ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Accede / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / REGLAMENTACIÓN SOBRE VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL UTILIZADOS PARA FINES TURÍSTICOS – Incumplimiento por parte del Ministerio de Transporte / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – Incumplimiento de término razonable En el presente asunto, es claro para la Sala que la norma que se pide hacer cumplir sí contiene la obligación a cargo del Ministerio de Transporte consistente en reglamentar sobre los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos.

En efecto, de la lectura completa del texto normativo del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 762 de 2002, si bien a primera vista puede advertirse que en principio prevé una excepción a la regla general que prohíbe el tránsito urbano de vehículos de tracción animal en algunos municipios, lo cierto es que en su contexto, exime a los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, lo cual está sujeto “a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.”.

Nótese que el legislador insertó en la excepción prevista en el parágrafo que se pide hacer cumplir el verbo rector “expedir” sobre las normas concernientes a los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos a cargo del Ministerio demandado. Obligación que, como lo aceptó la propia entidad accionada, no ha cumplida, por cuanto este tema no está en su agenda regulatoria.

Al respecto, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria (…) está Sección rectificó su jurisprudencia en materia de acción de cumplimiento cuando lo pretendido es obtener el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador y en donde se ha aceptado que cuando la norma que se pide cumplir no establece un límite de tiempo para hacer uso de la potestad reglamentaria, seis (6) meses es el término razonable que tiene para hacerlo, contrario a los argumentos expuestos por la cartera accionada en su impugnación En consecuencia, en el caso concreto, ya han transcurrido más de 6 meses desde que se expidió la Ley 762 de 2002, no encontrándose algún argumento válido que justifique la tardanza en el tiempo para expedir la referida reglamentación, razón por la cual no son de recibo las manifestaciones realizadas en la impugnación, toda vez que la aludida tardanza, la cual, equivale a más de 15 años, para la Sala resulta desproporcionada, afectando el desarrollo de las actividades económicas, políticas y culturales de los municipios de categoría especial y primera, los cuales hacen parte de un renglón importante de la economía nacional, como lo es el turismo y por tanto con la finalidad de que no se continúe generando un impacto negativo ante la falta de regulación de los vehículos de tracción animal con fines turísticos FUENTE FORMAL: LEY 762 DE 2002 - ARTÍCULO 98 - PARÁGRAFO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001 -23-33-000-2019-00417-01(ACU) Actor: PEDRO ENRIQUE MARTÍNEZ MAZA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Tema: Confirma orden de cumplimiento -Facultad reglamentaria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia de 27 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones del presente medio de control. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 13 de agosto de 2019[1], el señor Pedro Enrique Martínez Maza demandó al Ministerio de Transporte con la finalidad de obtener el acatamiento del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2012 y se ordene a la cartera demandada reglamentar lo referente a los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos. 1.2.

Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El Congreso de la República expidió la Ley 769 de 2002, por la cual “[…] se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. […]”. Tal normativa en el parágrafo primero de su artículo 98º dispuso: “ARTÍCULO

98. ERRADICACIÓN DE LOS VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL. <Apartes tachados INEXEQUIBLES. Artículo CONDICIONALMENTE exequible> En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal.

A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.[2]

PARÁGRAFO 1 o. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.[3]

PARÁGRAFO 2 o. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal.”[4] 1.2.2. El demandante aludió que, actualmente, el Ministerio de Transporte no ha promulgado las normas sobre los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos. 1.2.3.

Inconforme con lo anterior y con el objeto de agotar el requisito de procedibilidad de la renuencia el accionante, por medio de escrito radicado el 6 de mayo de 2019, solicitó al Ministerio demandado el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002. 1.2.4. El 8 de julio de 2019, la autoridad accionada respondió al actor que "(…) el asunto objeto de petición no está en trámite de regulación, motivo por el cual se comunicará al grupo correspondiente para que lo incluya en la agenda regulatoria del Ministerio de Transporte.

(…)”. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: “[…] Que se ordene al Ministerio de Transporte, darle cumplimento a lo establecido en el parágrafo 1 del ART 98 de la ley 769 del 2002, en el sentido de que expida las normas sobre los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos. […]”[5]. 1.4. Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto del 2 de septiembre de 2019, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda del medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia del trámite constitucional al Ministerio de Transporte. 1.5.

Informe El Ministerio de Transporte solicitó denegar las pretensiones de la demanda por cuanto, según su criterio, por medio del Decreto 178 de 2012 se reglamentó lo concerniente al artículo 98 de la Ley 769 de 2002. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 27 de septiembre de 2019, accedió a las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento y ordenó al Ministerio demandado “[…] que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia expida la correspondiente reglamentación del parágrafo primero del artículo 98 de la ley 769 de 2002. […]” En primer lugar, el Tribunal advirtió que, mediante Decreto 178 de 2012, el Ministerio demandado reguló lo concerniente a las obligaciones contenidas en el inciso primero y el parágrafo 2º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002.

Sin embargo, en lo referente a la contenida en el parágrafo 1º ibídem, que se pidió hacer cumplir, no se tiene regulación alguna, pues el deber allí previsto hace referencia, al tránsito vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, en relación con los cuales el Ministerio del Transporte no ha expedido su regulación. Así las cosas, expuso que la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de 26 de noviembre de 2015, proferida dentro del proceso N° 63001-23-33-000-2015-00227-01, analizó la línea jurisprudencial referente a la procedencia del medio de control jurisdiccional de cumplimiento con la finalidad de obtener el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador y en donde se ha aceptado que cuando la norma que se pide cumplir no establece un límite de tiempo para hacer uso de la potestad reglamentaria, seis (6) meses es el término razonable que tiene para hacerlo.

En consecuencia, como en el caso concreto, dicho plazo ya se encuentra ampliamente vencido, es decir, existe mora en expedir la reglamentación de la referida norma, ordenó al Ministerio de Transporte que, dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, que expida la correspondiente reglamentación del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002. 1.7.

Impugnación El Ministerio accionado impugnó[6] la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación a la demanda y aludió que el Tribunal a quo incurrió en error por cuanto en su criterio, la norma que se pide hacer cumplir no contiene un mandato que se pudiese considerar imperativo, inobjetable y expreso puesto que otorga una facultad al Ministerio de Transporte para que regule la excepción de la prohibición contenida en el artículo 98, en lo que respecta a los vehículos de tracción animal cuyo uso sea con fines turísticos.

Manifestó que aún en el supuesto de que no se expida la reglamentación pertinente, siempre quedarán exceptuados de la prohibición los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, sin poder el juez de cumplimiento ordenar que se expida normativa alguna que contradiga dicha excepción, toda vez que (se destaca) no se otorgó un plazo para el efecto. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2.

Generalidades de la acción de cumplimiento[7] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) [8].

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[9]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que la hace improcedente.

También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[10] Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.[11] Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”[12].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[13] Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”[14].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[15] imponer sanciones,[16] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[17] o perseguir indemnizaciones,[18] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[19] a menos que estén apropiados;[20] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.[21] 2.2.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[22] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.[23] Sobre este tema, esta Sección[24] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […][25]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano. Para cumplir con el requisito de renuencia el accionante presentó escrito, radicado el 6 de mayo de 2019, en el que solicitó al Ministerio demandado el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002.

A su turno, el Ministerio accionado por medio de respuesta del 8 de julio de 2019, respondió al actor que "(…) el asunto objeto de petición no está en trámite de regulación, motivo por el cual se comunicará al grupo correspondiente para que lo incluya en la agenda regulatoria del Ministerio de Transporte. Esto, sin dejar de lado que la Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones frente al ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, la cual puede darse en cualquier momento, considerando que la Constitución no fija plazo perentorio para su ejercicio y que se caracteriza por ser inalienable, intransferible, irrenunciable e inagotable, está ultima en términos de la Corte, refiere a que no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo (…)”.

Para la Sala, el requisito de constitución en renuencia sí se encuentra satisfecho, razón por la cual la Sala procederá a estudiar los requisitos de procedencia del presente medio de control. 2.2.3 Lo que se pide cumplir La parte actora pidió la materialización del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002 que prevé: “[…]

ARTÍCULO

98. ERRADICACIÓN DE LOS VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL. <Apartes tachados INEXEQUIBLES. Artículo CONDICIONALMENTE exequible> En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal.

A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.

PARÁGRAFO 1 o. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO 2 o. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal. […]”. Bajo este panorama, la Sala encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de la ley vigente, tal y como lo exige el artículo 1º de la Ley 393 de 1997. 2.2.4.

De las causales de improcedencia de la acción constitucional 2.2.4.1 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el caso concreto, la Sala encuentra que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación de la norma que se pide hacer cumplir, razón por la que este presupuesto de procedibilidad está satisfecho. 2.2.4.2 Igualmente, la Sección observa que la norma cuya aplicación se solicita no genera gasto. 2.2.4.3 Ahora bien, según el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 no es procedente la acción de cumplimiento cuando los derechos puedan ser protegidos mediante la tutela.

En suma, la Sala encuentra que no se materializa ninguna de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento previstas en la Ley 393 de 1997, razón por la que es procedente analizar si la disposición invocada en la demanda contiene o no un mandato imperativo e inobjetable. 2.2.5. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad del medio de control de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[26]. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

En el presente asunto, es claro para la Sala que la norma que se pide hacer cumplir sí contiene la obligación a cargo del Ministerio de Transporte consistente en reglamentar sobre los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos. En efecto, de la lectura completa del texto normativo del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 762 de 2002, si bien a primera vista puede advertirse que en principio prevé una excepción a la regla general que prohíbe el tránsito urbano de vehículos de tracción animal en algunos municipios, lo cierto es que en su contexto, exime a los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, lo cual está sujeto “a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.”.

Nótese que el legislador insertó en la excepción prevista en el parágrafo que se pide hacer cumplir el verbo rector “expedir” sobre las normas concernientes a los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos a cargo del Ministerio demandado. Obligación que, como lo aceptó la propia entidad accionada, no ha cumplida, por cuanto este tema no está en su agenda regulatoria[27].

Al respecto, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria esta Sección ha indicado que puede ser objeto de acción de cumplimiento: “la Sala encuentra que es necesario, una vez más, modificar la línea jurisprudencial expuesta, para en su lugar entender que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso especifico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.”[28] En efecto, como acertadamente lo expuso el Tribunal en primera instancia, está Sección rectificó su jurisprudencia en materia de acción de cumplimiento cuando lo pretendido es obtener el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador y en donde se ha aceptado que cuando la norma que se pide cumplir no establece un límite de tiempo para hacer uso de la potestad reglamentaria, seis (6) meses es el término razonable que tiene para hacerlo, contrario a los argumentos expuestos por la cartera accionada en su impugnación. 2.2.6.

Conclusión En consecuencia, en el caso concreto, ya han transcurrido más de 6 meses desde que se expidió la Ley 762 de 2002, no encontrándose algún argumento válido que justifique la tardanza en el tiempo para expedir la referida reglamentación, razón por la cual no son de recibo las manifestaciones realizadas en la impugnación, toda vez que la aludida tardanza, la cual, equivale a más de 15 años, para la Sala resulta desproporcionada, afectando el desarrollo de las actividades económicas, políticas y culturales de los municipios de categoría especial y primera, los cuales hacen parte de un renglón importante de la economía nacional, como lo es el turismo y por tanto con la finalidad de que no se continúe generando un impacto negativo ante la falta de regulación de los vehículos de tracción animal con fines turísticos, se impone confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 27 de septiembre de 2019, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento y ordenó al Ministerio de Transporte “[…] que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia expida la correspondiente reglamentación del parágrafo primero del artículo 98 de la ley 769 de 2002. […]”.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Ver folios 1 al 4. [2]- La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355-03 y C-475-03, mediante Sentencia C-779-03 de 10 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis. - La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en las Sentencias C- 355-03 y C-475-03, mediante Sentencia C-481-03 11 de junio de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, 'en lo concerniente a los cargos por violación de los artículos 13, 24, 53 y 58 de la Constitución'.

Mediante la misma Sentencia la Corte declaró EXEQUIBLE este artículo en lo concerniente a los cargos por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución. - La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 355-03, mediante Sentencia C-475-03 de 10 de junio de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño. La misma Sentencia declaró EXEQUIBLE este inciso 'en lo que respecta  al ámbito territorial de aplicación de la prohibición contenida en dicho precepto, por el cargo analizado en esta Sentencia' - Apartes tachados declarados INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-355-03 de 6 de mayo de 2003, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. [3] La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 475-03, mediante Sentencia C-779-03 de 10 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis. - Parágrafo declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la sentencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-475-03 de 10 de junio de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño. - La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este parágrafo, mediante Sentencia C-355-03 de 6 de mayo de 2003, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, por ineptitud de la demanda. [4] La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 355-03, mediante Sentencia C-779-03 de 10 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis. - La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 355-03, mediante Sentencia C-475-03 de 10 de junio de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño. - Artículo declarado EXEQUIBLE, salvo los apartes tachados del inciso primero y la inhibición sobre el parágrafo 1o. por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-355-03  de 6 de mayo de 2003, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, 'en el entendido de que la prohibición se debe concretar por las autoridades competentes de tránsito a determinadas vías, por motivos de seguridad vial.

Así mismo en el entendido que la prohibición solo entra a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutas previstas en el parágrafo segundo en el respectivo distrito o municipio'. [5] Folios 1 y 2. [6] El escrito de impugnación se presentó el 8 de octubre de 2019 (folio 57), esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la decisión de primera instancia (artículo 26 Ley 393 de 1997), la cual se notificó por correo electrónico enviado a la entidad el 4 de octubre de 2019 (folio 55). [7] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). [8] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [9] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU- 546. [11] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 [12] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047- 01(ACU) [13] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [14] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU). [15] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. [16] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU- 585. [17] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. [18] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU- 403. [19] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [20] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [21] Sentencia ibídem.

Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”[22].

(Negrita fuera de texto) [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [24] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago. [25] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [26] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). [27] Debe recordarse que en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto.

De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además, éste resulte evidente. […]”. Subraya la Sala. [28] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2015, radicado 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.