NIVELACIÓN SALARIAL CON EL TOPE MÁXIMO AUTORIZADO POR EL GOBIERNO NACIONAL POR RECATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIO – No obligatoriedad / ESCALA SALARIAL DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES DENTRO DE LOS TOPES FIJADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL – Competencia / INCREMENTO SALARIAL AL ALCALDE, PERSONERO Y CONTRALOR MUNICIPAL / PRINCIPIO DE TRABAJO IGUAL, SALARIO IGUAL El hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el Concejo de Armenia al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes.

Entonces, no es posible equiparar el salario de la demandante con el establecido por el Gobierno Nacional para los empleos de los entes territoriales, toda vez que, el Concejo del Municipio de Armenia tiene la autonomía para la fijación de este, siendo limitante el máximo fijado por el Gobierno a través de sus decretos nacionales y, por supuesto, las finanzas y el presupuesto.

(…). No se puede desconocer que el municipio ha venido efectuando el incremento de los salarios de una manera gradual, prueba de ello es que por medio del Decreto 140 de 2015 la Alcaldesa del Municipio de Armenia ordenó la nivelación de 93 cargos de nivel asistencial adscritos al nivel central, lo que da lugar a presumir que estos incrementos se realizaran gradualmente atendiendo la disponibilidad presupuestal y el Plan de Desarrollo Municipal.

Es posible, que se pueda llegar a generar una desigualdad salarial entre aquellas personas que no se han visto beneficiadas del incremento salarial producto de la reclasificación y otras que sí, como es el caso del Alcalde, Personero, Contralor y ahora los adscritos al nivel central, pero no por ello se puede ordenar por parte de la Sala un incremento del salario en favor de la demandante, por cuanto, i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) las autoridades administrativas municipales actuaron dentro del marco legal que les ha sido conferido por la Constitución; y, iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual».

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES – Competencia / FIJACIÓN DE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES – Competencia / FIJACIÓN DE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES – Límite Es dable afirmar que el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República; así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional.

(…). La facultad Constitucional conferida a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia constitucional de las asambleas departamentales de fijar las escalas de remuneración de los empleados departamentales, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de abril de 2010, radicación: 0417-09, C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 ORDINAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00309-01(4136-18) Actor: LIGIA TERESA CAÑÓN RUÍZ Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Trámite: Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda Instancia. Asunto: Establecer si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial desde el año 2013 con base en los topes máximos señalados en los diferentes Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para los empleados de las entidades territoriales.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 22 de marzo de 2019[1], después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 31 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz contra el Municipio de Armenia.

I. ANTECEDENTES[2] 1.1 La demanda y sus fundamentos. Ligia Teresa Cañón Ruíz, por intermedio de apoderado judicial[3], en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Oficio DF-PTH-AJL 4237 de 27 de septiembre de 2016, por medio del cual la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia le negó el pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y factores salariales con lo realmente adeudado desde el año 2013, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización de la entidad territorial. • Resolución No. 1172 de 19 de diciembre de 2016, a través de la cual el Alcalde del Municipio de Armenia, al resolver el recurso de apelación, confirmó en todas y cada una de sus partes el anterior acto administrativo.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y factores salariales con lo realmente adeudado desde el año 2013, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización de la entidad territorial; dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y, condenar en costas.

Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica, así: La señora Ligia Teresa Cañón Ruíz presta sus servicios desde el 2 de febrero de 1993, en el Municipio de Armenia, desempeñando el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 05, del Nivel Profesional, adscrito al Nivel Central.

Por medio del Acuerdo 097 de 9 de octubre de 2012 el Concejo Municipal de Armenia determinó, de conformidad con las Leyes 617 de 2000[4] y 1551 de 2012[5], que a partir del año 2013 el citado municipio pasaría ser de primera a categoría, lo cual implicó, entre otras cosas, que al Alcalde, Personero y Contralor Municipal se le reajustara su salario al límite máximo mensual.

Sin embargo, pese a lo anterior, a los demás empleados públicos del municipio no se les realizó nivelación salarial alguna, por lo que el 22 de septiembre de 2016 le solicitó al Alcalde del Municipio de Armenia que le fuera reconocida la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y lo adeudado por el reajuste salarial y prestacional producto de la recategorización de la entidad territorial, petición que fue negada a través de los actos acusados por considerar que se les ha venido respetado a los empleados los límites fijados por el Gobierno Nacional en materia de asignaciones salariales. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política;

Ley 4ª de 1992; Decretos 1015 de 2013; 185 de 2014; 1096 de 2015; y, 226 de 2016. Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que con fundamento en el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, es necesario que se le realice el ajuste a su salario como consecuencia de la recategorización que se produjo en el Municipio de Armenia desde el año 2013, el cual implicó que al Alcalde, Contralor y Personero se les efectuara dicho incremento.

Con la recategorización surtida en el Municipio de Armenia, no solo se le debe aumentar el salario a las citadas autoridades administrativas, sino también a los demás funcionarios que se encuentran vinculados en el ente territorial, máxime cuando por medio de la Resolución 763 de 2015, la Alcaldesa de aquél entonces reconoció la necesidad de efectuar la nivelación salarial pero hasta el momento no ha sido posible, con lo cual se demuestra la “(…) aceptación tácita de responsabilidad por parte del alto mando en la vulneración del derecho que le asiste a los servidores públicos de mejorar sus condiciones salariales y prestacionales (…)”.

La administración no puede excusarse en la inviabilidad presupuestal para realizar los pagos justos y concernientes a los empleados públicos de primera categoría, pues si bien el cambio no puede ser automático, ha transcurrido el suficiente tiempo para realizar los ajustes que correspondan. 1.3 Contestación de la demanda[6]. El Municipio de Armenia (Quindío) se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que en los casos en que un municipio asciende de categoría, el Concejo Municipal podrá aumentar las escalas salariales siempre y cuando se cuente con el respectivo presupuesto, esto es, que se garantice la sostenibilidad económica en el corto, mediano y largo plazo y, además, que dicho ajuste no vulnere los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional para los entes territoriales.

En efecto, pues le corresponde al Gobierno Nacional por disposición de la Ley 4ª de 1992 señalar el límite máximo salarial al que deben acogerse las autoridades territoriales para fijar salarios de sus empleados públicos, guardando la equivalencia con cargos similares del orden nacional, por medio de principios que rigen el gasto público, tales como económica, eficiencia y eficacia. En aplicación de los principios de coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal, el Municipio de Armenia ha venido realizando los incrementos salariales de los servidores públicos en concordancia con las políticas y metas del Gobierno Nacional y en especial el comportamiento de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio.

Al respecto, anotó, que se han aplicado los límites máximos en los gastos de funcionamiento, señalado el artículo 6 de la Ley 617 de 2000[7]. Agregó que el presupuesto del ente territorial no está compuesto solamente de gastos de funcionamiento, dado que también están incluidos, por ejemplo, la deuda pública y los gastos de inversión correspondientes al programa de gobierno, por ende, no se puede pretender que solo se atiendan los gastos de personal. 1.4 La sentencia apelada[8].

El Tribunal Administrativo de Quindío, mediante sentencia de 31 de mayo de 2018 negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Lo anterior, por las razones que a continuación se pasan a exponer: Expresó que conforme el límite máximo de salarios de los empleados públicos que expide el Presidente de la República año a año, el Concejo Municipal debe determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos[9] y el Alcalde, a su turno, tiene que fijar los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, sin que pueda crear obligaciones que excedan el monto fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado[10].

Bajo ese contexto y una vez que fue valorado el certificado laboral de la demandante, concluyó que, la asignación básica se encuadra dentro del límite máximo salarial fijado por el Presidente de la República, sin que en modo alguno pueda interpretarse que el tope antes mencionado resulte ser el derecho mínimo del empleado. Adicionalmente, no puede realizarse un test de igualdad comparando al demandante con el Alcalde, Personero y Contralor pues éstos, de un lado, pertenecen al nivel directivo; y de otro, son las cabezas visibles de la Administración Central Municipal.

Indicó para finalizar que las costas en los procesos contencioso- administrativos es objetiva, razón suficiente para condenar en costas a la parte demandante. 5. El recurso de apelación[11]. La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: Expresó que en la providencia impugnada se interpretó de manera errónea las pretensiones de la demanda, dado que las mismas no están encaminadas a equiparar las funciones entre unos y otros empleados, sino en valorar el impacto positivo del ascenso de categoría del ente territorial, concretamente, en lo que se refiere en el aumento salarial, pues a los altos funcionarios de la administración se les viene remunerando desde el año 2013 una suma de dinero como consecuencia de la reclasificación, a los demás empleados hasta la fecha no se les ha efectuado reajuste alguno. No es procedente realizar un test de igualdad en la medida en que no se está ante una relación entre iguales, ya que es evidente que el Alcalde, Personero y Contralor desempeñan funciones que distan del resto de los empleados públicos, sin embargo no se puede desconocer que el impacto, desde el punto de vista salarial, se produjo como consecuencia de la reclasificación, por lo cual debió incidir tanto en los primeros como en los segundos.

Explicó que la desigualdad no se advierte del contenido de los Decretos mediante de los cuales se han fijado los límites máximos salariales, sino en el trato inequitativo a través del cual el Alcalde del Municipio de Armenia desbordó sus facultades que le han sido conferidas en la Constitución y la Ley para fijar los salarios, en tanto que se favoreció, incluso, las asignaciones del Personero y del Contralor.

Al respecto anotó que no es posible que mientras el Alcalde se beneficiara de un incremento del año 2012 a 2013 equivalente al 43.1%, su salario propio del nivel Profesional solo aumentó un 4%; adicionalmente existen algunos cargos correspondientes a otro nivel, esto es, técnico, que se han visto beneficiados con el incremento propio de la reclasificación con posterioridad a la presentación de la demanda, lo cual denota la desigualdad.

Precisó que no es posible condenarlo en costas, como quiera que el ente territorial demandado no incurrió en gasto alguno para que asistiera al proceso, dado que el municipio cuenta con un departamento de defensa jurídica. II. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de inconformidad aducidos por la parte demandante, se contrae a determinar: Problema jurídico.

Si con ocasión a la reclasificación del Municipio de Armenia (Quindío) es viable reajustar el salario de la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz, desde el año 2013, con el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría, pues, según la recurrente, no es posible que solo se le hubiese incrementado el salario al Alcalde, Personero y Contralor Municipal con fundamento en este criterio y los demás empleados públicos permanezcan en igualdad de condiciones salariales.

Para desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) competencia para fijar los salarios de los empleados públicos; ii) del caso en concreto. i) Competencia para fijar los salarios de los empleados públicos. Con la expedición de la Constitución de 1991 se estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e)[12], que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

En ese sentido, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos así: el Congreso establece unos marcos generales en donde le especifican al ejecutivo la forma de cómo debe regular la materia y; posteriormente, el Gobierno Nacional desarrolla la actividad reguladora, esto es establece directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto le había señalado el legislador.

Con respecto al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial el Congreso de la República en ejercicio de la competencia descrita en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dispuso: “(…) El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional (…)”. En tal sentido, las Asambleas Departamentales les corresponde determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo[13] función que cumplen por medio de Ordenanzas, como lo establece el artículo 300, numeral 7º, luego de la modificación que fue introducida por el artículo 2º del Acto Legislativo No. 1 de 1996, es decir, que la facultad que le fue otorgada a estas Corporaciones desde la reforma constitucional de 1968 se repitió en la Constitución de 1991.

Por su parte les corresponde a los Gobernadores fijar los emolumentos de sus dependencias con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas, como lo señala el artículo 305 numeral 7º de la Constitución Política[14]. Y a los Concejos Municipales, de igual manera, les incumbe determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo[15], tal y como lo dispuso el artículo 313 numeral 6º ibídem, y son los Alcaldes los encargados de fijar los emolumentos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos que han suscrito los Concejos[16].

Obsérvese cómo en materia salarial, las competencias que le asisten al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente son complementadas en el orden territorial, según la normativa Superior, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las Asambleas Departamentales y al Gobernador, al igual que a los Concejos Municipales y al Alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional.

Esta Sala ha sostenido[17] que la facultad constitucional otorgada a las Asambleas Departamentales, para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de índole eminentemente técnico y no comprende la facultad de establecer el salario o factores salariales, sino que se limita a la agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Lo anterior quiere decir que las Asambleas Departamentales dentro del sistema de remuneración de los cargos territoriales gozan de autonomía para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional[18] y los Gobernadores deben sujetar su actuación a tales parámetros, en el sentido de determinar el sueldo concreto asignado a cada una de ellas.

En virtud de lo anterior es dable afirmar que el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República; así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional.

Por lo mismo, tal competencia no puede ser asumida por las Corporaciones Públicas Territoriales, sin embargo, la Corte Constitucional consideró que el mandato establecido en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 citado, no vulneró la autonomía de las entidades territoriales para fijar las escalas salariales y determinar los emolumentos de sus empleados públicos, en la medida que puede ejercer estas competencias dentro del límite fijado por el Gobierno Nacional.

Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó[19]: “(…) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150- 5, 150-19-e y 287).

Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.

Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P. art. 287) […]» (Subraya la Sala).

De acuerdo con lo anterior se concluye, la facultad Constitucional conferida a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial. ii) Caso en concreto.

En el sub lite la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz pretende el reconocimiento y pago de la diferencia salarial causada como consecuencia de la recategorización en la entidad territorial; sin embargo el ente demandado y el a quo consideraron que ello no es viable por cuanto, de un lado, el Concejo Municipal puede aumentar las escalas salariales siempre y cuando se garantice la sostenibilidad financiera del municipio; y de otro, no por el hecho de incrementar el salario del Alcalde, Personero y Contralor se debe nivelar el de los demás empleados.

La demandante inconforme con estos argumentos expresó en el recurso de apelación, que se interpretó de manera errónea la demanda, por cuanto no se está cuestionando la diferencia de funciones entre unos y otros empleados, sino el impacto positivo que se debió haber presentado como consecuencia del ascenso de categoría del Municipio de Armenia.

Pues bien, para efectos de resolver el punto objeto de controversia, la Sala, relacionará el material probatorio que obra en el expediente y luego abordará el planteamiento expuesto por el recurrente. a) El 5 de julio de 2016 la Directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia certificó que la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz viene prestando sus servicios desde el 1 de julio de 2010 en dicho municipio el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 05 adscrito al Nivel Central y, además, los salarios que le han sido reconocidos en las vigencias 2013 a 2016[20]. b) El 22 de septiembre de 2016 la demandante le solicitó al Alcalde del Municipio de Armenia el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo realmente adeudado desde el año 2013, como consecuencia de reajuste salarial que se debió efectuar por la recategorización de la entidad territorial[21]. c) El 27 de septiembre de 2016 la Directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia se opuso a tal pretensión, por considerar que cuando se cambia de categoría el municipio, el incremento salarial no es automático, en razón a que ello procede una vez el Concejo Municipal expida el correspondiente Acuerdo[22]. d) Inconforme la demandante con la anterior respuesta, interpuso recurso de apelación[23], el cual fue de conocimiento por parte del Alcalde de Armenia, quien dispuso a través de la Resolución 1172 de 19 de diciembre de 2016 confirmar el anterior acto administrativo, dado que se le ha respetado el poder adquisitivo del salario desde el momento mismo en que fue vinculado, además que, “(…) pretender que se acceda a un nuevo aumento salarial, sobrepasaría el límite que ha fijado el Concejo Municipal y la escala fijada por el Gobierno Nacional para las entidades territoriales, conllevando a un gasto de recursos desproporcionado del erario público, que el Municipio de Armenia no podría soportar (…)”[24]. e) Mediante Decreto 097 de 2012 el Alcalde del Municipio de Armenia decretó que para la vigencia fiscal del año 2013 se clasificaría en categoría primera[25]; en virtud de lo anterior, el Concejo del citado municipio fijó el salario de las siguientes autoridades administrativas, durante los periodos de años 2013 a 2016, así[26]: |Año |Acuerdo No. |Autoridad |Salario | | | |administrativ| | | | |a | | |2013 |12 de 2013 |Alcalde |$10.091.220| | |21 de 2013 |Personero y |$10.091.220| | | |Contralor | | |2014 |03 de 2014 |Alcalde |$10.387.902| | |06 de 2014 |Personero y |$10.387.902| | | |Contralor | | |2015 |045 de 2015 |Alcalde |$10.871.959| | |046 de 2015 |Personero y |$10.871.959| | | |Contralor | | |2016 |Acuerdo 059 de |Alcalde |$11.716.732| | |2016 | | | | | |Personero y |$11.716.732| | | |Contralor | | Al valorar el anterior material probatorio se encuentra probado que: i) la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz viene prestando sus servicios en el Municipio de Armenia desde el 2 de febrero de 1993 el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 05, adscrito al Nivel Central; ii) el Municipio de Armenia fue reclasificado como categoría uno, como quiera que había superado los índices establecidos de población, ingresos corrientes y de libre destinación, señalados en el artículo 2 de la Ley 617 De 2000[27]; iii) en virtud de lo anterior, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial como consecuencia de la reclasificación; no obstante, le fue negada porque ello sobrepasa el límite fijado en el Concejo Municipal y la escala fijada por el Gobierno Nacional; pese a ello, al Alcalde, Contralor y Personero si le fue incrementado el salario atendiendo la nueva categoría. Es por esta razón que la recurrente censuró la sentencia proferida por el a- quo, en razón a que si bien es cierto no es posible equiparar las funciones de los altos dignatarios del municipio con el resto de los empleados que la conforman, se debe incrementar su salario como consecuencia de la recategorización del ente territorial.

Por tal motivo, la Sala, examinará cada uno de los límites máximos de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales desde el 2013 al 2016 fijados por el Gobierno Nacional y luego los comparará con los percibidos por la demandante para efectos de determinar si están dentro de los marcos establecidos por la ley. |Acto |Nivel |Límite máximo|Acto |Nivel |Límite máximo| | |jerárquico |asignación | |jerárquico |asignación | | |sistema |básica | |sistema |básica | | |general | | |general | | |Decreto|Directivo |$10.097.510 |Decreto|Directivo |$10.878.755 | |1015 de| | |1096 de| | | |2013 | | |2015 | | | | |Asesor |$8.071.257 | |Asesor |$8.695.731 | | |Profesional|$5.638.421 | |Profesional |$6.074.667 | | |Técnico |$2.090.198 | |Técnico |$2.251.917 | | |Asistencial|$2.069.457 | |Asistencial |$2.229.572 | |Decreto|Directivo |$10.394.377 |Decreto|Directivo |$11.724.035 | |185 de | | |225 de | | | |2014 | | |2016 | | | | |Asesor |$8.308.552 | |Asesor |$9.371.390 | | |Profesional|$5.804.191 | |Profesional |$6.546.669 | | |Técnico |$2.151.650 | |Técnico |$2.426.891 | | |Asistencial|$2.130.300 | |Asistencial |$2.402.810 | A continuación se relacionará los salarios que percibió la señora Ligia Teresa Cañón Ruíz, quien se desempeñó como Profesional Universitario, código 219, grado 05, cargo que se encuentra dentro de la categoría de los denominados de Nivel Profesional: |Año |Salario | |2013 |$2.309.600 | |2014 |$2.377.500 | |2015 |$2.496.400 | |2016 |$2.715.300 | Nótese como el salario que devengó la demandante, tal y como lo señaló el a quo, se encuadra dentro de los límites máximos de la asignación básica fijados por el Gobierno Nacional dentro de la competencia que le ha sido otorgada por medio de la Ley 4ª de 1992[28].

Estos límites han sido concebidos para que los entes territoriales de una manera armonizada, previo estudio de sus finanzas, determinen las escalas de remuneración correspondientes a cada una de las diversas categorías de empleo que puedan existir. En efecto, la fijación de un límite máximo para los salarios, como lo sostuvo esta Corporación[29], obedece a la necesidad de dar cumplimiento “(…) a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público.

Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado Social de Derecho, como el nuestro. (…)”. Por tal motivo, un municipio indistintamente de que ascienda o descienda de categoría, debe tener en cuenta además de los topes salariales fijados por el Gobierno Nacional, las finanzas y el presupuesto, de manera que no comprometa su equilibrio y sostenibilidad financiera, pues de lo contrario sería un ente insostenible y quizás inviable.

En otras palabras, el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el Concejo de Armenia al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes.

Entonces, no es posible equiparar el salario de la demandante como Profesional Universitario, con el establecido por el Gobierno Nacional para los empleos de los entes territoriales, toda vez que, el Concejo del Municipio de Armenia tiene la autonomía para la fijación de este, siendo limitante el máximo fijado por el Gobierno a través de sus decretos nacionales y, por supuesto, las finanzas y el presupuesto.

Vale la pena citar un antecedente similar al aquí debatido y en el que se concluyó[30]: “(…) En ese orden de ideas, es evidente que en el sub-examine la Asamblea podía fijar la escala de remuneración de los empleos del nivel Departamental, entre los cuales se encuentran los de la Contraloría, sin sobrepasar el límite que estableció el Gobierno Nacional.

Por tanto, no tiene fundamento la petición del actor, por cuanto no es posible sostener que se debe aplicar las mismas escalas salariales que hayan establecido en el orden Nacional o en especial en la Contraloría General de la República (…)”. Bajo ese contexto, si bien es cierto, es positivo para el Municipio de Armenia haber ascendido de categoría, ello no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, gasto social.

Ahora, no se puede desconocer que el municipio ha venido efectuando el incremento de los salarios de una manera gradual, prueba de ello es que por medio del Decreto 140 de 2015 la Alcaldesa del Municipio de Armenia ordenó la nivelación de 93 cargos de nivel asistencial adscritos al nivel central[31], lo que da lugar a presumir que estos incrementos se realizaran gradualmente atendiendo la disponibilidad presupuestal y el Plan de Desarrollo Municipal.

Es posible, que se pueda llegar a generar una desigualdad salarial entre aquellas personas que no se han visto beneficiadas del incremento salarial producto de la reclasificación y otras que sí, como es el caso del Alcalde, Personero, Contralor y ahora los adscritos al nivel central, pero no por ello se puede ordenar por parte de la Sala un incremento del salario en favor de la demandante, por cuanto, i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) las autoridades administrativas municipales actuaron dentro del marco legal que les ha sido conferido por la Constitución; y, iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual».

En conclusión la demandante no le asiste el derecho a obtener la nivelación salarial que reclama, toda vez que su remuneración se estableció con fundamento en las competencias que la Constitución y la Ley le otorgaron al Gobierno Nacional y al Concejo Municipal; por ende, la Sala confirmará la sentencia del a-quo, en tanto negó las pretensiones de la demanda.

Condena en Costas. En el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo controvertido, se condenó en costas a la parte demandante. Al respecto, la Sala reitera lo expuesto por ambas subsecciones de la Sección Segunda[32] de esta Corporación sobre el particular, en la medida que el artículo 188 del CPACA[33], impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala observa que el A-quo no hizo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echándose de menos, además, alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la demandante, quien formuló sus pretensiones de manera seria desde el punto de vista jurídico.

Por consiguiente, se revocará el numeral segundo que condena en costas a la parte vencida dentro del proceso, por las consideraciones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR con modificación la sentencia de 31 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Gladys Orjuela Ospina contra el Municipio de Armenia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo a través de la cual el Tribunal Administrativo de Quindío condenó en costas a la parte demandante. En su lugar, se dispone: NEGAR: la condena en costas, acorde con lo explicado en la motivación procedente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Informe visible a folio 369. [2] Demanda visible a folios 1 a 12. [3] El abogado Yobany López Quintero. [4] “(…) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional (…)”. [5] “(…) Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (…)”. [6] Visible a folios 72 a 87 del expediente. [7] “(…) ARTICULO 6o.

VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites: |Categoría |Límite | |Especial |50% | |Primera |65% | |Segunda y tercera |70% | |Cuarta, quinta y sexta |80% | (…)”. [8] Visible a folios 189 a 204 del expediente. [9] CONSTITUCIÓN POLÍTICA “(…)

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

(…)”. [10] “(…)

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…)”. [11] Visible a folios 210 a 233 del expediente. [12] Artículo 150.

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: … e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. [13] Artículo 300.

“Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”. [14] Artículo 305.

“Son atribuciones del gobernador:. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”. [15] Artículo 313.

“Corresponde a las Concejos:. Determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. [16] Artículo 315.

“Son atribuciones del alcalde:. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. [17] CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 15 de abril de 2010, radicado 25000-23- 25-000-2004-04746-01(0417-09), C. P. Dr. Victor Hernando Alvarado Ardila. [18] En este sentido se reitera que el Parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, otorga al Gobierno la facultad para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

Esta norma declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C- 315 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, “( ) siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales ( )”. [19] Sentencia C-315 de 1995. [20] Visible a folios 27 y 28 del expediente. [21] Visible a folios 15 y 16 del expediente. [22] Visible a folios 19 y 20 del expediente. [23] Visible a folios 21 a 23 del expediente. [24] Visible a folios 24 a 26 del expediente. [25] Visible a folio 30 a 31 del expediente. [26] Visible a folios 31 a 45 del expediente. [27] |CATEGORÍA |ICLD |POBLACIÓN | | |«Ingresos corrientes y | | | |de libre destinación». | | |Especial |Más de 400 SMLV |Mayor o igual a | | | |500.001 | |Primera |Entre 100.000 y 400.000|Entre 100.001 y | | |SMLV |500.000 | |Segunda |Entre 50.000 y 100.000 |Entre 50.001 y | | |SMLV |100.000 | |Tercera |Entre 30.000 y 50.000 |Entre 30.001 y 50.000| | |SMLV | | |Cuarta |Entre 25.000 y 30.000 |Entre 20.001 y 30.000| | |SMLV | | |Quinta |Entre 15.000 y 25.000 |Entre 10.001 y 20.000| | |SMLV | | |Sexta |Menos de 15.000 SMLV |Menos o igual a | | | |10.000 | [28] “(…)

ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. (…)”. [29] CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 6 de diciembre de 2012, expediente 2161-11, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. [30] CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 3 de mayo de 2012, radicado: 15001-23- 31-000-2008-00182-01(2162-11) actor: José del Carmen Viasus Sandoval Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá. [31] Visible a folios 118 a 120 del expediente. [32] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [33] “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”