ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [E]l amparo solicitado por la accionante carece de una marcada relevancia constitucional, no sólo porque se presentaron los mismos argumentos fácticos y jurídicos expuestos en sede ordinaria, y aquellos fueron resueltos razonablemente por el juez natural, sino, adicionalmente, ya que aún en caso de analizarse el fondo del asunto, los defectos alegados no modificarían la decisión adoptada, ante la inexistencia de una vulneración de derechos fundamentales.
Ciertamente, en el caso concreto no se denota ningún quebrantamiento de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia ni al debido proceso. De hecho, el primero fue debidamente garantizado durante todo el trámite procesal, pues la [actora] tuvo la posibilidad de contestar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, interponer recursos, presentar sus alegatos, y el segundo fue salvaguardado por el Tribunal demandado al resolver los desacuerdos del recurso de apelación. En consecuencia, se reitera que el presente asunto carece de relevancia constitucional, como se explicó en líneas anteriores, pues si bien se alegó la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que los argumentos que soportan dicha situación fueron resueltos en el proceso.
En ese orden de ideas, se advierte que cuando el solicitante del amparo se circunscribe a reiterar idénticas inconformidades a las que fueron presentadas ante el juez natural, las cuales fueron debidamente resueltas, esto es, de forma razonable y frente a las cuales no se presenta un reparo concreto, no se supera la exigencia general de relevancia constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 258 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03850-01(AC) Actor: CLARA FULGENCIA ORTIZ CARDOZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial que suspendió definitivamente el reconocimiento de la pensión gracia. Improcedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ausencia de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 10 de octubre de 2019 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Solicitud administrativa y acción de tutela La señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo señaló que solicitó a la Unidad Administrativa de Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, (UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue negada mediante Resolución 011057 del 3 de septiembre de 1999.
Contra dicho acto administrativo presentó los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente por medio de las Resoluciones 12938 del 2 de noviembre de 1999 y 004080 del 24 de octubre de 2000. Indicó que interpuso acción de tutela en contra de la entidad prestacional, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Civil del Circuito de Magangué, quien, mediante de fallo del 6 de octubre de 2006, concedió el amparo deprecado y, en ese entendido, ordenó el pago y reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante.
La UGPP, través de la Resolución 025871 del 6 de junio de 2013, cumplió la orden judicial. b) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, con el propósito de obtener la nulidad del acto administrativo referenciado y, en consecuencia, fuera revocado el reconocimiento pensional concedido en sede de tutela.
El 28 de abril de 2017 el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones del medio de control y, por consiguiente, suspendió definitivamente el pago de la mesadas pensionales debido al incumplimiento por parte de la señora Ortiz Cardozo de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. La parte demandada apeló la anterior decisión. El 22 de mayo de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C confirmó el fallo de primera instancia. c) Inconformidad A juicio de la parte actora, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C incurrieron en los siguientes defectos: Violación directa del numeral 1.° del artículo 243 de la Constitución Política referente a la configuración de la cosa juzgada constitucional, situación que, a su juicio, aconteció por el desconocimiento de la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, a través de la cual le fue reconocida la pensión gracia. Precisó que dicha decisión quedó ejecutoriada al no ser seleccionada por la Corte Constitucional para revisión y adquirió la connotación de inmutable e inmodificable, debido a que operó la cosa juzgada constitucional, razón por la cual no podía revocarse o dejarse sin efectos, menos por un juez de otra jurisdicción. Defecto fáctico por la indebida valoración de los documentos que aportó al proceso contencioso, específicamente, los Oficios de fecha 27 de junio de 2016, 8 de agosto de 2016 y 27 de noviembre de 2016, expedidos por la coordinadora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional.
De los cuales se desprende, en su sentir, que no perteneció a la planta de personal o a la nómina del nivel central y que el ente ministerial no reconoció su pensión de jubilación ni le aceptó el retiro. Defecto sustantivo derivado del desconocimiento de los artículos 122, 305 y 315 de la Constitución Política y las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, normativa que da cuenta de la descentralización del sector educativo y, por tanto, que la administración del personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales compete a las entidades territoriales.
Así, precisó que no tuvo vínculo laboral con la Nación, sino que figuró en la planta de personal del Departamento de Boyacá y del Distrito de Bogotá, entidades territoriales que cancelaron sus salarios y prestaciones sociales. Finalmente, sostuvo que las autoridades judiciales desconocieron el precedente jurisprudencial fijado en las siguientes sentencias: (i) 23 de febrero de 2006, expediente 76001-23-31-000-2001-00663-01;
(ii) 2 de febrero de 2004, expediente 25000-23-25-000-2001-05755-01; (iii) 29 de marzo de 2012, expediente 50001-23-31-000-2005-10496-02; (iv) 5 de agosto de 2010, expediente 50001-23-31-000-2005-40526-01; (v) 13 de febrero de 2014, expediente 73001-23-31-000-2011-00215-01; (vi) la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683- 01 y (vii) la sentencia C-679 de 2011.
Decisiones relacionadas con la administración de recursos provenientes de la Nación y pago de salarios y emolumentos a cargo de las entidades territoriales a los docentes. PRETENSIONES Solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, petición, mínimo vital, seguridad social y acceso a la administración de justicia, así como la aplicación de los principios de favorabilidad laboral, derechos adquiridos y cosa juzgada constitucional.
Ahora, se advierte que la accionante no planteó ninguna pretensión concreta, pero del escrito se desprende que, a través del presente mecanismo constitucional, pretende dejar sin efectos jurídicos las sentencias del 28 de abril de 2017 y 22 de mayo de 2019 proferidas por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, respectivamente.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (f. 179) El magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel arguyó que la sentencia de segunda instancia expedida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no incurrió en ninguno de los defectos alegados por la accionante. Secretaría de Educación Distrital (ff. 117-119) La jefa de la Oficina Asesora Jurídica solicitó la desvinculación de la entidad ante la ausencia de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tiene injerencia alguna en las decisiones cuestionadas en la presente acción constitucional.
Asimismo, indicó que no existe ninguna acción u omisión que pueda atribuirse a la Secretaría, ni que acredite la transgresión de los derechos fundamentales invocados. Ministerio de Educación Nacional (ff. 129-132) El ente ministerial indicó que la acción de tutela se torna improcedente por ausencia de la vulneración de derechos fundamentales y solicitó su desvinculación del trámite constitucional de la referencia, al considerar que no desconoció ni transgredió los derechos invocados por la accionante.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ff. 134-148) La subdirectora de defensa judicial pensional, Nury Juliana Morantes Ariza, indicó que la solicitud de amparo constitucional en el caso concreto se torna en improcedente, pues lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, quien con base en la normativa y jurisprudencia vigente confirmó el fallo de primera instancia, en el cual se concedieron las súplicas de la demanda.
Sostuvo que: (i) el juez natural de la causa ya se pronunció sobre el litigio y realizó un estudio profundo y adecuado del caso, por tanto la decisión en firme hace tránsito a cosa juzgada; (ii) la acción de tutela no puede ser utilizada con un fin económico en busca de decisiones rápidas que olvidan a los jueces naturales de la causa, máxime cuando en el proceso se ha garantizado el principio de la doble instancia;
(iii) la accionante no logra demostrar cómo la autonomía del juez vulnera sus derechos fundamentales y (iv) tampoco existe una argumentación demostrativa sobre los requisitos generales y específicos para que opere la procedibilidad del amparo constitucional. Finalmente, indicó que la señora Ortiz Cardozo incurre en una conducta temeraria, en el entendido que interpuso dos acciones de tutela distintas, con el propósito de que se diera cumplimiento al fallo irregular proferido el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, mediante el cual se reconoció la pensión gracia a varios docentes del orden nacional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de octubre de 2019 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo porque coligió que no cumplió con la exigencia de la subsidiariedad. Para el efecto, explicó que la accionante contó con otros mecanismos de defensa judicial, como lo es caso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, para que fuese estudiado el cargo de desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda, en el expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01.
Asimismo, precisó que el juez de tutela no podría pronunciarse acerca de si en el caso se configuraron los defectos fácticos, violaciones directas de la Constitución y desconocimiento de otras sentencias invocadas por la accionante, puesto que tales inconformidades se subsumen en el estudio que correspondería al juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Precisó que los argumentos planteados por la señora Ortiz Cardozo están encaminados a demostrar que le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia dado que su vinculación como docente es de naturaleza territorial, en los términos definidos en la jurisprudencia. De manera que, el estudio de ellos en sede de tutela, implicaría la invasión del ámbito de competencias del juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. IMPUGNACIÓN La señora Ortiz Cardozo impugnó la sentencia de primera instancia. Insistió en el desconocimiento por parte de las autoridades judiciales demandadas del carácter de cosa juzgada constitucional que adquirió la sentencia del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangué, mediante la cual se le reconoció el derecho a la pensión gracia y la irrevocabilidad de dicha decisión. Añadió que la jurisprudencia constitucional determinó que las sentencias de tutela al adquirir firmeza hacen tránsito a la cosa juzgada constitucional, adquieren la connotación de inmutables y carácter vinculante, razón por la cual no puede reabrirse el debate sobre lo decidido, ni menos revocarse el derecho adquirido.
Reiteró que las decisiones adoptadas en el proceso contencioso están incursas en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. El primero de ellos por la indebida valoración de los Oficios del 27 de junio, 8 de agosto y 27 de noviembre, todos de 2016, expedidos por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional.
De los cuales se desprende, en su sentir, que no perteneció a la planta de personal o a la nómina del nivel central y que el ente ministerial no reconoció su pensión de jubilación ni le aceptó el retiro. El defecto sustantivo por desconocimiento de los artículos 122, 305 y 315 de la Constitución Política y las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, a partir de las cuales, debía determinarse que no tuvo vínculo laboral con la Nación, sino que figuró en la planta de personal del Departamento de Boyacá y del Distrito de Bogotá, entidades territoriales que cancelaron sus salarios y prestaciones sociales, razón por la cual su vinculación como docente no fue nacional, sino territorial.
Y, el desconocimiento del precedente definido en las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado, especialmente, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, relacionado con la pensión gracia para los docentes cuya vinculación es territorial. Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y el reconocimiento de que nunca tuvo vínculo laboral con el Ministerio de Educación Nacional, sino que prestó sus servicios al Departamento de Cundinamarca y al Distrito de Bogotá, entes territoriales que asumieron el pago de sus emolumentos salariales y de la pensión de jubilación. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes: (i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿En el caso particular se configura la causal de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia? En caso de una respuesta negativa al anterior interrogante, la Subsección entrará a resolver lo siguiente: 2.
¿La acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de relevancia constitucional? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) improcedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto; (II) relevancia constitucional y (III) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto.
Veamos: I. Improcedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia La señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo pretende que a través de la presente acción de tutela se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, así como la aplicación de los principios de favorabilidad en material laboral, respeto de los derechos adquiridos y cosa juzgada constitucional, presuntamente vulnerados por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 10 de octubre de 2019, declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Como fundamento, consideró que la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo disponía de otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, esto, por cuanto pudo interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en el numeral 1.° del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Asimismo, advirtió que el estudio de los demás cargos propuestos por la accionante se subsumía en el análisis que correspondería al juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puesto que están encaminados a demostrar que le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que su vinculación como docente es de naturaleza territorial, en los términos definidos en la jurisprudencia. Sin embargo, la Subsección, una vez revisados los argumentos esgrimidos por la señora Ortiz Cardozo en el escrito de tutela, advierte que no se configura la causal de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011.
Repárese que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia desconocedora del precedente vinculante y, cuando fuere del caso, reparar los agravios causados a tales sujetos procesales.
Y procede en el caso de que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta corporación. Así entonces, se observa que la situación fáctica y jurídica enunciada por la señora Ortiz Cardozo difiere de la analizada por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[5], comoquiera que en la decisión referenciada se determinó que los docentes territoriales o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como miembro de la junta administradora del respectivo FER, ni tampoco, cuando los recursos destinados para su sostenimiento provienen de la Nación[6].
Además, se indicó que el docente deberá acreditar su vinculación territorial con copia de los actos administrativos, dentro de los cuales conste que la plaza a ocupar es de aquellas que el legislador previo como territoriales o, en su defecto, con la certificación emitida por la autoridad nominadora en la que de forma inequívoca se indique el tipo de vinculación. Por su parte, la discusión que plantea la accionante en el sub examine es que su vinculación no es del orden nacional, sino territorial, pues no perteneció a la planta de personal del Ministerio de Educación, ni la entidad asumió el pago de las prestaciones.
En esos términos, no resultaría procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puesto que no puede sostenerse que la decisión censurada por la parte accionante contraríe o se oponga a la sentencia de unificación proferida por esta corporación, ante la diferencia de las situaciones jurídicas definidas en uno y otro caso.
Así, la decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda versa sobre la vinculación de un docente territorial y la no afectación de dicha condición cuando los recursos destinados para su sostenimiento provienen de la Nación, distinto a la situación de la señora Ortiz Cardozo, cuya vinculación fue como docente nacional y, en la que está acreditado que el acto de nombramiento lo emitió el Ministerio de Educación. Aclarado lo anterior, la Subsección pasará a estudiar si el asunto constitucional cumple con la exigencia de la relevancia constitucional.
II. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional[7]. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no se esté involucrado de por medio un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso.
En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la accionante en el escrito de tutela, con el fin de determinar si los derechos referidos como amenazados y vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, si los argumentos expuestos soportan la petición de amparo y si estos ya fueron analizados y resueltos por el juez natural.
En ese sentido, el examen de la relevancia constitucional envuelve la demarcación de una posible vulneración a un derecho fundamental, de conformidad con lo expuesto por el peticionario de la tutela. II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto La señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes defectos: a- Violación directa del artículo 243 de la Constitución Política y el desconocimiento de los efectos de cosa juzgada constitucional que adquirió la sentencia del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangué, mediante la cual se le reconoció el derecho a la pensión gracia y la irrevocabilidad de dicha decisión. b- Defecto fáctico por la indebida valoración de los Oficios del 27 de junio de, 8 de agosto y 27 de noviembre todos de 2016, expedidos por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, a partir de los cuales, debió concluirse que no perteneció a la planta de personal o a la nómina del nivel central y que el ente ministerial no reconoció su pensión de jubilación ni le aceptó el retiro. c- Defecto sustantivo derivado del desconocimiento de los artículos 122, 305 y 315 de la Constitución Política y las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, normativa que da cuenta que la administración del personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales compete a las entidades territoriales.
Por ello, insistió en que su relación laboral no fue con la Nación, Ministerio de Educación, sino con las entidades territoriales a las que prestó sus servicios, esto es, Departamento de Cundinamarca y Distrito de Bogotá, por la cual, su vinculación como docente no fue nacional, sino territorial. d- Desconocimiento del precedente judicial definido en varias decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado[8], especialmente, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-20149).
Pues bien, para ver si deben resolverse los anteriores reparos, es necesario determinar si la acción de la referencia cumple con el primer requisito general de procedencia de la acción de tutela en contra de providenciales judiciales, esto es, la relevancia constitucional, para lo cual se realizará un breve recuento de las actuaciones que dieron lugar a la interposición de la presente acción. Así, se observa que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, en la que solicitó la nulidad de la Resolución RDP 25871 del 6 de junio de 2013, por medio de la cual, en cumplimiento al fallo de tutela del 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangué, reconoció una pensión gracia. A título de restablecimiento, solicitó que fuera ordenado a la parte demandada devolver los dineros recibidos por concepto de la prestación. En sentencia de primera instancia, el 28 de abril de 2017, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda porque concluyó que la vinculación que ostentó la señora Ortiz Cardozo fue de carácter nacional y, en esos términos, no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, prevista en las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.
Asimismo, manifestó que estaba probado el actuar de mala fe de parte de la demandada, debido al actuar fraudulento e ilegal que utilizó para lograr el reconocimiento de la pensión gracia en ausencia de dicho derecho (ff. 43-52). En vista de lo anterior, la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo presentó recurso de apelación en contra de la anterior providencia, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.
La sentencia del 6 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por ende, no podía revocarse, ni anularse, so pena de transgredir los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; 2. El a quo valoró indebidamente los Oficios del 27 de junio, 4 de agosto, 8 de agosto y 28 de noviembre de 2016 expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, los cuales daban cuenta que el ente ministerial no fue su empleador, sino que simplemente efectuó su nombramiento, que no perteneció a la planta de personal, ni estuvo incluida en la nómina de la entidad, sino en la del Departamento y el la del Distrito Capital; 3.
La decisión de primera instancia desatendió el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado definido en las sentencias del 23 de febrero de 2006, expediente 2001-00663- 01, del 6 de mayo de 2010, expediente 2005-00578 y del 13 de febrero de 2014, expediente 2012-00008, relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia (págs. 226-263, archivo denominado 2013-00853 CUADERNO 2- PARTE 2 del CD. f. 256 del expediente).
En segunda instancia, el 22 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, confirmó la sentencia de primera instancia, comoquiera que determinó que las pruebas allegadas al dossier demostraban que desde el ingreso de la señora Ortiz Cardozo al sector docente hasta su retiro, tuvo una vinculación de carácter nacional y, en esos términos, no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, señaló que si bien era cierto el fallo de tutela del 6 de octubre de 2006, que le reconoció la pensión de jubilación a varios docentes, incluida la aquí accionante, adquirió firmeza, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y el asunto no podía ser objeto de un nuevo debate, también lo era que tales condiciones no impedían el estudio de legalidad sobre los actos administrativos que se expidieron en virtud de tal fallo, puesto que no fue un asunto objeto de discusión en sede de tutela.
Realizado el anterior recuento, se aprecia que se presentaron los mismos argumentos fácticos y jurídicos expuestos en sede ordinaria y aquellos fueron resueltos razonablemente por el juez natural. En efecto, se denota que los argumentos de la violación directa de la Constitución, por la transgresión del carácter de cosa juzgada constitucional de la sentencia del 6 de octubre de 2006 y del defecto fáctico por indebida valoración probatoria de los documentos allegados al proceso, a partir de los cuales, a juicio de la accionante, debió deducirse la inexistencia de un vínculo laboral con el Ministerio de Educación Nacional y su condición de docente territorial, están dirigidos a insistir en el derecho que le asiste a la pensión gracia. Sin embargo, se encuentra que ello fue precisamente la discusión que soportó todo el trámite del proceso.
En esa medida, al ser estos aspectos los que constituyeron el debate jurídico, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, los analizó y los resolvió, en el sentido de definir que la señora Ortiz Cardozo no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia porque su vinculación como docente fue de carácter nacional.
Además, precisó que la cosa juzgada constitucional de la que estaba revestida la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006 no aplicaba a los actos administrativos a través de los cuales la entidad prestacional dio cumplimiento a la orden judicial, puesto que la legalidad de estos no fue un asunto objeto de debate judicial. Por lo tanto, se aprecia que el amparo solicitado por la accionante carece de una marcada relevancia constitucional, no sólo porque se presentaron los mismos argumentos fácticos y jurídicos expuestos en sede ordinaria, y aquellos fueron resueltos razonablemente por el juez natural, sino, adicionalmente, ya que aún en caso de analizarse el fondo del asunto, los defectos alegados no modificarían la decisión adoptada, ante la inexistencia de una vulneración de derechos fundamentales.
Ciertamente, en el caso concreto no se denota ningún quebrantamiento de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia ni al debido proceso. De hecho, el primero fue debidamente garantizado durante todo el trámite procesal, pues la señora Ortiz Cardozo tuvo la posibilidad de contestar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, interponer recursos, presentar sus alegatos, y el segundo fue salvaguardado por el Tribunal demandado al resolver los desacuerdos del recurso de apelación. En consecuencia, se reitera que el presente asunto carece de relevancia constitucional, como se explicó en líneas anteriores, pues si bien se alegó la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que los argumentos que soportan dicha situación fueron resueltos en el proceso.
En ese orden de ideas, se advierte que cuando el solicitante del amparo se circunscribe a reiterar idénticas inconformidades a las que fueron presentadas ante el juez natural, las cuales fueron debidamente resueltas, esto es, de forma razonable y frente a las cuales no se presenta un reparo concreto, no se supera la exigencia general de relevancia constitucional.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 10 de octubre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta que declaró improcedente la solicitud de tutela interpuesta por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y otros, pero por las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 10 de octubre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta que declaró improcedente la solicitud de tutela interpuesta por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y otros, pero por las razones aquí expuestas.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación: 250002342000201304683 01 (3805-2014). Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana.
Demandada: UGPP. [6] En dicha sentencia, se estudió la naturaleza de los recursos cedidos por la nación a las entidades territoriales y los fondos educativos regionales (FER) y se coligió que: (i) los recursos del situado fiscal, tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, una vez eran incorporados a los presupuestos locales, pasaban a ser propiedad exclusiva de los entes territoriales en calidad de rentas exógenas;
(ii) los entes territoriales son los propietarios de los recursos que gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por disposición del artículo 356 de la Constitución Política; (iii) los fondos educativos regionales (FER) dependían no sólo de los recursos girados por la Nación a las entidades territoriales sino también del presupuesto propio que estas destinaban para dicho fin;
(iv) los fondos educativos regionales (FER) atendían algunas erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales. [7] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T- 160 de 2010 y SU-041 de 2018. [8] Citadas en la página 1 de la presente sentencia.