ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA En el presente asunto, el señor Jorge Alejandro Lema Galeano, en su condición de personero municipal de Bello reprocha la decisión de 6 de junio de 2019, mediante la cual el Juzgado 18 Administrativo de Medellín decidió (i) no sancionar al alcalde de Bello, por incumplimiento de la sentencia de acción popular de 24 de marzo de 2011, que declaró la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, en razón a la falta de adecuación de las instalaciones físicas donde funciona la plaza de mercado de dicho ente territorial; y (ii) requerir a dicho funcionario para que, dentro de un plazo perentorio de 6 meses, dé cumplimiento al fallo mencionado […].
En primera instancia, [e]l Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 11 de julio de 2019, negó el amparo reclamado, al considerar, en síntesis, que la orden dada por el juzgado en el auto de 6 de junio de 2019, no significa reabrir un debate jurídico culminado en desconocimiento del principio de cosa juzgada. El demandante, en la impugnación, insiste en que el Juzgado 18 Administrativo de Medellín, al modificar la orden de la sentencia primigenia de acción popular desconoció los criterios desarrollados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, que habilitan al juez constitucional para modular o adicionar órdenes en sede de desacato. […]. [S]iguiendo el precedente citado, se encuentra que la orden de la acción popular era abierta en el tiempo, pues ordenaba iniciar las obras de reparación en un plazo de treinta (30) días, pero no fijó una fecha o término para su culminación. En ese orden de ideas, el Juzgado 18 Administrativo de Medellín precisó que el municipio de Bello sí ha realizado gestiones con el fin de dar cumplimiento a la orden impartida dentro de la sentencia de acción popular de 24 de marzo de 2011; pero que ello no ha sido culminado, pues requiere diferentes gestiones que comprenden, entre otras cosas, el proceso de caracterización socioeconómica de los comerciantes de la plaza de mercado a fin de entregarles las compensaciones a que haya lugar para mitigar las consecuencias que implica la intervención de dicha edificación. […]. [D]espués de analizar las circunstancias descritas, consideró oportuno modular el fallo inicial, pero para fijar un plazo de 6 meses para dar cumplimiento definitivo a la sentencia que protegió los derechos colectivos de salubridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, decisión que, en criterio de esta Sala de Subsección, no puede calificarse como violatoria del principio de cosa juzgada; por el contrario, se traduce en una orden más concreta que la inicialmente dada, en tanto fijó un plazo determinado para dar cabal cumplimiento a la misma. […].
Por tanto, coincide esta Sala con el Tribunal Administrativo de Antioquia en que el Juzgado 18 Administrativo de Medellín no desconoció el principio de cosa juzgada ni dio un manejo inadecuado al precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU-034 de 2018 proferida por la Corte Constitucional al modular el fallo de 21 de marzo de 2011, pues, por el contrario, en uso de sus facultades oficiosas, dictó las órdenes necesarias para materializar la protección de los derechos colectivos.
No obstante, lo anterior, el personero municipal, como miembro del comité de verificación de cumplimiento del fallo de acción popular, puede intervenir activamente en ese espacio diseñado precisamente para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia. Por lo expuesto, esta Sala confirmará la sentencia de 11 de julio de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el amparo solicitado por el señor Jorge Alejandro Lema Galeano. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-01613-01(AC) Actor: JORGE ALEJANDRO LEMA GALEANO Demandado: JUZGADO 18 ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN Tema: acción de tutela contra providencia que resolvió incidente de desacato / desconocimiento del precedente ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Subsección, la impugnación presentada por el accionante, contra la sentencia de 11 de julio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el amparo reclamado.
I.
ANTECEDENTES El señor Jorge Alejandro Lema Galeano, actuando en su condición de Personero Municipal, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado 18 Administrativo de Medellín, por la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con la expedición de la providencia de 6 de junio de 2019.
Hechos Son hechos relevantes del caso, los siguientes: El señor Efrén de Jesús Henao Henao interpuso demanda de acción popular en contra del municipio de Bello, Antioquia, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la seguridad, salubridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de las personas que trabajan y las que concurren en la plaza de mercado municipal cuyo techo se encuentra en pésimo estado, a tal punto que ya se desplomó, lo que constituye una grave amenaza.
El Juzgado 18 Administrativo de Medellín, mediante sentencia de 24 de marzo de 2011, protegió los derechos colectivos invocados en protección, y en consecuencia, dispuso: «SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO se sirva realizar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro y/o amenaza que sobre los citados derechos colectivos se cierne, realizando la adecuación de las instalaciones físicas de la plaza de mercado del municipio de Bello, en lo que a las reparaciones del techo se refiere, las cuales se harán extensivas a los cables de conducción de energía. Para el inicio de las obras de reparación se concede un plazo de 30 días, contados a partir de la notificación de la presente decisión.
TERCERO: para velar por el cumplimiento de [l]a orden contenida en el numeral anterior, se nombra un Comité de Verificación del cumplimiento de la presente providencia, conformado por la Procuraduría General de la Nación, por la Secretaría de Planeación Municipal de Bello – Antioquia y el Personero Municipal del mismo municipio. De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 también harán parte de este Comité las partes y el Juez, lo cual se hará por comisionado, previo envío del respectivo despacho comisorio» (f. 39) (negrillas fuera del texto).
Por otra parte, los comerciantes de la plaza de mercado instauraron acción de tutela en contra de la Alcaldía municipal de Bello, la Secretaría de Espacio Público y la Secretaría de Gobierno, con el fin de que suspendieran los efectos de la Resolución 201800005932 proferida por el Inspector de Policía con funciones de control de espacio público y publicidad exterior visual, por medio de la cual ordenó «el desalojo y demolición inmediata de un inmueble de propiedad del municipio de bello, que amenaza ruina e inminente peligro para la seguridad pública».
En atención a ello, el Juzgado 2º Civil Municipal de Bello, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2018, tuteló el derecho fundamental al debido proceso de los comerciantes y en consecuencia, ordenó a las autoridades accionadas que, dentro del término de 48 horas, procedieran a notificar en debida forma la Resolución 201800005932 y respetaran las garantías procesales contempladas en la Ley 1437 de 2011.
Igualmente instó al alcalde de Bello, a la Secretaría de Espacio Público y a la de Gobierno (Oficina Asesora de Gestión de Riesgo COMGERD) para que desarrollaran la logística necesaria para el retiro de las mercancías «que se encuentran en la plaza de mercado y su entrega a los propietarios». Finalmente instó al personero municipal para que adelantara las gestiones pertinentes para la protección y defensa de los derechos colectivos que pudieran verse afectados con la expedición de los actos administrativos.
Impugnada la decisión, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bello, a través de providencia de 14 de diciembre de 2018, revocó la orden contenida en el numeral 4 de la providencia recurrida, que instó a la administración de Bello a adelantar la logística para retirar la mercancía de la plaza de mercado, y confirmó en lo demás lo resuelto por el a quo.
Asimismo, adicionó la sentencia de primer grado, para precisar que la misma se concedería como mecanismo transitorio, por lo que los demandantes debían acudir, en el plazo máximo de 4 meses, al juez ordinario, para solicitar allí decisión de fondo respecto de la controversia ventilada so pena de la cesación de los efectos del fallo de tutela.
Simultáneamente, el 2 de noviembre de 2018, el Juzgado 18 Administrativo de Medellín inició, de oficio, incidente de desacato, toda vez que a esa fecha no se había dado cabal cumplimiento a la orden contenida en la mencionada sentencia de acción popular dictada el 24 de marzo de 2011. Adelantado el trámite incidental, al cual se aportaron diferentes medios de prueba, el juzgado, a través de providencia de 6 de junio de 2019, decidió no sancionar por desacato al alcalde del municipio de Bello, señor César Augusto Suárez Mira, pero lo requirió para que «… dentro de un plazo perentorio de seis (06) meses, d[é] cumplimiento al fallo de la acción popular, teniendo en cuenta los informes técnicos realizados, continúe con el proceso de compensaciones a los comerciantes incluidos en el censo realizado y concluya el mismo para el desalojo de la plaza de mercado, teniendo en cuenta la inminencia de un desastre y dar una solución definitiva a la problemática de la plaza de mercado del Municipio de Bello» (f. 17).
Fundamentos de la acción Sostuvo el accionante que la decisión de modificar la orden de la sentencia de acción popular en sede de desacato no se ajustó a los lineamientos fijados para ese efecto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, según la cual es plausible que el juez constitucional module las «órdenes de tutela – particularmente tratándose de órdenes complejas[1] en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades -en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[2]»[3]: a) Porque la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; b) Porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; c) Porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
En este contexto, precisó que la orden inicial dictada en el fallo de acción popular sí garantizaba y aún puede garantizar los derechos colectivos relacionados con la salubridad pública y la prevención de desastres técnicamente previsibles, toda vez que la misma es clara, precisa, determinada y exigible en cuanto a la adecuación de la plaza de mercado, afirmación que puede confirmarse con las recomendaciones realizadas por la Universidad Nacional en el año 2015 en cuanto al remplazo del sistema eléctrico, de la cubierta y la adecuación a las normas sismorresistentes.
La administración municipal no probó que la orden de adecuar la plaza de mercado afectara de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público; contrario sensu, la demolición de un bien de uso público para destinarlo a otro fin sí afecta el interés público. Con la inclusión de la orden adicional de avalar el proceso de compensaciones propuesto por la administración municipal de Bello, se altera indirectamente el contenido esencial de lo decidido originalmente y va en contravía del principio de cosa juzgada, toda vez que no se pretende adecuar sino demoler la plaza de mercado y cambia drásticamente la posición frente a la consideración de bien de uso público, elemento que fue objeto de debate y que en el fondo de la sentencia se reconoció así. Por tanto, concluyó que la decisión del juzgado no se ajustó a los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU034 de 2018 para modular o adicionar las órdenes contenidas en la providencia de 24 de marzo de 2011.
Pretensiones En virtud de lo anterior, solicitó: «PRIMERO: con fundamento en los hechos narrados, respetuosamente solicito a esa magistratura TUTELAR los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, vulnerado (sic) por parte del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: solicito al señor juez dejar sin efectos el auto de 6 de junio de 2019, mediante el cual se decidió el incidente de desacato en acción popular y se le ordenó a la administración municipal de Bello continuar con el proceso de compensaciones a los comerciantes de la plaza de mercado, de conformidad con los motivos expuestos en los hechos.
TERCERO: ordenar a dicha agencia judicial que proceda a dictar la providencia que considere pertinente dentro del incidente de desacato, en la que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 472 de 998, la jurisprudencia constitucional y lo expuesto anteriormente, adecúe el trámite incidental sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente mediante sentencia de 24 de marzo de 2011 (f. 4 vto.).
Intervenciones Mediante auto del 28 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado 18 Administrativo de Medellín como accionado y al señor Efrén de Jesús Henao Henao y al municipio de Bello como terceros interesados en las resultas de este proceso (f. 67).
Igualmente negó la solicitud del demandante de vincular al proceso de tutela a los comerciantes de la plaza de mercado del municipio de Bello, al considerar que lo que se cuestiona en esta sede constitucional es la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia originada con la expedición de la providencia de 6 de junio de 2019, proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín. El Juzgado 18 Administrativo de Medellín (f. 57), se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, aduciendo que la Personería Municipal del municipio de Bello nunca se hizo presente dentro del trámite incidental y porque además, la decisión del 6 de junio de 2019, que ordenó al municipio continuar con los trámites administrativos para el desalojo de la plaza de mercado no contraría los derechos fundamentales de quienes hoy hacen parte del censo de comerciantes; por el contrario, tiende a proteger sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad física, los cuales se ven seriamente amenazados por el tiempo que permanecen en una estructura que la día de hoy amenaza ruina.
La Alcaldía de Bello (f. 59), por conducto de apoderada, señaló que el actuar de dicho ente municipal siempre ha consultado la salvaguarda de los derechos colectivos e individuales de la comunidad y de los comerciantes que laboran en la plaza de mercado, motivo por el cual se realizaron varios estudios técnicos en procura de dar cumplimiento al fallo dictado dentro de la acción popular y cumplir con su función constitucional y legal de velar por la vida de las personas que pudieran resultar afectadas por la amenaza de ruina de la plaza de mercado.
Precisó además que la Procuradora 107 Judicial I (sic) no comprende la trascendencia de la prueba técnica aportada por el ente territorial, queriendo en forma «tozuda» que se cumpla el fallo de la acción popular como se dictó en forma original, sin contemplar la situación real de la edificación que, con el paso del tiempo, se ha agravado por una conflagración, movimientos telúricos y condiciones climáticas, que hace imposible una reparación de la cubierta y del sistema eléctrico sin que se venga abajo la edificación que fue construida en la primera mitad del siglo pasado.
Resaltó también que no es cierta la afirmación del personero municipal en cuanto que la plaza de mercado aún puede repararse, pues la conclusión del informe de la Universidad Nacional, que fue sustentado en audiencia a la que no asistió el mismo funcionario, consiste en que en la actualidad el inmueble que ocupa la plaza de mercado de Bello amenaza ruina, por lo que puede venirse abajo en cualquier momento y, en todo caso, resulta imposible intervenirla con ocupantes.
Además, si se llega a considerar la recuperación del inmueble, sería para darle otra destinación, puesto que sería imposible recuperarlo para la función que cumple actualmente, por lo que la alternativa sería demolerlo y hacer una construcción diferente. Adicional a ello, la propuesta de compensar a los comerciantes surgió como una solución encaminada a paliar en algo la situación social de las personas que deberán desalojarse, para preservar su integridad física y a la par, la económica.
Por otra parte, manifestó que el municipio no ha sido indolente a través de las diferentes administraciones que han tenido injerencia en el tema, sino que, por el contrario, han sido constantes los monitoreos y las reuniones del comité de seguimiento, del cual hace parte el personero municipal de Bello, quienes han buscado diferentes conceptos por parte de entidades de solvencia científica y a partir de lo cual ha surgido la iniciativa de hacer una caracterización de los ocupantes de la plaza para darles una compensación ante la necesidad de desalojarlos.
Por tanto, concluyó que la decisión del juez 18 Administrativo no es más que una modulación ante una realidad incontrastable de imposibilidad física de adecuación del inmueble y la necesidad imperiosa de su demolición, por lo que la vía de menor impacto social es la compensación a los afectados. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 11 de julio de 2019, negó el amparo solicitado por el accionante.
Después de examinar el contenido de la providencia cuestionada, así como del fallo de acción popular de 24 de marzo de 2011, estableció que los derechos colectivos protegidos en esta última fueron la salubridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente, lo que tuvo como fundamento el estado crítico en que se encontraba el inmueble donde funcionaba la plaza de mercado, el peligro que ello representaba para los usuarios y la actitud omisiva del municipio de Bello ante esa situación. Precisó entonces que aunque en el fallo inicial no se contempló el desalojo del inmueble y las compensaciones a los comerciantes, tampoco se señaló como obligación del municipio realizar las adecuaciones encontrándose la plaza ocupada, lo que es apenas lógico tratándose de las reparaciones del techo o la cubierta superior y de las redes eléctricas, pues ello pondría en peligro la vida e integridad física de las personas que allí circulen, según se estableció a partir de los informes técnicos y los testimonios de expertos en el tema.
Por esa razón, el juzgado, al constatar que a la fecha no se encuentra cumplido el fallo en la forma que lo ordenó, dispuso, respetando las medidas previas a la intervención del inmueble como las compensaciones, otorgó el término de 6 meses para dar una solución definitiva a la problemática de la plaza de mercado, teniendo en cuenta la inminencia del desastre.
Dicha decisión, en criterio del tribunal, no significa reabrir un debate culminado, ni una adición al fallo con desconocimiento de los efectos de cosa juzgada como lo plantea el actor, puesto que de ninguna manera se están negando o dejando desprotegidos los derechos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles protegidos en la sentencia primigenia.
En cuanto a la posibilidad de demoler la construcción, por cuanto su adecuación no es viable o resultaría mucho más costosa, precisó que ello no riñe de manera alguna con los derechos colectivos protegidos, pero aun así, no advirtió ninguna orden impartida por el juzgado en ese sentido, por lo que dicha afirmación obedece a la interpretación del accionante, así como su apreciación sobre la viabilidad de las reparaciones de la edificación. Impugnación El accionante recurrió el fallo de primera instancia, argumentando: i) Que el juzgado accionado consideró que la administración municipal de Bello había justificado el incumplimiento de la sentencia de 24 de marzo de 2011, por cuanto había estado realizando estudios sobre un riesgo del cual ya se tenía conocimiento, y no tuvo en cuenta que se estaba omitiendo la obligación principal en cuanto a la adecuación del inmueble ordenada desde el año 2011, acción determinante para cesar el riesgo y prevenir un desastre previsible, conducta omisiva que precisamente materializó el riesgo en el 2015, cuando ocurrió un incendio en gran parte del inmueble. ii) Que la tutela no pretende que se interprete que las adecuaciones de la plaza de mercado ordenadas en la sentencia de 2011 deben realizarse con los comerciantes adentro, toda vez que es apenas lógico que para adecuar se debe adelantar el traslado temporal de los ocupantes.
Por el contrario, su argumento consiste en que la administración municipal nunca realizó actuaciones contundentes en los años que han transcurrido desde que se profirió el fallo de acción popular y ahora que el inmueble, por el paso de los años, se encuentra más deteriorado, pretenden demolerlo, compensar a los ocupantes y destinarlo a otro fin, cuando lo que se había ordenado en principio era su adecuación. Además, el despacho probó que en el estudio realizado por la Universidad Nacional en el año 2015 se recomendó la adecuación de la plaza y se estimó un monto para dicha finalidad.
En ese sentido, la Personería Municipal consideró que la orden simple de adecuar la plaza de mercado por su condición de riesgo no significaba, de tajo, demoler, compensar a los ocupantes y destinarla a otro fin. iii) Considera que se probó en la acción de tutela la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la expectativa de que, una vez en firme la decisión judicial que pone fin a una controversia, se materialice en debida forma.
Igualmente, se demostró el desconocimiento el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, toda vez que se sustentó de manera suficiente por qué el juzgado no cumplió con los presupuestos diseñados por la Corte Constitucional en la sentencia SU034 de 2018 para modificar, en sede de desacato, la orden inicial. Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia y en su lugar, acceder al amparo constitucional reclamado.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: ¿La acción de tutela presentada por el señor Jorge Alejandro Lema Galeano, en su calidad de personero municipal de Bello, Antioquia, cumple con los requisitos generales de procedencia? En caso afirmativo, deberá establecerse: ¿El Juzgado 18 Administrativo de Medellín vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por el accionante, al expedir la providencia de 6 de junio de 2019, mediante la cual se abstuvo de imponer sanción dentro del incidente de desacato propuesto en contra del alcalde municipal de Bello, y modificó la orden impartida en la sentencia de acción popular expedida desde el 24 de marzo de 2011? 2.
Fundamentos de decisión 1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente[4] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[5], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desborda los límites que la Carta Política le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados para dotarlos de eficacia y en esa medida las irregularidades que allí surjan, son subsanables en el contexto mismo del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito el de garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales[6].
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben cumplirse para que la protección del derecho fundamental prospere[7]. 2. Del incidente de desacato en el marco de acciones populares De conformidad con el artículo 88 Constitucional, las acciones populares se erigieron «para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza ( )».
Por tanto, la Ley 472 de 1998 las definió como el medio procesal que cualquier persona natural o jurídica, organización o entidad pública con funciones de control, intervención o vigilancia puede ejercer para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”[8].
Dicha norma, además de regular el trámite para adelantarlas, de las medidas cautelares, de la culminación del proceso con la celebración de un pacto de cumplimiento y del contenido y los efectos de la sentencia, especifica los recursos que proceden contra las decisiones que en el marco de las mismas se dicten y contempla las medidas coercitivas que puede adoptar el juez con el propósito de hacer efectiva la decisión: el incidente de desacato[9].
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado lo siguiente: Facultades del juez de la acción popular frente a la ejecución de las órdenes de amparo de los derechos colectivos. El incidente de desacato. 4.5. Uno de los requisitos básicos de cualquier providencia judicial que aspire a ser plena y oportunamente cumplida es la precisión de las órdenes que imparte.
Eso explica que la Ley 472 de 1998 haya sido especialmente cuidadosa al delimitar el contenido de los fallos de acción popular que son favorables al accionante. El artículo 34 exige, en efecto, que las sentencias estimatorias de la acción popular i) contengan una orden de hacer o de no hacer que, a su vez, defina de forma precisa la conducta que se deberá cumplir para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que justificaron el amparo concedido.
Además, el fallo ii) debe condenar al pago de perjuicios, si es del caso, iii) exigir que se realicen las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo, si esto es físicamente posible, y iv) señalar el plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse su cumplimiento y culminarse su ejecución. Eso en cuanto al contenido de la sentencia. De ahí en adelante, el juez popular adquiere otra serie de responsabilidades específicas con respecto a la materialización de su decisión, derivadas de la jerarquía especial de los derechos involucrados en los procesos a su cargo y cuyo punto de partida son las facultades que el mismo artículo 34 le concedió en aras de la ejecución efectiva y oportuna de la sentencia. La norma precisa que, durante el término prudencial fijado en el fallo, el juez conserva su competencia para tomar las medidas que conduzcan a materializar las órdenes de protección, de conformidad con las disposiciones del Código de Procedimiento Civil; y que puede conformar un comité para la verificación su cumplimiento, el cual podrá estar integrado por él mismo, por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También lo faculta para comunicar a las entidades que puedan incidir en el cumplimiento, para que presten su colaboración en ese sentido. 4.6. Adicionalmente, el juez de la acción popular cuenta con la posibilidad de presionar el cumplimiento del fallo a través del incidente de desacato, como ocurre respecto de las sentencias de tutela.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 sostiene que quien incumpla una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, “incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables hasta con arresto hasta de seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.
La sanción debe ser impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, a través de trámite incidental, y ser consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir, en el efecto devolutivo, si la sanción debe revocarse. 4.7. En esa línea, es posible identificar similitudes en las facultades que el Decreto 2591 de 1991 y la Ley 472 de 1998 les concedieron al juez de tutela y al de la acción popular para que impulsaran el cumplimiento de sus sentencias.
Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo. Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.[10] El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.[11] 4.8.
Una segunda similitud tiene que ver con el hecho de que tanto el juez de la acción popular como el de la acción de tutela puedan valerse de sus poderes disciplinarios para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en el marco del incidente de desacato. Como se indicó antes, el incidente es en esencia un procedimiento disciplinario que indaga sobre la responsabilidad subjetiva de la autoridad conminada a materializar el amparo y que, por esa vía, aspira a incidir en el restablecimiento del derecho trasgredido.
Por eso, el incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas. Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento, solicitarles informes de su gestión y reclamar la intervención de los organismos de control.
La responsabilidad del juez, en estos casos, no es otra que la de desplegar la gama de facultades que le fueron conferidas en su condición de director del proceso, para procurar que la protección que reconoció se concrete de una forma coherente con los mandatos de celeridad y eficacia que guían el trámite de las acciones populares»[12]. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el marco de incidentes de desacato La Corte Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de incidentes de desacato. En relación con los requisitos generales de procedencia de la acción, la Corte Constitucional se ha referido, de manera particular, al requisito de subsidiariedad, cuyo cumplimiento se establece a partir de una sola regla: aquella según la cual el amparo constitucional solo puede dirigirse contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato, esto es, contra aquella que se abstiene de imponer la sanción o contra aquella que ratifica la sanción, en grado de consulta.
En síntesis, es necesario que el incidente haya finalizado, mediante decisión ejecutoriada[13]. Tal exigencia, ha sostenido el tribunal constitucional[14], tiene que ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas que correspondan en ese escenario.
Para esa Corporación, tales aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente.[15] Adicionalmente, ha exigido i) que los argumentos de la tutela sean consistentes con los alegados en el incidente de desacato ii) que no se planteen asuntos que debieron alegarse en el incidente de desacato y iii) que no se soliciten pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no debía practicar de oficio.[16] Por otra parte, el examen de procedencia material exige constatar la estructuración de alguno de los requisitos específicos que hacen procedentes las tutelas promovidas contra cualquier otra providencia judicial, en la decisión que le puso fin al incidente de desacato. 2.
Análisis de la Sala 1. Procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados.
Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional, toda vez que se trata del auto que se abstuvo de sancionar al alcalde de Bello dentro del trámite incidental. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la providencia cuestionada (6 de junio de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela (27 de junio de 2019).
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente en que incurrió la autoridad judicial cuestionada. Además, se acreditan los presupuestos fijados por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en sede de desacato pues, como quedó visto, se trata de una decisión que puso fin al incidente, toda vez que el auto que se cuestiona se abstuvo de imponer sanción, y porque además, si bien es cierto el incidente se inició de oficio por el Juzgado, el hoy accionante no alega argumentos novedosos o que no hayan sido objeto de discusión dentro del mencionado trámite incidental.
Siguiendo los criterios descritos, procede la Sala a recordar la doctrina de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por desconocimiento del precedente judicial vertical. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[17]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[18].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[19], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.
Solución al caso concreto En el presente asunto, el señor Jorge Alejandro Lema Galeano, en su condición de personero municipal de Bello reprocha la decisión de 6 de junio de 2019, mediante la cual el Juzgado 18 Administrativo de Medellín decidió (i) no sancionar al alcalde de Bello, César Suárez Mira, por incumplimiento de la sentencia de acción popular de 24 de marzo de 2011, que declaró la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, en razón a la falta de adecuación de las instalaciones físicas donde funciona la plaza de mercado de dicho ente territorial; y (ii) requerir a dicho funcionario para que, dentro de un plazo perentorio de 6 meses, dé cumplimiento al fallo mencionado, teniendo en cuenta los informes técnicos realizados, continúe con el proceso de compensación a los comerciantes incluidos en el censo realizado y concluya el mismo para el desalojo de la plaza de mercado, teniendo en cuenta la inminencia de un desastre y con el fin de dar una solución definitiva a la problemática de la plaza.
En primera instancia, la presente acción de tutela le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, Corporación que mediante sentencia de 11 de julio de 2019, negó el amparo reclamado, al considerar, en síntesis, que la orden dada por el juzgado en el auto de 6 de junio de 2019, no significa reabrir un debate jurídico culminado en desconocimiento del principio de cosa juzgada.
El demandante, en la impugnación, insiste en que el Juzgado 18 Administrativo de Medellín, al modificar la orden de la sentencia primigenia de acción popular desconoció los criterios desarrollados por la Corte Constitucional en la sentencia SU034 de 2018, que habilitan al juez constitucional para modular o adicionar órdenes en sede de desacato.
Ahora bien, con el propósito de resolver el argumento de inconformidad planteado, se verificarán los presupuestos desarrollados por la Corte Constitucional en la referida sentencia SU034 de 2018 para modulación de órdenes en sede de desacato[20], para establecer si el juzgado incurrió en un manejo inadecuado de ese precedente jurisprudencial, o si, como lo señaló el tribunal, dicha decisión es ajustada a derecho.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU034 de 2018, señaló: (…) esta Corporación ha admitido en determinados eventos la posibilidad de que el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela –particularmente tratándose de órdenes complejas[21] en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[22]: a) Porque la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; b) Porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; c) Porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.
Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[23]»[24] (negrillas de la Sala).
En esa providencia, la Corte Constitucional estableció las razones por las cuales se podrían modular las órdenes de tutela y adicionalmente, lo que se debe tener en cuenta al momento de verificar una orden, siendo uno de ellos, la precisión de la misma. Así las cosas, en primera medida y siguiendo el precedente citado, se encuentra que la orden de la acción popular era abierta en el tiempo, pues ordenaba iniciar las obras de reparación en un plazo de treinta (30) días, pero no fijó una fecha o término para su culminación. En ese orden de ideas, el Juzgado 18 Administrativo de Medellín precisó que el municipio de Bello sí ha realizado gestiones con el fin de dar cumplimiento a la orden impartida dentro de la sentencia de acción popular de 24 de marzo de 2011; pero que ello no ha sido culminado, pues requiere diferentes gestiones que comprenden, entre otras cosas, el proceso de caracterización socioeconómica de los comerciantes de la plaza de mercado a fin de entregarles las compensaciones a que haya lugar para mitigar las consecuencias que implica la intervención de dicha edificación. Así, en la providencia que se cuestiona, el Juzgado resolvió: «REQUERIR a la administración municipal para que dentro de un plazo perentorio de seis (06) meses, d[é] cumplimiento al fallo de la acción popular, teniendo en cuenta los informes técnicos realizados, continúe con el proceso de compensaciones a los comerciantes incluidos en el censo realizado y concluya el mismo para el desalojo de la plaza de mercado, teniendo en cuenta la inminencia de un desastre y dar una solución definitiva a la problemática de la plaza de mercado del Municipio de Bello» (f. 17) (negrillas de la Sala).
Para arribar a esa decisión consideró, conforme a las pruebas aportadas al trámite incidental, de las cuales destacó el documento denominado «MITIGACIÓN DEL RIESGO EN LA PLAZA DE MERCADO DEL MUNICIPIO DE BELLO – INFORME FINAL» realizado en octubre de 2015 por la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Minas – Centro de Proyectos e Investigaciones Sísmicas CPIS y varias declaraciones rendidas dentro del mismo, que el paso del tiempo y ciertos fenómenos y eventos como un incendio ocurrido en el año 2015, han variado de manera sustancial las condiciones físicas de la plaza que pretende intervenirse en tanto a la fecha amenaza ruina, lo que requiere igualmente adoptar medidas que se adecúen a la realidad física de la edificación. En consecuencia, después de analizar las circunstancias descritas, consideró oportuno modular el fallo inicial, pero para fijar un plazo de 6 meses para dar cumplimiento definitivo a la sentencia que protegió los derechos colectivos de salubridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, decisión que, en criterio de esta Sala de Subsección, no puede calificarse como violatoria del principio de cosa juzgada; por el contrario, se traduce en una orden más concreta que la inicialmente dada, en tanto fijó un plazo determinado para dar cabal cumplimiento a la misma.
Igualmente, el hecho de que haya ordenado seguir adelantando el proceso de compensaciones a los comerciantes tampoco desconoce el alcance de la orden inicial, pues a quienes ocupan la plaza de mercado debe garantizárseles alternativas que mitiguen las consecuencias que implican de manera ineludible cualquier tipo de intervención en la edificación, pues como lo señaló el juzgado a partir de los informes técnicos, esta, en todo caso, debe ser evacuada.
Por tanto, coincide esta Sala con el Tribunal Administrativo de Antioquia en que el Juzgado 18 Administrativo de Medellín no desconoció el principio de cosa juzgada ni dio un manejo inadecuado al precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU034 de 2018 proferida por la Corte Constitucional al modular el fallo de 21 de marzo de 2011, pues, por el contrario, en uso de sus facultades oficiosas, dictó las órdenes necesarias para materializar la protección de los derechos colectivos.
No obstante lo anterior, el personero municipal, como miembro del comité de verificación de cumplimiento del fallo de acción popular, puede intervenir activamente en ese espacio diseñado precisamente para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia. Por lo expuesto, esta Sala confirmará la sentencia de 11 de julio de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el amparo solicitado por el señor Jorge Alejandro Lema Galeano. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 11 de julio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el amparo solicitado por el señor Jorge Alejandro Lema Galeano, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] “[U]na orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto.
Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. “La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho.
En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original.
En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho”. Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [2] Sentencias T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdova Triviño [3] Corte Constitucional, sentencia SU034-18. [4] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [5] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [6] Son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela. [7] a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. [8] Ley 472 de 1998. Artículo 2°. [9] Corte Constitucional, sentencia T-254 de 2014. [10] La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.
El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.
Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible ( )”. [11] Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). [12] Sentencia T-254 de 2014. [13] Corte Constitucional, sentencia T-254 de 2014. [14] Corte Constitucional, sentencia T-254 de 2014. [15] La Sentencia T-123 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) sostiene que solo la decisión que le pone fin al incidente de desacato puede cuestionarse mediante tutela, porque, respecto de actuaciones anteriores, “la autoridad responsable tendría la posibilidad de ejercer las acciones y recursos ordinarios dentro del mismo incidente”. [16] Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). [17] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [18] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [19] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [20] Criterios aplicables al presente asunto, por la similitud entre el incidente de desacato en tutela y en acciones populares que ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional. [21] “[U]na orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto.
Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. “La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho.
En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original.
En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho”. Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [22] Sentencias T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdova Triviño. [23] Sentencias T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [24] Sentencia T-254 de 2014.