MEDIDA CAUTELAR – SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MENOSCABO DEL ERARIO PÚBLICO Las medidas cautelares son instrumentos procesales creados por el legislador para garantizar y proteger el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia dentro del mismo, si ésta llegare a ser favorable a las pretensiones planteadas en la demanda.
El decreto de la medida cautelar, no implica prejuzgamiento por parte del juez. Las medidas cautelares (…) entre ellas se contempla la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y ésta procederá cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i.) Que la suspensión provisional se haga a solicitud de parte, esgrimiendo concepto de la violación en la demanda, es decir, una sustentación del porqué debe proceder la medida excepcional;
(ii.) Que el demandante demuestre titularidad sobre los derechos invocados; (iii.) Que se realice una confrontación entre los actos administrativos demandados y las pruebas allegadas al expediento y/o las normas superiores que se invoquen en la demanda. […] [C]on base en las pruebas allegadas por la entidad demandante, el a quo pudo darle credibilidad a la argumentación esbozada en la solicitud, pues no hay constancias laborales en las que se pueda observar que la parte demandada trabajó en centros educativos del orden territorial durante el tiempo de servicio requerido por la norma.
Aunado a lo anterior, el Tribunal no encontró presupuestos jurídicos que lo llevara a la convicción que la docente había hecho parte del proceso de nacionalización (en referencia con los docentes departamentales o municipales comprendidos en ese proceso); temas que podrán ser objeto de debate en el desarrollo de la contienda jurídica. […] [E]sta Sala confirmará el auto (…) proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, consistente en la suspensión provisional del acto administrativo demandado por la UGPP, porque, en efecto, se constató que hizo un correcto estudio de la confrontación planteada por la entidad en mención; pues de no decretar la medida resultaría más gravoso para el interés general continuar pagando la pensión gracia a la demandada, en la medida que podría representar un menoscabo al erario.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00340-02(4271-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP Demandado: SOFÍA CRISTINA JARAMILLO CARDONA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - AUTO INTERLOCUTORIO - MEDIDAS CAUTELARES - LEY 1437 DE 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto de 16 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el cual se decretó medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
I. ANTECEDENTES[1] La señora Sofía Cristina Jaramillo laboró como docente por más de 20 años de servicio, razón por la que mediante la Resolución RDP 039413 de 27 de agosto de 2013 la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- le reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia de jubilación, acto administrativo que dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué - Bolívar.
A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- decidió demandar su propio acto administrativo, es decir, la Resolución RDP 039413 de 27 de agosto de 2013, al considerar que la señora Sofía Jaramillo no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. Junto con la demanda, solicitó medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos objetos de control judicial, para así suspender el pago de la misma.
Mediante auto de 16 de octubre de 2015, el a quo corrió traslado para que la parte demandada propusiera las respectivas alegaciones[2]. El 22 de octubre de 2015[3], el apoderado de la parte demandada presentó escrito en el cual solicitó negar la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los actos administrativos por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia a la señora Sofía Cristina Jaramillo.
Mediante auto de 16 de mayo de 2016[4], el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió la solicitud de la medida cautelar, accediendo a la misma y ordenando la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación contra el referido auto[5].
Mediante auto de 11 de agosto de 2016[6], se concedió el recurso de apelación y se envió a esta Corporación para su conocimiento. 1.2. Providencia recurrida Por medio del auto de 16 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá se pronunció sobre solicitud de medida cautelar propuesta por la UGPP, aduciendo que “(…) Se tiene entonces que existe mérito para decretar la medida cautelar solicitada, en razón a que el tiempo laborado del 17 de agosto de 1979 al 28 de abril de 2002, no es acumulable para el reconocimiento de la pensión gracia, pues se enfatiza que la vinculación de la demandada no fue de carácter nacionalizado o territorial, por lo cual, no agotó la totalidad de las exigencias establecidas para completar un término mayor a veinte (20) años de servicio.
(…)”[7]; todo ello, conforme a la documentación que reposa en el expediente. 1.3. Del recurso de apelación El apoderado de la parte demandada, interpuso recurso de apelación contra la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió a la solicitud de medida cautelar, al ordenar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, la cual puso de presente que los actos administrativos se presumen legales, y que los certificados de tiempos de servicio muestran que la señora Jaramillo era una docente nacionalizada; por ello, en su momento la demandada cumplía todos los requisitos para acceder a la pensión gracia[8].
II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico La Sala se pronunciará sobre si debe revocar el auto de 16 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se accedió a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados; para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) Medidas Cautelares en el CPACA (ii) Caso Concreto. 2.2.
Medidas Cautelares en el CPACA. Las medidas cautelares son instrumentos procesales creados por el legislador para garantizar y proteger el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia dentro del mismo, si ésta llegare a ser favorable a las pretensiones planteadas en la demanda. El decreto de la medida cautelar, no implica prejuzgamiento por parte del juez.
Las medidas cautelares están consagradas en el Capítulo XI del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 229 y siguientes; entre ellas se contempla la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y ésta procederá cuando se cumplan los siguientes requisitos[9]: (i.) Que la suspensión provisional se haga a solicitud de parte, esgrimiendo concepto de la violación en la demanda, es decir, una sustentación del porqué debe proceder la medida excepcional;
(ii.) Que el demandante demuestre titularidad sobre los derechos invocados; (iii.) Que se realice una confrontación entre los actos administrativos demandados y las pruebas allegadas al expediento y/o las normas superiores que se invoquen en la demanda. 2.3. Caso Concreto. La UGPP, a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de la Resolución RDP 039413 de 27 de agosto de 2013, por medio de la cual la entidad reconoció la pensión gracia de la señora Sofía Jaramillo.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara pagar o reintegrar a la UGPP, de manera actualizada, todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida. Mediante el auto 16 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a la medida cautelar solicitado por la parte demandante, es decir, decretó la suspensión provisional de los actos demandados y se ordenó a la UGPP proceder a abstenerse de continuar cancelando la pensión gracia de jubilación a la demandada mientras no haya un pronunciamiento de fondo; y contra esta decisión, la parte afectada incoó recurso de alzada.
Encuentra la Sala, que la petición de suspensión provisional se elevó en el mismo escrito de la demanda, y posteriormente, en el curso del proceso se solicitó nuevamente la medida cautelar, donde se indicó que se solicitaba la suspensión provisional del acto administrativo demandado, según consta en el expediente; pues a través de dicho acto se le reconoció pensión gracia a la señora Jaramillo; empero, ella no cumplía con los requisitos legales para acceder a la misma.
Todo esto, en razón a que la demandada había laborado como docente en instituciones educativas del orden nacional adscritas al Ministerio de Educación, y para el disfrute de esta prestación, el tiempo de servicio prestado por los docentes debe ser escuelas o colegios del orden territorial; por tal motivo, a la señora Sofía Jaramillo no le era dable computar sus tiempos de servicio prestados durante su vida laboral.
Así pues, el pago de dicha pensión gracia causaría un detrimento al erario. En diferentes oportunidades esta Sección ha dejado claro que se debe sustentar la solicitud de suspensión provisional de actos administrativos, ya que esto obedece a una exigencia legal. Para que sean suspendidos los efectos de estos, debe realizarse una confrontación de los actos con las normas legales invocadas en la demanda y un examen de las pruebas allegadas para tal fin.
Ahora bien, revisado el auto sub examine, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá hizo un análisis de la confrontación probatoria planteada por la UGPP, el acto administrativo demandado en el cual se reconocía la pensión gracia y las certificaciones laborales en las cuales se colige que la señora Sofía Cristina Suárez trabajó durante más de 20 años de servicio en institucionales educativas de orden nacional; por lo tanto, prima facie, la demandada no cumple con uno de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, que es haber prestado servicios por 20 años o más en escuelas o colegios de orden territorial.
Ciertamente, con base en las pruebas allegadas por la entidad demandante, el a quo pudo darle credibilidad a la argumentación esbozada en la solicitud, pues no hay constancias laborales en las que se pueda observar que la parte demandada trabajó en centros educativos del orden territorial durante el tiempo de servicio requerido por la norma.
Aunado a lo anterior, el Tribunal no encontró presupuestos jurídicos que lo llevara a la convicción que la docente había hecho parte del proceso de nacionalización (en referencia con los docentes departamentales o municipales comprendidos en ese proceso); temas que podrán ser objeto de debate en el desarrollo de la contienda jurídica. En este orden de ideas, esta Sala confirmará el auto 16 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, consistente en la suspensión provisional del acto administrativo demandado por la UGPP, porque, en efecto, se constató que hizo un correcto estudio de la confrontación planteada por la entidad en mención; pues de no decretar la medida resultaría más gravoso para el interés general continuar pagando la pensión gracia a la demandada, en la medida que podría representar un menoscabo al erario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Se confirma el auto 16 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folio 78 a 83. [2] Folio 202. [3] Folio 206 a 214. [4] Folio 217 a 224. [5] Folio 226 a 249. [6] Folio 277. [7] Folio 223. [8] Folio 226 a 249. [9] Artículo 231 del CPACA.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.