ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [L]a parte demandante apeló la anterior decisión, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el proveído del 14 de diciembre de 2018, confirmó la sentencia de primera instancia. La anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 18 del mismo mes y año y, por ende, quedó debidamente ejecutoriada el 14 de enero de 2019, en razón a que la vacancia judicial inició el 20 de diciembre de 2018 hasta el 10 de enero de 2019.
( ) el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 15 de julio de 2019, No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 5 de septiembre de 2019, esto es, por fuera del término de seis meses. ( ) la parte accionante no expuso, en el escrito de tutela, un argumento que justificara el motivo por el cual instauró la acción de tutela por fuera del término razonable, ni dentro del plenario se evidencia alguna circunstancia que la imposibilitara para ejercer este mecanismo en el término señalado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 14 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04024-01(AC) Actor: MARÍA EUGENIA ÁNGEL ARANGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial que decidió sobre la legalidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación pensional.
Improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora María Eugenia Ángel Arango instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Pensiones Antioquia, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución 227 del 9 de junio de 2011, por medio de la cual le fue reconocida su pensión de vejez, y la nulidad plena de los actos administrativos 223 del 28 de mayo de 2012 y 927 del 2 de mayo de 2013, que negaron la reliquidación pensional y la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, respectivamente.
Asimismo, a título de restablecimiento, solicitó condenar a la entidad referida a conceder la pensión con el promedio de los salarios y factores devengados en el último año de servicios, a reliquidar y cancelar la diferencia indexada de lo dejado de pagar como mesada pensional. El 15 de febrero de 2017 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones contentivas en la demanda.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. El 14 de diciembre de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, al concluir que la demandante se encontraba amparada bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que para calcular el ingreso base de liquidación de su pensión le eran aplicable los parámetros comprendidos en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana y a los principios de favorabilidad laboral, inescindibilidad de la norma, prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental por exceso ritual manifiesto y los derechos adquiridos.
Para el efecto, sostuvo que la sentencia del 14 de diciembre de 2018, proferida por la autoridad judicial precitada, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, en el cual se dispuso que el ingreso base de liquidación de los servidores públicos, amparados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se calcularía con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios.
Adicionalmente, señaló que la corporación judicial precitada al resolver la demanda de segunda instancia, inaplicó la jurisprudencia y las normas que se encontraban vigentes al momento de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, comoquiera que la consolidación de su status pensional, a la luz de la Ley 33 de 1985, se produjo antes de la expedición de la sentencia SU-230 de 2015 emitida por la Corte Constitucional y de la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado.
Por tanto, al aplicar erróneamente las últimas providencias mencionadas, ignoró el principio constitucional de favorabilidad y los precedentes judiciales, que en forma expresa y categórica indicaban cual era la interpretación que debía hacerse frente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales anteriormente enunciados, y, en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para en su lugar, emitir una nueva decisión acorde con los postulados, vigentes al momento de la radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Medellín (f. 56) El juez Walter Manuel Posada Pérez, en calidad de tercero interesado en el resultado del proceso, manifestó que en la decisión adoptada por su despacho expuso claramente las razones por las cuales debían aplicarse las sentencias SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación 143 de 2018 del Consejo de Estado, toda vez que los fallos proferidos por el máximo órgano de lo contencioso administrativo constituyen elementos de referencia y son de obligatorio cumplimiento para la jurisdicción, por lo que todos los casos, cuya decisión se encuentre bajo los postulados de dichas providencias, deben decidirse conforme a esa posición. Por tanto, indicó que las sentencias de unificación se aplican al momento de resolverse el litigio, no en la interposición de la demanda, como la asevera la accionante.
En consecuencia, al no encontrarse vulnerados ninguno de los derechos fundamentales deprecados por la parte actora, solicitó negar las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. Tribunal Administrativo de Antioquia, departamento de Antioquia y Pensiones de Antioquia No rindieron informe alguno, a pesar de ser debidamente notificados (ff. 49- 51vto).
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de octubre de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez. Como fundamento de su decisión, explicó que la accionante, con la presentación de la acción de tutela, buscaba controvertir la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que fue notificada el 18 del mismo mes y año al correo aportado por el apoderado de la demandante en el proceso contencioso.
Por consiguiente, señaló que la acción de tutela fue interpuesta el 5 de septiembre de 2019, es decir, 8 meses después de notificado el fallo de segunda instancia, sin que enunciara las razones por las cuales se encontraba imposibilitada para interponer la acción constitucional dentro del término señalado. IMPUGNACIÓN El 15 de octubre de 2019 la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para ello, explicó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso en el año 2014, con el objetivo de declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por Pensiones de Antioquia, quien le reconoció su pensión conforme a lo previsto en el inciso 2.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero para calcular el ingreso base de liquidación de su derecho prestacional aplicó el artículo 21 de la norma referida y no la Ley 33 de 1985, en forma integral, por lo cual le vulneró el principio de inescindibilidad de la norma.
Indicó que al encontrarse amparada por el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la presentación de la acción de tutela, pasados los ocho meses de la emisión de la sentencia censurada, era procedente, en razón a que en el presente asunto se analiza un derecho prestacional, cuya característica es ser imprescriptible.
Señaló que la indebida aplicación de la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 le ocasionó la vulneración de sus derechos fundamentales, pues la jurisprudencia que se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho era la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado.
Por lo expuesto, solicitó la revocatoria de la sentencia emitida el 3 de octubre de 2019 por la Sección Primera, para que, en su lugar, se flexibilice el requisito de inmediatez y se estudie de fondo el asunto objeto de interposición de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se argumente una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la providencia discutida; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente de la fecha de ejecutoria de la providencia del 14 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la presentación de la acción de tutela de la referencia? 2.
En caso de una respuesta positiva, deberá resolverse el siguiente interrogante: ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la presente acción? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela y análisis de los argumentos de la impugnación. Veamos: I. Interposición de la acción de tutela y análisis de los argumentos de la impugnación La señora María Eugenia Ángel Arango pretende, a través de la presente acción de tutela, que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana y a los principios de favorabilidad laboral, inescindibilidad de la norma, prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental por exceso ritual manifiesto y los derechos adquiridos, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
El 3 de octubre de 2019 la Sección Primera de esta Corporación declaró la improcedencia del amparo constitucional por la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez. En sede de impugnación, la parte accionante afirmó que al encontrarse amparada por el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la presentación de la acción de tutela, pasados los ocho meses de la emisión de la sentencia censurada, es procedente, en razón a que se analiza un derecho prestacional, el cual es irrenunciable e imprescriptible.
Pues bien, una vez revisadas las pruebas que obran dentro del plenario y la información suministrada por las partes, se tiene que la señora María Eugenia Ángel Arango instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Pensiones Antioquia, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. La Resolución 227 del 9 de junio de 2011, a través de la cual le fue reconocida la pensión de vejez. 2.
La Resolución 223 del 28 de mayo de 2012, que negó la petición de reliquidación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios. 3. La Resolución 927 del 2 de mayo de 2013, por medio de la cual se negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Asimismo, se denota que el 15 de febrero de 2017 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda, en observancia de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 dictadas por la Corte Constitucional, en las cuales se analizó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y se determinó que el Ingreso Base de Liquidación no hacía parte de dicho régimen, por cuanto este se encuentra regulado por el inciso 3.º del artículo 36 de la norma referida.
Se aprecia que la parte demandante apeló la anterior decisión, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el proveído del 14 de diciembre de 2018, confirmó la sentencia de primera instancia (ff. 13-31). La anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 18 del mismo mes y año[5] y, por ende, quedó debidamente ejecutoriada el 14 de enero de 2019, en razón a que la vacancia judicial inició el 20 de diciembre de 2018 hasta el 10 de enero de 2019[6].
Ahora bien, teniendo en cuenta que la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos de procedencia, para el caso objeto de estudio, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 2014[7], explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 15 de julio de 2019, No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 5 de septiembre de 2019 (f.11), esto es, por fuera del término de seis meses.
Sobre el particular, se reitera que los seis meses como término prudencial para presentar la acción de tutela empiezan a contarse desde la notificación o ejecutoria de la providencia que se discute, según el caso. Lo anterior, en razón a que la acción de tutela busca la protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
De otro lado, se aprecia que la parte accionante no expuso, en el escrito de tutela, un argumento que justificara el motivo por el cual instauró la acción de tutela por fuera del término razonable, ni dentro del plenario se evidencia alguna circunstancia que la imposibilitara para ejercer este mecanismo en el término señalado. No obstante, se advierte que en el memorial de impugnación expuso que debía flexibilizarse el requisito de inmediatez, puesto que en la acción de tutela se discute un derecho prestacional, cuyo carácter es imprescriptible.
Al respecto, conviene precisar que ciertamente la Corte Constitucional ha aceptado que en los casos en que se trate de una vulneración o amenaza continua y actual de un derecho fundamental es posible flexibilizar el requisito de inmediatez[9]. Sin embargo, también debe anotarse que esa excepción implica que exista un único daño que deriva de una misma situación y que es constante en el tiempo.
Por lo tanto, no es aplicable a escenarios como el presente, en los que la vulneración que se alega como continua y actual reside en la expedición de la sentencia del 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que fue a través de ella que se confirmó la sentencia de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda y en la cual, según el criterio de la accionante, se incurrió en defecto sustantivo y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Entonces resulta evidente que la supuesta conculcación aconteció en un único momento, por lo cual es plenamente aplicable el requisito de inmediatez, a partir del día siguiente de la fecha en que adquirió ejecutoria el proveído censurado, como quedó expuesto en precedencia. Adicionalmente, debe aclararse que aun cuando el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal debe regir la administración de justicia y, por ende, debe ser aplicado por los funcionarios judiciales, el mismo debe atender a las particularidades de cada asunto específico y en el caso objeto de estudio no se denota que existan circunstancias, como se ha venido exponiendo, que permitan desconocer el hecho de que la tutela no fue presentada en un tiempo razonable.
En esa medida, los anteriores argumentos resultan suficientes para confirmar la sentencia del 3 de octubre de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Ángel Arango en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo aquí expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 3 de octubre de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por María Eugenia Ángel Arango en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo aquí expuesto.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Folio 287 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 2014-00442. [6]Código General del Proceso.
Artículo 302. Ejecutoria. … Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. [7] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [8] Ibidem. [9] Ver entre otras sentencias: SU108 de 2018, T-379 de 2018 y SU-02201 de 2014