11001-03-15-000-2019-02328-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA - Identidad de partes, objeto y causa / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO CON BASE EN EL IPC - Ya fue objeto de pronunciamiento / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, se tiene que “la sentencia ejecutoriada proferida en el proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”.

Así las cosas, en cuanto al primer requisito, esto es, el objeto de los procesos, se observa que en el primero de ellos (No. 2007-00220) la pretensión radicaba en la declaratoria de nulidad del acto administrativo No. 9823 del 23 de marzo de 2007 a través del cual CREMIL negó al Mayor del Ejército el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC, desde el año 1997 hasta el 2003.

Por otro lado, se advierte que el objeto de este proceso (No. 2017-00351-01) también se centró en declarar la nulidad del acto administrativo No. 2017-18415 del 7 de abril de 2017 mediante el cual la misma entidad negó la reliquidación de la pensión, toda vez que ya fue objeto de pronunciamiento de fondo por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Respecto de la causa, se evidencia que ambas demandas se fundamentan en la negativa del reajuste y reliquidación de la pensión del causante, el señor [G.R.A.], teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor a partir del 1 de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 2003. Finalmente, en relación con la igualdad de partes, se tiene que en el primer proceso (rad. 2007-00220), el demandante fue el Mayor del Ejército [G.R.A.]y la demandada fue CREMIL; en tanto que en el segundo de ellos (rad. 2017-00351-01), la accionante fue la señora [E.P.R.], en calidad de cónyuge y única beneficiaria del causante Mayor del Ejército y la accionada fue, igualmente, CREMIL, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 303 del Código General del Proceso, se entiende que concurre la identidad jurídica de las partes.

En efecto, la Sala observa que en el sub lite se cumplen los requisitos para que se configure la cosa juzgada, al quedar demostrada la igualdad de objeto, causa y partes entre un proceso y otro. De esa manera, se observa que el reajuste de la asignación de retiro del cual es beneficiaria hoy la señora [E.P.R.], fue reconocido en un proceso judicial anterior de la misma naturaleza en favor de su extinto cónyuge, declarando prescritos los reajustes de 1999 a 2004.

Por todo lo anterior, no se advierte la configuración del defecto sustantivo alegado en el escrito de tutela FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 306 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02328-01(AC) Actor: ELIZABETH PÉREZ RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D Temas: Tutela contra providencia judicial – Reajuste de salarios con el IPC SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, la impugnación presentada por la señora Elizabeth Pérez Rodríguez contra el fallo proferido el 10 de julio de 2019 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 23 de mayo de 2019[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Elizabeth Pérez Rodríguez, a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, “al reajuste de la mesada pensional y por consiguiente al mínimo vital”. 2.

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019[2] por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia dictada el 26 de octubre de 2018[3] por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda que presentó la señora Elizabeth Pérez Rodríguez, como beneficiaria del señor Gonzalo Roberto Rodríguez Acosta, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL. 3.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “PRIMERO: sean tutelados a la señora ELIZABETH PÉREZ RODRÍGUEZ los derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso, y el acceso a la justicia.

SEGUNDO: Dejar sin efectos el auto que resuelve la apelación, del honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 02 de mayo de 2019, respectivamente dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Nº 2017-351.

TERCERO: Dejar en firme el fallo de Primera Instancia dictado por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que se dictó en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes señalado, garantizando así el derecho de acceso a la administración de justicia[4]”. 2. Hechos probados y/o admitidos 4.

La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. La señora Pérez Rodríguez manifestó que el Ministerio de Defensa Nacional retiró del servicio activo de las Fuerzas Militares, por solicitud propia, al Mayor (r) Gonzalo Roberto Rodríguez Acosta, por lo que, a través del Acuerdo No. 786 del 17 de diciembre de 1986 expedido por CREMIL, ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro. 6.

Posteriormente, ante el fallecimiento del referido Mayor (r) del Ejército, mediante resolución No. 2802 del 16 de abril de 2016, la mencionada entidad ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro en favor de la señora Elizabeth Pérez Rodríguez en calidad de cónyuge. 7. Indicó que con derecho de petición dirigido a CREMIL, pidió el reajuste de su asignación de retiro, aplicando el IPC para los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.

No obstante, la referida entidad resolvió su solicitud en sentido negativo, por lo que, contra dicha respuesta, inició demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 8. Afirmó que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 23 de julio de 2008, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, decisión que fue apelada por la entidad accionada. 9.

Del mencionado recurso, conoció la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien a través de providencia del 24 de septiembre de 2009, confirmó parcialmente la decisión del juzgado. 10. Por considerar que la entidad reajustó equivocadamente su asignación de retiro, pues para ello sólo tuvo en cuenta el periodo comprendido entre marzo de 2003 y diciembre de 2004, quedando pendiente del 1º de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 2003, nuevamente solicitó la reliquidación de su prestación con sustento en el IPC, requerimiento que fue resuelto de manera desfavorable mediante el acto administrativo No. 20178415 CREMIL 23995 del 7 de abril de 2017, por haber operado el fenómeno de cosa juzgada. 11.

Inconforme con la anterior decisión, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CREMIL, con el fin de atacar el nuevo acto administrativo, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual en providencia proferida en la audiencia inicial que se realizó el 26 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones y ordenó “reajustar la asignación de retiro en calidad de sustituta a la señora ELIZABETH PÉREZ RODRÍGUEZ identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.691.299, correspondiente a los años 1997, 1999, 2001 y 2002, aplicando el incremento del índice de precios al consumidor (…)”, así como el pago de las diferencias de las mesadas a partir del 29 de diciembre de 2015. 12.

La entidad accionada recurrió el referido proveído y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en sentencia del 2 de mayo de 2019, resolvió: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, se DECLARA PROBADA la excepción de cosa juzgada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se condena en costas de las dos instancias a la parte vencida. Liquídense en el Juzgado de Primera Instancia, teniendo en cuenta el valor de las agencias en derecho determinado en la parte motiva”. 3. Fundamentos de la vulneración 13. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, en virtud del cual prescribe el derecho al pago de las mesadas no reclamadas en tiempo, mas no el derecho al reajuste. 14.

En ese sentido, la accionante afirmó que le negaron el acceso a la administración de justicia, toda vez que “le acude el derecho a que se corrigiera la base prestacional para el 01 de enero de 1997 (sic) 28 de febrero de 2003, ya que es un derecho que no prescribe” y por ello advirtió que en su caso no opera el fenómeno de la cosa juzgada total sino parcial, toda vez que lo que está reclamando es “un lapso específico que quedó sin reajustar”. 15.

Por otro lado, explicó que la mencionada autoridad judicial violó directamente la Constitución, al desconocer que en virtud de lo dispuesto en el artículo 53 ibídem, el régimen especial de la fuerza pública no puede estar por debajo de las garantías mínimas consagradas para el resto de los funcionarios del Estado y que, en ese sentido, su asignación mensual debía reajustarse conforme al IPC. 16.

Finalmente adujo que el ad quem no tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado en materia pensional en virtud de la cual, a su juicio, “(…) cuando un pensionado en varias oportunidades solicitó ante la administración y la jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de la pensión, ha destacado que en cada caso deben precisarse las mesadas pensionales sobre las cuales recayó el pronunciamiento judicial que se invoca con fuerza de cosa juzgada, en tanto el mismo no cobija las mesadas causadas con posterioridad a su firmeza (…)”. 4.

Trámite de la acción de tutela 17. Mediante auto del 27 de mayo de 2019[5], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” como autoridad judicial accionada. 18. Por otra parte, ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares como juez de primera instancia y parte demandada, respectivamente, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-42-047-2017-00351-01. 19.

Encontrándose al despacho el expediente para proferir decisión de segunda instancia, el Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, mediante escrito del 29 de octubre de 2019, puso en conocimiento de la Sala su impedimento para intervenir en la acción de tutela de la referencia, por estar incurso en la causal consagrada en el numeral 6º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, con fundamento en que, en su calidad de magistrado del Tribunal accionado, fue el ponente de la sentencia del 2 de mayo de 2019, la cual es objeto de la presente acción de tutela, razón por la cual a través de auto del 31 de octubre de 2019 se le separó del conocimiento de la misma. 4.2.

Intervenciones 20. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles a folios 102 a 105, se presentaron las siguientes intervenciones: 4.2.1. Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá 21. A través de escrito enviado el 11 de junio de 2019[6] al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, indicó que se abstiene de realizar pronunciamiento alguno, toda vez que en la instancia en que conoció del proceso, accedió a las pretensiones de la demanda y que la presente acción constitucional pretende la revocatoria de la decisión de segunda instancia. 22.

No obstante, precisó que “(…) la sentencia proferida por la suscrita, se encuentra conforme a derecho y en acatamiento a la línea jurisprudencial sostenida por el órgano de cierre de esta jurisdicción al momento de proferir la decisión, distando de alguna posible vía de hecho (…)” y que, en ese sentido, no lesionó los derechos fundamentales de la accionante. 23.

Finalmente, explicó que conforme al reporte de consulta del proceso de la referencia, se advierte que “el expediente se encuentra en custodia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, M.P. ISRAEL SOLER PEDROZA, o en la Secretaría de dicha Corporación”. 4.2.2. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL 24. Mediante escrito radicado el 13 de junio de 2019[7] en la oficina de Correspondencia de esta Corporación, la apoderada judicial de la entidad[8] se pronunció respecto de la tutela de la referencia y solicitó que se declare la improcedencia de la misma, toda vez que las providencias que ataca se profirieron con sujeción al ordenamiento jurídico. 25.

Indicó que en el caso sub examine no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante y, de esa manera, explicó que “el hecho que se acceda parcialmente a las pretensiones como es el caso, no necesariamente quiere decir que se esté incurriendo en vía de hecho, como lo manifiesta el (sic) tutelante, máxime si se tiene en cuenta que para la fecha de retiro del accionante, la prestación fue reconocida conforme a la normatividad vigente”. 26.

Finalmente manifestó al Juez Constitucional que lo que pretende la parte actora con la presente acción de amparo es “que se le reconozcan unas peticiones que ya fueron debatidas y sobre las cuales existen pronunciamientos judiciales de fondo”. 4.2.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” 27. El magistrado ponente de la decisión enjuiciada, mediante escrito radicado el 14 de junio de 2019[9], se opuso a las pretensiones de la acción constitucional y solicitó denegar el amparo impetrado, toda vez que la providencia del 2 de mayo de 2019 “se encuentra debidamente motivada y ajustada a derecho de conformidad con el artículo 187 del CPACA”. 28.

Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso[10], aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[11], explicó que en el sub lite se configuró la cosa juzgada por cuanto “el objeto de pronunciamiento en esencia es el mismo, aunque esté contenido en actos administrativos distintos, toda vez que en el acto acusado tanto en el primer proceso como en el acto atacado en el caso sub examine, se resolvió sobre la petición de reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro del fallecido ahora en cabeza de la accionante que ostenta la calidad de beneficiaria, con el IPC para los años 1997 a 2004”. 29.

De esa manera, concluyó que en el caso objeto de estudio “concurren todos los requisitos para que se configure la cosa juzgada, pues la intención de la actora estaba encaminada a obtener el reconocimiento, reliquidación y pago de las sumas dejadas de percibir por concepto de reajuste de la sustitución de la asignación de retiro a partir del 1 de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 2003, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (…) controversia que ya había sido resuelta en el proceso 2007-00220, a través de fallo proferido por el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá el 23 de julio de 2008 (fls. 50-59), confirmada parcialmente por esta Corporación el 24 de septiembre de 2009 (fls. 44-49), providencia en la cual se determinó que el causante tenía derecho a que se le reajustara la asignación de retiro a partir del 8 de marzo de 2003 hasta el año 2004”. 5.

Fallo impugnado 30. El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, dictó sentencia el 10 de julio de 2019[12], en la cual negó el amparo invocado. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan. 31. En primera medida, explicó que si bien la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en i) desconocimiento del precedente sobre reajuste de la asignación de retiro de la fuerza pública y ii) vulneración directa de la Constitución, lo cierto es que al abordar los argumentos expuestos, era procedente iniciar el estudio de la acción de amparo “desde la óptica de un defecto sustantivo en el que presuntamente incurrió la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al aplicar de manera errada la figura jurídica de cosa juzgada”. 32.

Luego de analizar las actuaciones surtidas al interior de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada en sede de tutela, advirtió que la inconformidad de la señora Elizabeth Pérez Rodríguez radica en la declaratoria de cosa juzgada respecto del reajuste de su asignación salarial con el IPC. En ese sentido, consideró necesario el estudio de la mencionada figura jurídica, a efectos de verificar si la autoridad judicial accionada violó los derechos fundamentales invocados. 33.

Así las cosas, tras estudiar la posición de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente al tema, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 303 del CGP, afirmó que “dentro del presente asunto se cumplen los presupuestos para la configuración de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes” y así, concluyó que “en el sub examine no se evidencia una interpretación contraevidente en las sentencias cuestionadas en sede de amparo constitucional, pues las normas que regulan el fenómeno de la cosa juzgada no fueron aplicadas de manera indebida o con un alcance distinto”. 6.

Impugnación 34. Por medio de escrito radicado el 24 de septiembre de 2019[13] en la Secretaría General de esta Corporación, la parte actora impugnó el proveído de primera instancia, notificado por correo electrónico enviado el 20 de septiembre de 2019, reiterando in extenso los argumentos de la tutela y así, solicitó que se “examine debidamente la acción de tutela impetrada, según los antecedentes fácticos y argumentos expuestos”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer del fallo de tutela del 10 de julio de 2019, dictado por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 10 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación, para lo cual se deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” los derechos invocados por la señora Elizabeth Pérez Rodríguez, por declarar probada la excepción de cosa juzgada? 3.

Razones jurídicas de la decisión 37. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) generalidades del defecto sustantivo; (iii) De la cosa juzgada y; (iv) análisis del caso concreto. 4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 38.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,[14] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[15]. 39. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[16]. 40.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 41. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[17], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 5.

De las generalidades del defecto sustantivo 42. La Corte Constitucional[18], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[19]. 43.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[20] o porque ha sido derogada[21], es inexistente[22], inexequible[23] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[24]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[25]. c) La disposición aplicada es regresiva[26] o contraria a la Constitución[27]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[28]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[29]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 44.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 6. De la cosa juzgada 45. Esta Sala ha expresado que el objeto de la cosa juzgada consiste en que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior.

Lo anterior por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable. 46. En consecuencia, el elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que se decidió en una providencia ejecutoriada o, que otro juez, en un proceso diferente resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos. 47.

Así mismo, se ha sostenido que el elemento material de la cosa juzgada tiene relación con la intangibilidad de la sentencia, en el entendido que se tiene por cierto que el juez de conocimiento se ocupó de la relación objeto de la contienda y que la decisión la adoptó respetando las formas propias del juicio. 48. Sobre el particular, esta Corporación manifestó: “A la cosa juzgada o "res judicata" se le ha asimilado al principio del "non bis in idem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica. Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada por los artículos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración. El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico.

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio”. 49. De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada, son: (i) identidad de objeto;

(ii) identidad de causa e, (iii) identidad jurídica de partes. 7. Caso Concreto 50. En la presente solicitud de amparo, la accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” en la sentencia del 2 de mayo de 2019, incurrió en desconocimiento del precedente y vulneración directa de la Constitución. No obstante, al analizar los argumentos expuestos tanto en el escrito de tutela como en la impugnación, la Sala advierte que los mismos van encaminados a probar un defecto sustantivo por aplicación indebida de la figura de la cosa juzgada aplicada por el a quo. 51.

Para un mayor entendimiento, resulta pertinente destacar las circunstancias relevantes a efectos de verificar si, en efecto, en el sub lite se presenta el fenómeno de la cosa juzgada. • A través del Acuerdo No. 786 de 17 de diciembre de 1968[30], CREMIL reconoció la “asignación de retiro y subsidio familiar del Mayor del Ejército GONZALO JOSÉ ROBERTO RODRÍGUEZ ACOSTA”. • Mediante sentencia del 23 de julio de 2008[31], el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, declaró la nulidad del acto administrativo No. 9823 del 23 de marzo de 2007 y, como consecuencia de ello, condenó a CREMIL a reconocer y pagar el reajuste de la pensión conforme a las variaciones del IPC por los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004. • Luego, la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 24 de septiembre de 2009[32], confirmó parcialmente la decisión del a quo, quedando de la siguiente manera: “(…)

SEGUNDO: DECLARAR prescritas las diferencias causadas en las mesadas de la asignación de retiro con anterioridad al 8 de marzo de 2003.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES a reajustar la asignación de retiro del Mayor ® Gonzalo Roberto Rodríguez Acosta (…) de conformidad con las variaciones del IPC del año inmediatamente anterior que certifique el DANE, a partir del año 1997 y por los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.

El pago se hará, sin perjuicio de la prescripción decretada, con efectividad a partir del 8 de marzo de 2003 (…)”. • En cumplimiento de la referida orden, CREMIL, a través de la Resolución No. 0689 del 8 de marzo de 2010[33], ordenó el reajuste de la asignación del mencionado Mayor ® del Ejército. • La Resolución No. 2802 del 16 de abril de 2016[34], proferida por CREMIL, reconoció la sustitución de asignación de retiro del fallecido Mayor ® Gonzalo Rodríguez en favor de la señora Elizabeth Pérez Rodríguez en calidad de cónyuge y única beneficiaria. • El 23 de marzo de 2017[35], la señora Pérez Rodríguez solicitó a CREMIL reconocer y liquidar la sustitución de asignación con base en el IPC del periodo comprendido entre el 1º de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 2003, la cual fue negada mediante el acto administrativo No. 2017-18415 del 7 de abril de 2017[36].

Lo anterior, por advertir que “comoquiera que el asunto en mención ya tuvo un pronunciamiento de fondo por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares NO accede favorablemente a su solicitud de reliquidación y reajuste de su asignación de retiro por concepto de IPC”. • Inconforme con ello, la señora Pérez Rodríguez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo No. 2017-18415 del 7 de abril de 2017. • El Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida en la audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018, decidió: “(…) a) Reajustar la asignación de retiro en calidad de sustituta a la señora ELIZABETH PÉREZ RODRÍGUEZ (…) correspondiente a los años 1997, 1999, 2001 y 2002, aplicando el incremento del índice de precios al consumidor, el reajuste ordenado afectará la base de liquidación de la asignación de retiro sustituida a la demandante año por año a partir de 1997 ininterrumpidamente y de manera continua (…)”. • La Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 2 de mayo de 2019, al resolver la impugnación presentada por CREMIL, dispuso: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se DECLARA PROBADA la excepción de cosa juzgada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia (…)”. 52. Conforme con los hechos narrados, la Sala anticipa que confirmará la decisión de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con los argumentos que pasan a explicarse: 53. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, se tiene que “la sentencia ejecutoriada proferida en el proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”.

(Negrillas de la Sala). 54. Así las cosas, en cuanto al primer requisito, esto es, el objeto de los procesos, se observa que en el primero de ellos (No. 2007-00220) la pretensión radicaba en la declaratoria de nulidad del acto administrativo No. 9823 del 23 de marzo de 2007 a través del cual CREMIL negó al Mayor ® del Ejército el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC, desde el año 1997 hasta el 2003.

Respecto de la causa, se evidencia que ambas demandas se fundamentan en la negativa del reajuste y reliquidación de la pensión del causante, el señor Rodríguez Acosta, teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor a partir del 1º de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 2003. 56. Finalmente, en relación con la igualdad de partes, se tiene que en el primer proceso (rad. 2007-00220), el demandante fue el Mayor ® del Ejército Gonzalo Rodríguez y la demandada fue CREMIL; en tanto que en el segundo de ellos (rad. 2017-00351-01), la accionante fue la señora Elizabeth Pérez Rodríguez, en calidad de cónyuge y única beneficiaria del causante Mayor ® del Ejército y la accionada fue, igualmente, CREMIL, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 303 del Código General del Proceso[37], se entiende que concurre la identidad jurídica de las partes. 57.

En efecto, la Sala observa que en el sub lite se cumplen los requisitos para que se configure la cosa juzgada, al quedar demostrada la igualdad de objeto, causa y partes entre un proceso y otro. 58. De esa manera, se observa que el reajuste de la asignación de retiro del cual es beneficiaria hoy la señora Elizabeth Pérez Rodríguez, fue reconocido en un proceso judicial anterior de la misma naturaleza en favor de su extinto cónyuge, declarando prescritos los reajustes de 1999 a 2004. 59.

Por todo lo anterior, no se advierte la configuración del defecto sustantivo alegado en el escrito de tutela, toda vez que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, a través de la sentencia del 2 de mayo de 2019 fue adecuada en la medida que en el caso concreto concurrieron los elementos de la cosa juzgada.

Conforme a ello, se confirmará el fallo del 10 de julio de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de julio de 2019 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folios 1 a 22 del expediente. [2] Folios 24 a 40 del expediente. [3] Folios 41 a 46 del expediente. [4] Folio 21 del expediente [5] Folio 101 del expediente. [6] Folios 107 a 110 del expediente. [7] Folios 112 a 114 del expediente. [8] Conforme al poder otorgado por el jefe de la oficina asesora jurídica.

Folios 115 a 122. [9] Folios 129 a 136 del expediente. [10] En adelante CGP. [11] En adelante CPACA. [12] Folios 144 a 153 del expediente. [13] Folios 74 a 80 del expediente. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [15] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [16] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [17] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio [19] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras [20] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa [21] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández [22] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [23] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [24] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [25] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil [26] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño [27] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [28] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [29] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas [30] Folio 60 del expediente en préstamo. [31] Folios 50 a 59 del expediente en préstamo. [32] Folios 44 a 49 del expediente en préstamo. [33] Folios 40 a 42 del expediente en préstamo. [34] Folios 38 y 39 del expediente en préstamo. [35] Folios 29 a 37 del expediente en préstamo. [36] Folio 28 del expediente en préstamo. [37] “ARTÍCULO 303.

COSA JUZGADA. (…) Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos (…)”..