispone: 1.- DEJAR sin efectos la sentencia del 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá (180013333003201600460-01), de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta decisión. 2.- La referida autoridad deberá, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, proferir una nueva decisión en la que se analicen todas las pruebas debidamente allegadas al proceso y, por consiguiente, se pronuncie de fondo respecto del reconocimiento de la pensión gracia del señor José Joel Valencia Londoño”[1].

ANTECEDENTES 1. Hechos Afirmó el accionante que laboró por más de 20 años al servicio del sector oficial, desde el 1° de febrero de 1976 hasta el 21 de julio de 1980 como decente nacionalizado, desde el 4 de junio de 1981 hasta el 15 de abril de 1990 como docente departamental y desde el 12 de marzo de 1997 hasta el 21 de marzo de 2013 nuevamente como docente nacionalizado.

Dijo que nació el 6 de agosto de 1953[2], y para el año 2003 contaba con 50 años de edad y 20 años de servicio en el sector público como docente. Indicó que elevó petición con radicado N° SOP201400011565 ante la UGPP en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, obteniendo respuesta mediante auto N° ADP 003145 de 26 de marzo de 2014, notificado mediante oficio radicado UGPP N° 20147221111611 de 1° de abril de 2014[3], donde la UGPP se abstuvo de proferir cualquier decisión y mediante auto N° ADP 076 de 8 de enero de 2015, notificado mediante oficio radicado UGPP N° 20157220093821 de 14 de enero de 2015[4] la misma entidad procedió a archivar la referida solicitud.

El 11 de marzo de 2014[5] presentó nuevamente la solicitud cuyo radicado fue el N° 2014-514-056408-2, la cual no fue contestada, configurándose un acto ficto presunto negativo. Señaló que inconforme con lo anterior instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia, quien mediante sentencia de 10 de mayo de 2018, declaró la nulidad de los actos administrativos N° ADP 003145 de 26 de marzo de 2014 y del N° ADP 076 de 8 de enero de 2015.

A título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP, reconocer la pensión de jubilación gracia al señor José Joel Valencia Londoño, teniendo como base el 75% del promedio devengado durante el último año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió su estatus pensional, esto es, 6 de agosto de 2003 fecha en que cumplió sus 50 años de edad.

La UGPP interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Caquetá revocó la anterior decisión en fallo de 14 de febrero de 2019[6], al considerar que “la modificación del nombramiento del actor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, en la categoría de docente NACIONALIZADO, de conformidad con el acto administrativo citado en precedencia, no se dio a conocer o por lo menos, no se probó que en su momento Cajanal en liquidación y/o UGPP, tuviera conocimiento de la voluntad de la administración”. 2.

Fundamentos de la acción De manera previa, el actor hizo referencia a los requisitos de procedibilidad generales y especiales de la tutela contra providencia judicial. Enseguida, afirmó que la autoridad judicial accionada al dictar la providencia de 14 de febrero de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y que incurrió en los siguientes defectos: i.) Defecto fáctico, por cuanto el Tribunal demandado no valoró las pruebas que reposan dentro del expediente, o las apreció de manera arbitraria, toda vez que no se tuvo en cuenta “los correspondientes formatos y constancias” que permitían establecer el tipo de vinculación que tenía como docente nacionalizado.

Citó las sentencias T-310 de 2009 y SU-447 de 2011 de la Corte Constitucional, con el fin de estructurar la dimensión negativa del defecto fáctico e indicar que el vicio del citado defecto debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión judicial, pues de no incurrir en ese error la sentencia hubiera adoptado un sentido distinto. ii.) Defecto sustantivo, porque desatendió e inaplicó la normatividad que regula la pensión gracia consagrada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993. iii.) Desconocimiento del precedente judicial, en tanto se desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-SII-11-2018, mediante la cual se unificó la jurisprudencia respecto a controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia. iv.) Error judicial, porque de conformidad con la Ley 270 de 1996, mediante la cual se estableció la ley estatutaria de justicia, en su artículo 65 señaló que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos, que le sean imputables, causados por la acción u omisión de sus agentes judiciales”. v.) Violación directa de la Constitución, al considerar que se vulneraron los artículos 29 y 93 de la Carta.

Indicó que no puede ser trasladada como carga a los usuarios de la administración de justicia, informar a las entidades administrativas de los fallos que profieren las autoridades judiciales, ya que se quebrantan sus derechos fundamentales. Dijo que en un proceso contencioso administrativo es posible esgrimir argumentos nuevos con el fin de probar los hechos en discusión, al igual que es procedente aportar pruebas nuevas, no consideradas en la vía gubernativa.

Aseveró que la acción de tutela no solo se encuentra respaldada en el artículo 86 de la Constitución sino también en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. vi.) Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por la omisión de dar aplicación a lo establecido en la ley y en la jurisprudencia, especialmente en lo estipulado en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993, las cuales crean el derecho prestacional y determinan los parámetros para acceder a él. Aseveró que en la decisión del Tribunal no se evidencia sustento fáctico ni jurídico para negar el pretendido acceso a la pensión gracia, a lo que agregó que tampoco manifestó de forma clara y precisa la norma que estipula que no se puede acceder a la pensión gracia porque no se remitió una prueba en vía gubernativa, siendo presentada como prueba sobreviniente, por lo que la entidad demandada tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre dicha prueba, por lo que la decisión adoptada es infundada.

Dijo que el Tribunal demandado omitió el deber de motivar la decisión judicial, de tal forma que resulte congruente, adecuada y suficiente conforme a derecho y a la jurisprudencia aplicable al caso. Citó las sentencias T-1306 de 2001, T-386 de 2010, T-591 de 2011, T-817 de 2012, SU-915 de 2013 y SU-768 de 2014, las cuales se refieren al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando el juez utiliza irreflexivamente normas procesales que lo llevan a apartarse del derecho sustancial. 3.

Pretensiones El demandante formuló la siguiente: “Con fundamento en los hechos narrados y en las condiciones expuestas respetuosamente solicito, TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales invocados, ORDENANDO dejar sin efecto la sentencia proferida el día 14 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caquetá. Y en su lugar disponer que el Tribunal Administrativo profiera sentencia de reemplazo valorando debidamente las pruebas aportadas al proceso”[7]. 4.

Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la petición presentada el 11 de marzo de 2014, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia[8]. • Copia del oficio radicado UGPP N° 20147221111611, por medio del cual comunica que se expidió el Auto N° ADP 003145 de 26 de marzo de 2014, donde la UGPP se abstuvo de proferir decisión[9]. • Copia del oficio radicado UGPP N° 20157220093821, por medio del cual comunica que se expidió el Auto N° ADP 0076 de 8 de enero de 2015 donde la UGPP procedió a archivar la referida solicitud por haber operado la cosa juzgada[10]. • Copia del Decreto N° 0056 de 5 de febrero de 2016, por medio del cual se aclara un nombramiento realizado mediante Decreto 00175 de 7 de marzo de 1997 por orden de tutela[11]. 5.

Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Caquetá En escrito de 12 de agosto de 2019, la magistrada ponente sostuvo que contrario a lo manifestado en el escrito de tutela, no existe exceso ritual manifiesto por cuanto las razones por las cuales se negaron las pretensiones de la demanda son claras. Indicó que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor, donde se solicitó la nulidad de los actos administrativos Nº ADP3145 de 26 de marzo de 2014 y ADP0076 de 8 de enero de 2015, se allegó como prueba el Decreto N° 0056 de 5 de febrero de 2016 de la Gobernación de Caquetá, en el sentido de indicar que el señor José Joel Valencia Londoño es docente territorial, documento que nunca fue puesto en conocimiento a la UGPP para que expidiera un acto administrativo conforme a la nueva realidad, sino que se acudió a la jurisdicción contencioso administrativa a demandar actos administrativos que fueron expedidos antes de que existiera la certificación que aclaraba la situación laboral del docente.

Aseveró que en el presente caso no se le permitió a la entidad demandada proferir un acto administrativo conforme a la nueva situación, la aclaración de la calidad de docente territorial que surgió en el año 2016, esto es, dos años después de que el actor hubiera solicitado y le fuera negada la pensión gracia. Manifestó que la legalidad de los actos administrativos demandados se analizó a la luz de la realidad fáctica y jurídica que fue puesta en consideración de la autoridad pública al momento de expedir dichos actos, siendo imposible que se analice en sede judicial hechos ocurridos con posterioridad al acto demandado que no fueron puestos en conocimiento de la autoridad administrativa para que emitiera un nuevo pronunciamiento acorde con los nuevos hechos. 5.2.

Respuesta de la UGPP En memorial de 12 de agosto de 2019, la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela, al advertir que no incurrió en los defectos alegados, y en razón a que no puede ser vista como una tercera instancia. Así mismo, por cuanto no es el mecanismo idóneo para hacer reclamaciones de carácter prestacional.

Indicó que el juez natural de la causa ya se pronunció sobre el litigio haciendo un estudio profundo del caso en una etapa superior. Por lo tanto, la providencia proferida es una decisión en firme que hizo tránsito a cosa juzgada. Manifestó que tampoco se logró demostrar cómo la autonomía del juez de la causa y su decisión judicial vulneró los derechos al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia. Además de que no hay argumentación demostrativa de cómo se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que opere la procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. 5.3.

Respuesta de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado En escrito de 8 de agosto de 2019, la Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de la entidad solicitó que se desvinculara de la tutela, toda vez que la presente acción escapa de su ámbito de competencia, por lo que una vez analizadas las pretensiones y las causales de la acción no se pronunciará o intervendrá en la misma.

Advirtió que sobre los hechos que sirvieron de fundamento en la tutela, la agencia no ha ejercido acción u omisión alguna para su presunta vulneración y, por ende, no tiene competencia para pronunciarse frente a los derechos fundamentales constitucionales supuestamente vulnerados, por lo que reiteró que existe falta de legitimación por pasiva. 6.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en sentencia de 19 de septiembre de 2019, accedió a las pretensiones de la solicitud de tutela, al considerar que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. En tal sentido, dijo que se evidencia la configuración del citado defecto, toda vez que el Tribunal accionado, pese a contar con la información requerida para pronunciarse en relación con el reconocimiento de la pensión gracia, optó por determinar que la UGPP debía conocer previamente esa decisión en sede administrativa.

Dijo que es cierto, como lo afirmó el Tribunal Administrativo del Caquetá en su providencia, que la entidad accionada no tuvo conocimiento del Decreto N° 00056 de 2016, mediante el que se aclaró que el nombramiento del señor José Joel Valencia Londoño de marzo de 1997, fue de carácter nacionalizado, en el momento en que el actor solicitó en sede administrativa el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, no podía desconocer la autoridad judicial demandada que ello obedeció a que ese acto no existía. Adujo que el Decreto N° 00056 de 2016 obró a lo largo de todo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Valencia Londoño contra la UGPP, “Tan es así, que en el hecho 10 de la demanda ordinaria se indicó (transcripción literal): ‘El día 23 de febrero de 2016, la Gobernación del Caquetá mediante Decreto N° 00056 del 05 de febrero de 2016, aclara el decreto 175 de 07 de marzo de 1997, así: ‘Artículo primero: aclarar el decreto 175 del 07 de marzo de 1997, con el cual se nombró en propiedad al señor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, en el sentido de indicar que el señor (…) es docente nacionalizado”.

Agregó que el referido decreto fue debidamente allegado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la entidad demandada en el proceso judicial conoció de esa aclaración y bien pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción a partir del conocimiento de la misma. Por último, indicó que el Tribunal incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque, dando prelación a las formalidades del proceso judicial, dejó de ocuparse del fondo del asunto puesto a su consideración, lo que transgredió los derechos del actor, a quien en últimas no se le definió si tenía derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. 7.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo del Caquetá y la UGPP impugnaron la anterior decisión y solicitaron que dicho pronunciamiento sea revocado y que, en su lugar, se niegue el amparo pedido. En primer lugar, la Magistrada Ponente del mencionado Tribunal indicó que, contrario a lo que se señala en la sentencia impugnada, si se analizó en debida forma la prueba consistente en la certificación aclaratoria expedida por la Gobernación de Caquetá, lo que permitió que se llegara a la conclusión de que dicha certificación fue expedida con posterioridad a los oficios N° ADP3145 de 26 de marzo de 2014 y el N° ADP0076 de 8 de enero de 2015 y, por tal razón, no había sido puesta en conocimiento de la entidad demandada a efectos de que, en sede administrativa, emitiera un pronunciamiento sobre esa nueva situación. Aseveró que no es cierto que se trate de una prueba sobreviniente, ya que desde los argumentos de la demanda se señaló con claridad la existencia de tal certificación y, pese a ello, nunca se acudió a la autoridad administrativa para hacerla valer, así este dentro del proceso y con ella el demandante tenga derecho a la pensión gracia, no es en sede judicial que la misma se debe reconocer.

Por el contrario, se le debe dar la oportunidad a la UGPP para que una vez conozca los nuevos hechos que no se le pusieron de presente en sede administrativa, emita el respectivo acto administrativo concediendo o negando el derecho a la pensión gracia, y posteriormente acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para que se pronuncie sobre la legalidad del referido acto administrativo.

Insistió en que la exigencia de agotar el requisito de reclamación ante la autoridad administrativa no es un exceso ritual manifiesto sino el cumplimiento de la ley, pues no hacerlo vulnera el debido proceso y hace más gravosa la situación, cuando en casos como el presente, de concederse la pensión gracia con base en documentos que nunca le fueron puestos en conocimiento en sede administrativa “se estaría realizando una condena en costas, la cual no hubiera tenido que afrontar de habérsele permitido emitir acto administrativo sobre este aspecto”.

Consideró que exigirle a la jurisdicción contencioso administrativa que estudie la legalidad de un acto administrativo emitido en el año 2014 a la luz de una prueba que el demandante conoció en el año 2016, antes de acudir a la jurisdicción, vulnera el principio de seguridad jurídica “ya que las entidades públicas están obligadas a decidir conforme a los documentos y pruebas que se le pusieron de presente al momento de presentar la solicitud ante ellas, y no los que posteriormente existan y que nunca se le ponen en conocimiento por la vía idónea, que es la reclamación administrativa”.

Hizo referencia a la providencia de 14 de mayo de 2014, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, proceso radicado Nº 13001-23-33-000-2012- 00020-01 (19988), en el que se indicó que “ante la jurisdicción no puede plantearse hechos y pretensiones nuevas diferentes a las invocadas en sede administrativa, aunque si mejores o nuevos argumentos y fundamentos de derecho respecto de los planteados en los recursos interpuestos en la vía gubernativa.

Lo anterior porque ello implica la violación del debido proceso de la administración. Es decir, el administrado debe necesariamente expresar en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que en oportunidad posterior, en sede judicial, pueda exponer nuevos o mejores argumentos en aras de obtener la satisfacción de su pretensión, previamente planteada ante la administración”.

De otra parte, la UGPP primero hizo referencia al marco normativo de la pensión gracia y luego señaló que la presente acción constitucional se torna improcedente, teniendo en cuenta que lo pretendido es el reconocimiento o restablecimiento de una prestación de carácter pensional, donde no se evidencia un perjuicio irremediable, más aun, cuando el accionante recibe una pensión de jubilación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a lo que agregó que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas.

Aseveró que en el presente caso no se presenta ninguno de los requisitos generales y específicos para que proceda la tutela aduciendo vulneración a derechos fundamentales, por cuanto la providencia objeto de reproche constitucional se ajusta a las normas reguladoras del caso bajo examen. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos de los escritos de impugnación, determinar si el fallo del a quo que accedió a la protección constitucional se debe confirmar o, si por el contrario, debe revocarse al considerar que la providencia emanada del Tribunal Administrativo del Caquetá no incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto el Decreto Nº 00056 de 5 de febrero de 2016 no podía ser objeto de valoración, por cuanto se expidió con posterioridad a los actos administrativos demandados. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[12] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[13], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[14], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[15], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[16]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[17];

(ii) Defecto procedimental absoluto[18]; (iii) Defecto fáctico[19]; (iv) Defecto material o sustantivo[20]; (v) Error inducido[21]; (vi) Decisión sin motivación[22]; (vii) Desconocimiento del precedente[23] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[24] y de la Corte Constitucional[25]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. En el escrito de impugnación presentado por la UGPP, la argumentación se circunscribe a indicar que la acción de tutela no es el medio de defensa judicial para el reconocimiento de prestaciones económicas y que la procedencia contra decisiones judiciales solo es viable, siempre y cuando se cumplan los requisitos generales y se evidencie un defecto específico.

Al respecto, la Sala observa que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia, en tanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por el juez de tutela, porque se debe constatar, en segunda instancia, si la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al desatender el Decreto N° 00056 del 05 de febrero de 2016, por medio del cual la Gobernación del Caquetá aclaró que su vinculación como docente oficial fue de carácter territorial.

La Sala encuentra que la providencia atacada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que el actor no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Igualmente, la acción de tutela se instauró dentro de los 6 meses[26] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[27]. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza.

De esta manera, se descarta lo expuesto por la UGPP en el escrito de impugnación. 4.2. El Tribunal Administrativo del Caquetá sustentó su impugnación en que la exigencia de agotar el requisito de reclamación ante la autoridad administrativa no es un exceso ritual manifiesto sino el cumplimiento de la ley, pues no hacerlo vulnera el debido proceso y hace más gravosa la situación, cuando en casos como el presente, de concederse la pensión gracia con base en documentos que nunca fueron puestos en conocimiento en sede administrativa “se estaría realizando una condena en costas, la cual no hubiera tenido que afrontar de habérsele permitido emitir acto administrativo sobre este aspecto”.

Agregó que para efectos del cómputo del tiempo laborado requerido para acceder a la pensión gracia, se debe tener en cuenta únicamente el servicio prestado en las instituciones educativas de carácter territorial. Finalmente, hizo alusión al auto de 14 de mayo de 2014, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, proceso radicado Nº 13001-23-33-000-2012-00020-01 (19988).

La Corte Constitucional[28] ha precisado que el defecto procedimental tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales.

También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. 4.3. El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos N° ADP3145 de 26 de marzo de 2014 y del N° ADP0076 de 8 de enero de 2015, por medio de los cuales la UGPP se abstuvo de proferir decisión respecto del reconocimiento y pago de la pensión gracia y procedió al archivo de la solicitud.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia mediante sentencia de 10 de mayo de 2018, declaró la nulidad de los precitados actos administrativos, al considerar que se encontró plenamente acreditado que el señor José Joel Valencia Londoño prestó sus servicios por más de 20 años como docente territorial, concluyendo que cumplió a cabalidad con el requisito de tiempo de servicio y que su estatus de pensionado lo adquirió el día 6 de agosto de 2003, al cumplir 50 años de edad.

La UGPP interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Caquetá en providencia de 14 de febrero de 2019[29], revocó la decisión de primera instancia y denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en lo siguiente: “En el caso sub-examine, el A-quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que acreditó los 20 años de servicio como docente nacionalizado que exige la Ley para reconocer la prestación requerida.

Por su parte, el apoderado de la parte accionada interpuso recurso de alzada solicitando que se revoque el fallo de primera instancia sobre los ítems que han sido desfavorables y en su lugar se acepten las excepciones propuestas con la contestación de la demanda. Además, precisó que para el reconocimiento se debe tener en cuenta lo certificado por el ente nominador.

Precisado lo anterior, tenemos conforme los certificados de tiempo de servicio, constancias y el Decreto N° 00056 del 05 de febrero de 2016, tenemos que el señor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO laboró para el sector educativo en las siguientes instituciones y por los siguientes periodos de tiempo: | | |FE|FEC| | | |INS|CH|HA |AÑOS | | |TIT|A |DE | | | |UCI|DE|TER| | | |ÓN |IN|MIN| | | | |IC|ACI| | | | |IO|ÓN | | Para efectos de cómputo del tiempo laborado, requerido para acceder a la pensión gracia, se debe tener en cuenta únicamente el servicio prestado en las instituciones educativas de carácter territorial, tal y como lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado: (…) No obstante, el Departamento del Caquetá, aclaró mediante Decreto N° 000056 del 05 de febrero de 2016 que el nombramiento realizado al señor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO en el Decreto 000175 del 07 de marzo de 1997 era de carácter NACIONALIZADO y no nacional como expresaba en las distintas constancias emitidas, es decir con posterioridad a los actos demandados, aclaró que los más de 29 años laborados por el actor y acreditados mediante los certificados vistos a folios 7, 12 y 13 del cuaderno principal, fueron prestados mediante vinculación de carácter nacionalizado, toda vez que laboró como docente en instituciones de carácter Departamental y Municipal.

Si bien es cierto el extremo activo a través del medio de control de nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios ADP3145 del 26 de marzo de 2014, por medio del cual la UGPP se abstiene de proferir cualquier decisión respecto del reconocimiento y pago de la pensión gracia del señor VALENCIA LONDOÑO JOSÉ JOEL y el oficio N° ADP00076 del 8 de enero de 2015, en la que indica que mediante solicitud de fecha 5 de septiembre de 2014, solicita el reconocimiento de la pensión gracia debido a que se está allegando certificación expedida el día 29 de agosto de 2014 y se ordena el archivo por haberse presentado el fenómeno jurídico de cosa juzgada, también lo es, que las solicitudes del actor son anteriores a la expedición del Decreto N° 000056 del 05 de febrero de 2016 ‘Por medio del cual se aclara el nombramiento realizado mediante el Decreto 000175 del 07 de marzo de 1997, por orden de tutela’… (…) Es preciso resaltar por parte de la Sala, que la modificación del nombramiento del actor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, en la categoría de docente NACIONALIZADO, de conformidad con el acto administrativo citado en precedencia, no dio a conocer o por lo menos, no se probó que en su momento a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN Y/O UNIDAD DE GESTIÓN MISIONAL PENSIONAL Y PARAFISCAL, tuviera conocimiento de la voluntad de la administración, por lo tanto, no es posible la declaratoria de un acto ficto presunto negativo, respecto de la petición del 11/03/2014 cuando en el mismo no se hizo referencia al Decreto N° 000056 del 05 de febrero de 2016 y cuando el fundamento de la demanda tiene que ver concretamente con hechos que la entidad desconoce y frente a los cuales no se le permitió realizar pronunciamiento alguno. Es así que los actos demandados fueron proferidos por la UGPP de conformidad con las pruebas que hasta ese momento tenía la entidad pensional, es decir bajo la categoría de docente nacional, pues la corrección de la certificación proferida por la Gobernación del Caquetá, era ajena a la entidad pensional y no se le ha dado la oportunidad de pronunciarse frente a ello” (negrillas de la Sala).

De conformidad con los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el escrito de impugnación, la Sala comparte la decisión de primera instancia que declaró la existencia de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, teniendo en cuenta que la sentencia objeto de reproche constitucional desestimó el Decreto N° 00056 de 2016 para pronunciarse respecto del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el actor en sede judicial, y optó por determinar que la UGPP debía conocer previamente el referido acto administrativo con el fin de que se pronunciara sobre ese particular.

Si bien es cierto que los actos administrativos respecto de los cuales se cuestionaba la presunción de legalidad datan de los años 2014 y 2015, también lo es que la autoridad judicial accionada pasó por alto que de conformidad con lo previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso “en la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial, sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado (…)”, lo que justamente ocurrió con el Decreto Nº 00056 de 2016, emanado de la Gobernación del Caquetá, en el que se aclaró que la vinculación del actor como docente oficial fue de carácter territorial, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: ACLARAR el artículo primero del Decreto Nº 000175 del 07 de marzo de 1997, con el cual se nombró en propiedad al señor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, en el sentido de indicar que el señor JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO es docente Nacionalizado.

El mencionado artículo quedará así:

ARTÍCULO PRIMERO: Nombrar en propiedad a JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, identificado con cedula de ciudadanía 17.626.499 de Florencia, titulo MAESTRO, docente NACIONALIZADO, escalafonado en el grado SEIS (6), para desempeñar el cargo de docente en la escuela Bélgica, que funciona en el municipio de Paujil, en la plaza por insubsistencia de (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: ACLARAR que el pronunciamiento realizado en el artículo primero no se extiende al régimen legal respecto a las prestaciones sociales que actualmente se viene aplicando al docente JOSÉ JOEL VALENCIA LONDOÑO, teniendo en cuenta que esta entidad no es la competente para definir el régimen de prestaciones sociales de los educadores, por cuanto esta facultad recae sobre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, a través de la entidad fiduciaria que administra sus recursos (…)”.

Para la Sala, es claro que el citado Decreto no fue conocido por la UGPP de manera previa al trámite judicial, pero esa circunstancia no imposibilitaba que la autoridad judicial accionada dejara de valorar ese medio de prueba con el fin de determinar si el actor era beneficiario de la pensión gracia solicitada. Este entendimiento guarda estrecha relación con el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa consagrado en el artículo 103 del CPACA, en el que se establece que los procesos que se adelanten están encaminados a garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política, en este caso, la seguridad social.

Dicho en otros términos, el debate judicial propuesto por el actor no era desconocido por la entidad administrativa, circunstancia que debió ponderar la autoridad judicial accionada y privilegiar el derecho sustancial sobre el procesal. Finalmente, en lo que hace relación con el auto de 14 de mayo de 2014, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, proceso radicado Nº 13001- 23-33-000-2012-00020-01 (19988), en el que se resolvió el recurso de apelación propuesto dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que negó la excepción de “indebido agotamiento de la vía gubernativa”, en el marco de un proceso sobre renta año gravable 2007, debe indicarse que aun cuando allí se hizo referencia a la imposibilidad de plantearse ante la jurisdicción hechos y pretensiones nuevas, diferentes a los invocados en sede administrativa, lo cual no ocurrió en esta oportunidad, se trata de un caso con supuestos de hecho y de derecho diferentes a los que ahora debe resolver el juez constitucional, en el que se cuestiona una providencia judicial en la que se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura, en tanto el Tribunal Administrativo del Caquetá dio prelación a las formalidades del proceso ordinario y dejo de lado el estudio de fondo puesto a su consideración, lo que vulneró los derechos fundamentales del actor, a quien no se le precisó si tenía derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia después de haber agotado un trámite administrativo y judicial.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la providencia objeto de impugnación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 19 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por las razones expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folio 132 reverso cuaderno de tutela. [2] Folio 22 reverso ibídem. [3] Folio 17 reverso ibídem. [4] Folio 20 reverso ibídem. [5] Folio 11 reverso y 12 ibídem. [6] Folio 38 a 47 ibídem. [7] Folio 9 reverso ibídem. [8] Folios 11 reverso y 12 ibídem. [9] Folios 17 reverso ibídem. [10] Folios 20 reverso ibídem. [11] Folios 25 a 27 ibídem. [12] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [13] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [14] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [15] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [17] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [18] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [19] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [20] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [21] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [22] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [23] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [24] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [25] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [26]La providencia atacada es del 14 de febrero de 2019 y la acción de tutela se instauró el 31 de julio de 2019.

Es decir, cinco (5) meses y diecisiete (17) días después, dentro del término razonable de los seis (6) meses. [27] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [28] Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [29] Folio 38 a 47 ibídem.