68001-23-31-000-2011-01021-01 — Consejo de Estado

68001-23-31-000-2011-01021-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERA2019-10-18

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Edgar Cote Gravino·Demandado: Nación – Contraloría General De La República

De qué trata

Síntesis: [L]os actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6 de esta providencia, que contienen las otras suspensiones de los trámites, que suman 15 días por vacancia, no pueden ser tenidas en cuenta, toda vez que: Conforme con lo señalado supra por esta Sección, para determinar la prescripción se debe seguir la regla de cómputo de los términos señalados en años, es decir que en ella no se excluyen los días de interrupción por vacancia, lo cual implica que cuando se presentan estas interrupciones por días como consecuencia de la vacancia en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, no implica la suspensión de los términos de caducidad ni prescripción. El término de prescripción de la responsabilidad fiscal está determinado en 5 años, por tanto, las suspensiones decretadas mediante los actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6. de esta providencia no le eran aplicables, toda vez que, si bien fueron ordenadas con fundamento en las resoluciones ejecutivas expedidas por el Contralor General de la República, que conforme a la Resolución Orgánica núm. 5706 de 30 de diciembre de 2005, corresponden a “[…] actos administrativos necesarios para regular los asuntos internos o de funcionamiento de la Contraloría […]”, lo cierto es que conforme las consideraciones de las mismas y con base en la base en la remisión normativa que señala el artículo 66 de la Ley 610 al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, estas suspensiones de términos operaron única y exclusivamente para los plazos señalados en días. Conforme lo señalado por esta Sección dichas interrupciones por días derivadas de los supuestos señalados en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, no implican las suspensiones de los términos de caducidad ni de prescripción de la responsabilidad fiscal. Finalmente, porque la suspensión de términos por vacancia no constituye una circunstancia de fuerza mayor ni un caso fortuito, en la medida que no eran unos hechos imprevisibles, irresistibles ni desconocidos por la parte demandada para ser tenidos en cuenta en el cómputo del término para prescripción de la responsabilidad fiscal, por el contrario, fueron circunstancias que le eran atribuibles. Por tanto, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 610, la parte demandada debía adicionar al término inicialmente señalado, es decir, 24 de abril de 2011, los días de suspensión atribuibles al término de prescripción señalados supra, que arrojaron un total de 13 días, extendiéndose el término hasta el 9 de mayo de 2011. Por tanto, en la medida que el acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación -Contraloría General de la República, mediante el cual resolvió el grado de consulta y el recurso de apelación contra el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República quedó ejecutoriado y en firme el 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, la Sala considera que la actuación administrativa se desarrolló por fuera del término de prescripción señalado en el artículo 9.° de la Ley 610.TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Suspensión / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Remisión a otras fuentes normativas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIALa Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 20 de noviembre de 2013, consideró que el legislador contaba con un amplio margen de configuración para determinar los términos de caducidad y de prescripción de la responsabilidad fiscal y los eventos en los cuales se suspenden los términos en la Ley 610. Asimismo, dentro del margen de configuración legislativa se determinó en el artículo 66 de la Ley 610 que en los asuntos no regulados es procedente la remisión a otras fuentes normativas para suplir lo vacíos que se llegaran a presentar dentro del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal. A su vez, esta Sala considera que la Ley 610, si bien reguló lo relacionado con los términos de prescripción de la responsabilidad fiscal y las causales en los que procede la suspensión de dicho término, no reguló la forma y las condiciones en que se deben contabilizar cuando el términos es de días, meses o años y se suspende la actuación administrativa, por lo tanto, conforme lo ha señalado esta Sección, se considera que es procedente la remisión a lo señalado en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil.TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Suspensión / FUERZA MAYOR - Concepto / FUERZA MAYOR - Elementos para su configuración / CASO FORTUITO - Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAVisto el artículo 13 de la Ley 610 sobre suspensión de términos que señala que el cómputo de los términos se suspenderá en los siguientes eventos: i) de fuerza mayor o caso fortuito y ii) por el trámite de una declaración de impedimento o recusación. Asimismo, la citada norma señala que la suspensión y reanudación de los términos se ordenará mediante auto de trámite y se notificará por estado el día siguiente, contra el cual, no procederá recuso alguno. 77. En relación con la fuerza mayor, el caso fortuito, esta Sección ha señalado que visto el artículo 1.º de la Ley 95 de 2 de diciembre de 1890 “[…] se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc […]”. En la citada sentencia se indicó que, conforme a su definición para que la fuerza mayor se configure, es necesario que se encuentren acreditados sus tres elementos constitutivos, esto es, que sea: i) externo; esto es, que está dotado de una fuerza destructora abstracta, cuya realización no es determinada, ni aun indirectamente por la actividad del ofensor; ii) irresistible; esto es que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situación que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho y iii) imprevisible; cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por quien lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo. A su vez, se indicó que el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser desconocido y permanecer oculto. La Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, determinó que los eventos que afectan la prestación continua del servicio, esa circunstancia tendría efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden derivar consecuencias adversas ante la presencia de circunstancias que impidan material o físicamente el cumplimiento de las cargas procesales.ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Marco normativo y desarrollos jurisprudencialesPROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Marco normativo y jurisprudencial / GESTIÓN FISCAL - Concepto / RESPONSABILIDAD FISCAL - Elementos / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Objetivo[E]l artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibídem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. De lo anterior se coligen tres elementos de la responsabilidad fiscal: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS - Concepto / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS - Finalidad / RECURSO DE APELACIÓN - Congruencia con la demanda, la contestación de la demanda y la sentencia de primera instancia / RECURSO DE APELACIÓN - LímitesEsta Sala definió el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. […] esta Sección ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. Textualmente […] [P]ara la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que: i) la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso y ii) que la parte resolutiva de la sentencia debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda para dar certeza jurídica a las partes e intervinientes dentro del proceso y evitar decisiones dudosas.COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites / RECURSO DE APELACIÓN - Nuevos argumentos no pueden ser materia de aceptación en la alzada / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Individualización de las pretensiones / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES - No puede ser estudiada porque no fue propuesta en la contestación de la demanda[L]a excepción planteada por la parte demandada de “inepta demanda” por el argumento de indebida individualización de pretensiones no fue objeto de estudio por parte la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, en la medida que no fue propuesto en el escrito que contiene la contestación de la demanda, siendo un argumento nuevo expuesto en el recurso de apelación. Es oportuno reiterar que el recurso de apelación tiene como finalidad controvertir las decisiones proferidas, en primera instancia, es decir, su contenido y análisis jurídico y probatorio, para que el superior funcional las revoque, modifique o adicione. En esa medida, no es un mecanismo en el que puedan incluirse nuevos cargos en contra del acto acusado, porque ello iría en contravía de los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y congruencia que debe existir entre el recurso y la sentencia apelada. Por tanto, conforme a lo señalado supra sobre el principio de congruencia de la sentencia, esta Sala no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en el recurso de apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación de la demanda o de su respectiva contestación, ni mucho menos cuando la sentencia proferida, en primera instancia no estudió dichos argumentos.PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Actos demandables / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA - Probada por no ser uno de los oficios demandados susceptible de control judicial[L]a Sala considera que conforme los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, en los procesos de responsabilidad fiscal, no es procedente demandar los actos administrativos de trámite o preparatorios que no pongan fin la actuación administrativa, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme. […] La Sala considera que, conforme el artículo 59 de la Ley 610, en concordancia con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, es decir por la autoridad que conoció el proceso de responsabilidad fiscal, en primera instancia, no fue el acto administrativo que, en el caso concreto, puso fin a la actuación administrativa ni imposibilitó su continuación. Lo anterior, toda vez que dicho oficio fue expedido con posterioridad a la expedición del acto administrativo que contiene el auto de responsabilidad fiscal núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, en segunda instancia, que confirmó como responsable fiscal en forma solidaria a la parte demandante; acto administrativo que quedó ejecutoriado y en firme el mismo 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que el citado Oficio fue expedido cuando ya había finalizado el proceso de responsabilidad fiscal. Lo anterior evidencia que, se reitera, el acto que puso fin a la actuación administrativa fue el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, siendo este el acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo al modificar la situación jurídica de la parte demandante por no resolver la solicitud de prescripción del proceso de responsabilidad fiscal. En suma, la Sala revocará parcialmente el ordinal segundo de la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República y, en su lugar, en cuanto a este acto administrativo declarará probada la excepción de “inepta demanda”, por no ser un acto administrativo sujeto a control judicial.PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Actos demandables / ACTO DE TRÁMITE NO DEMANDABLE - Lo es aquel que suspende el tramite del proceso de responsabilidad fiscal[S]obre el estudio oficioso de las excepciones, esta Sala considera que este argumento no tiene vocación de prosperidad en la medida que visto el párrafo final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, sobre actos definitivos y de trámite, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, se considera que los actos administrativos mediante los cuales la Nación -Contraloría General de la República decretó las suspensiones del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, constituyen actos de trámite no susceptible de control jurisdiccional, en la medida que no pusieron fin a la actuación administrativa ni imposibilitaron continuar con su trámite, materializando sus consecuencias en el acto definitivo acusado, siendo este el acto jurídicamente demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Término / PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Cómputo / TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Suspensión / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Solo opera respecto de los plazos señalados en días / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Cómputo en años / CONTABILIZACION DE TÉRMINOS DE DÍAS - Debe atenderse lo establecido en el artículo 121 del Código Civil / CONTABILIZACIÓN DE TÉRMINOS DE MESES Y AÑOS - Se computan según el calendario / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL – No se suspende por vacancia / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR VACANCIA – No interrumpe el plazo de prescripción ni caducidad / VACANCIA – No constituye fuerza mayor ni caso fortuito / PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Configuración [L]os actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6 de esta providencia, que contienen las otras suspensiones de los trámites, que suman 15 días por vacancia, no pueden ser tenidas en cuenta, toda vez que: Conforme con lo señalado supra por esta Sección, para determinar la prescripción se debe seguir la regla de cómputo de los términos señalados en años, es decir que en ella no se excluyen los días de interrupción por vacancia, lo cual implica que cuando se presentan estas interrupciones por días como consecuencia de la vacancia en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, no implica la suspensión de los términos de caducidad ni prescripción. El término de prescripción de la responsabilidad fiscal está determinado en 5 años, por tanto, las suspensiones decretadas mediante los actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6. de esta providencia no le eran aplicables, toda vez que, si bien fueron ordenadas con fundamento en las resoluciones ejecutivas expedidas por el Contralor General de la República, que conforme a la Resolución Orgánica núm. 5706 de 30 de diciembre de 2005, corresponden a “[…] actos administrativos necesarios para regular los asuntos internos o de funcionamiento de la Contraloría […]”, lo cierto es que conforme las consideraciones de las mismas y con base en la base en la remisión normativa que señala el artículo 66 de la Ley 610 al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, estas suspensiones de términos operaron única y exclusivamente para los plazos señalados en días.

Conforme lo señalado por esta Sección dichas interrupciones por días derivadas de los supuestos señalados en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, no implican las suspensiones de los términos de caducidad ni de prescripción de la responsabilidad fiscal. Finalmente, porque la suspensión de términos por vacancia no constituye una circunstancia de fuerza mayor ni un caso fortuito, en la medida que no eran unos hechos imprevisibles, irresistibles ni desconocidos por la parte demandada para ser tenidos en cuenta en el cómputo del término para prescripción de la responsabilidad fiscal, por el contrario, fueron circunstancias que le eran atribuibles.

Por tanto, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 610, la parte demandada debía adicionar al término inicialmente señalado, es decir, 24 de abril de 2011, los días de suspensión atribuibles al término de prescripción señalados supra, que arrojaron un total de 13 días, extendiéndose el término hasta el 9 de mayo de 2011. Por tanto, en la medida que el acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República, mediante el cual resolvió el grado de consulta y el recurso de apelación contra el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República quedó ejecutoriado y en firme el 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, la Sala considera que la actuación administrativa se desarrolló por fuera del término de prescripción señalado en el artículo 9.° de la Ley 610.

TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Suspensión / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Remisión a otras fuentes normativas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 20 de noviembre de 2013, consideró que el legislador contaba con un amplio margen de configuración para determinar los términos de caducidad y de prescripción de la responsabilidad fiscal y los eventos en los cuales se suspenden los términos en la Ley 610.

Asimismo, dentro del margen de configuración legislativa se determinó en el artículo 66 de la Ley 610 que en los asuntos no regulados es procedente la remisión a otras fuentes normativas para suplir lo vacíos que se llegaran a presentar dentro del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal. A su vez, esta Sala considera que la Ley 610, si bien reguló lo relacionado con los términos de prescripción de la responsabilidad fiscal y las causales en los que procede la suspensión de dicho término, no reguló la forma y las condiciones en que se deben contabilizar cuando el términos es de días, meses o años y se suspende la actuación administrativa, por lo tanto, conforme lo ha señalado esta Sección, se considera que es procedente la remisión a lo señalado en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil.

TÉRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Suspensión / FUERZA MAYOR – Concepto / FUERZA MAYOR – Elementos para su configuración / CASO FORTUITO – Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Visto el artículo 13 de la Ley 610 sobre suspensión de términos que señala que el cómputo de los términos se suspenderá en los siguientes eventos: i) de fuerza mayor o caso fortuito y ii) por el trámite de una declaración de impedimento o recusación. Asimismo, la citada norma señala que la suspensión y reanudación de los términos se ordenará mediante auto de trámite y se notificará por estado el día siguiente, contra el cual, no procederá recuso alguno. 77.

En relación con la fuerza mayor, el caso fortuito, esta Sección ha señalado que visto el artículo 1.º de la Ley 95 de 2 de diciembre de 1890 “[…] se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc […]”.

En la citada sentencia se indicó que, conforme a su definición para que la fuerza mayor se configure, es necesario que se encuentren acreditados sus tres elementos constitutivos, esto es, que sea: i) externo; esto es, que está dotado de una fuerza destructora abstracta, cuya realización no es determinada, ni aun indirectamente por la actividad del ofensor; ii) irresistible; esto es que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situación que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho y iii) imprevisible; cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por quien lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo.

A su vez, se indicó que el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser desconocido y permanecer oculto. La Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, determinó que los eventos que afectan la prestación continua del servicio, esa circunstancia tendría efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden derivar consecuencias adversas ante la presencia de circunstancias que impidan material o físicamente el cumplimiento de las cargas procesales.

ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Marco normativo y jurisprudencial / GESTIÓN FISCAL – Concepto / RESPONSABILIDAD FISCAL – Elementos / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Objetivo [E]l artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibídem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. De lo anterior se coligen tres elementos de la responsabilidad fiscal: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal.

En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS - Concepto / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS - Finalidad / RECURSO DE APELACIÓN – Congruencia con la demanda, la contestación de la demanda y la sentencia de primera instancia / RECURSO DE APELACIÓN – Límites Esta Sala definió el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa.

La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. […] esta Sección ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. Textualmente […] [P]ara la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que: i) la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso y ii) que la parte resolutiva de la sentencia debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda para dar certeza jurídica a las partes e intervinientes dentro del proceso y evitar decisiones dudosas.

COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites / RECURSO DE APELACIÓN - Nuevos argumentos no pueden ser materia de aceptación en la alzada / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Individualización de las pretensiones / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES – No puede ser estudiada porque no fue propuesta en la contestación de la demanda [L]a excepción planteada por la parte demandada de “inepta demanda” por el argumento de indebida individualización de pretensiones no fue objeto de estudio por parte la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, en la medida que no fue propuesto en el escrito que contiene la contestación de la demanda, siendo un argumento nuevo expuesto en el recurso de apelación. Es oportuno reiterar que el recurso de apelación tiene como finalidad controvertir las decisiones proferidas, en primera instancia, es decir, su contenido y análisis jurídico y probatorio, para que el superior funcional las revoque, modifique o adicione.

En esa medida, no es un mecanismo en el que puedan incluirse nuevos cargos en contra del acto acusado, porque ello iría en contravía de los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y congruencia que debe existir entre el recurso y la sentencia apelada. Por tanto, conforme a lo señalado supra sobre el principio de congruencia de la sentencia, esta Sala no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en el recurso de apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación de la demanda o de su respectiva contestación, ni mucho menos cuando la sentencia proferida, en primera instancia no estudió dichos argumentos.

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Actos demandables / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada por no ser uno de los oficios demandados susceptible de control judicial [L]a Sala considera que conforme los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, en los procesos de responsabilidad fiscal, no es procedente demandar los actos administrativos de trámite o preparatorios que no pongan fin la actuación administrativa, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme. […] La Sala considera que, conforme el artículo 59 de la Ley 610, en concordancia con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, es decir por la autoridad que conoció el proceso de responsabilidad fiscal, en primera instancia, no fue el acto administrativo que, en el caso concreto, puso fin a la actuación administrativa ni imposibilitó su continuación. Lo anterior, toda vez que dicho oficio fue expedido con posterioridad a la expedición del acto administrativo que contiene el auto de responsabilidad fiscal núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, en segunda instancia, que confirmó como responsable fiscal en forma solidaria a la parte demandante; acto administrativo que quedó ejecutoriado y en firme el mismo 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que el citado Oficio fue expedido cuando ya había finalizado el proceso de responsabilidad fiscal.

Lo anterior evidencia que, se reitera, el acto que puso fin a la actuación administrativa fue el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, siendo este el acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo al modificar la situación jurídica de la parte demandante por no resolver la solicitud de prescripción del proceso de responsabilidad fiscal.

En suma, la Sala revocará parcialmente el ordinal segundo de la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República y, en su lugar, en cuanto a este acto administrativo declarará probada la excepción de “inepta demanda”, por no ser un acto administrativo sujeto a control judicial.

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Actos demandables / ACTO DE TRÁMITE NO DEMANDABLE – Lo es aquel que suspende el tramite del proceso de responsabilidad fiscal [S]obre el estudio oficioso de las excepciones, esta Sala considera que este argumento no tiene vocación de prosperidad en la medida que visto el párrafo final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, sobre actos definitivos y de trámite, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, se considera que los actos administrativos mediante los cuales la Nación –Contraloría General de la República decretó las suspensiones del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, constituyen actos de trámite no susceptible de control jurisdiccional, en la medida que no pusieron fin a la actuación administrativa ni imposibilitaron continuar con su trámite, materializando sus consecuencias en el acto definitivo acusado, siendo este el acto jurídicamente demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 3 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 9 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 13 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 66 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 281 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 121 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-01021-01 Actor: EDGAR COTE GRAVINO Demandado: NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Proceso de responsabilidad fiscal- Prescripción de la acción responsabilidad fiscal – debe contabilizarse a partir de la fecha del auto de apertura del proceso hasta la ejecutoria del acto administrativo que declara la responsabilidad fiscal - suspensión de términos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de febrero de 2015 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Edgar Cote Gravino, por intermedio de apoderado, presentó demanda contra la Nación –Contraloría General de la República, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[1], en adelante Código Contencioso Administrativo.

Pretensiones 2. La parte demandante solicitó como pretensiones de la demanda lo siguiente: "[…] PRIMERA: DECLÁRESE LA NULIDAD DE LOS SIGUIENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS, por no haberse acreditado que mi asistido obró con dolo o culpa grave, al haberse realizado una indebida interpretación probatoria, y por no haberse decretado la prescripción de la responsabilidad fiscal habiendo sido solicitada oportunamente, antes de que el fallo hubiese quedado en firme y habiendo transcurrido más de cinco años desde la apertura del proceso de responsabilidad Fiscal. 1.- FALLO No. 003 DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE FECHA 17 DE FEBRERO DE 2011, proferido por la Dra. ANA LEONOR CASTAÑEDA ZABALA, Coordinadora de Gestión (E) de la Contraloría General de la República, Gerencia Departamental de Santander, mediante el cual condena al señor EDGAR COTE GRAVINO, al pago de QUINIENTOS CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SESENTA Y CINCO PESOS MCTE ($504.145.065,00). 2.- AUTO No. 002 DEL 11 DE MARZO DE 2011, donde se resuelve el recurso de reposición proferido por la doctora ANA LEONOR CASTAÑEDA ZABALA, Coordinadora de Gestión (E) de la Contraloría General de la República, Gerencia Departamental de Santander. 3.- AUTO No. 000734 DE FECHA 19 DE MAYO DE 2011, con el que resolvió el RECURSO DE APELACIÓN proferido por el Dr. JHON JAIVER JARAMILLO ZAPATA, Director de Juicios Fiscales. 4.- DEL OFICIO No. 80683-1632-4944 DE FECHA 26 DE MAYO DE 2011, mediante el cual se niega la petición de prescripción de la acción de responsabilidad fiscal.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se exonere de pagar al señor EDGAR COTE GRAVINO los $504.145.065,00 a los que fue condenado en el fallo de responsabilidad Fiscal.

TERCERO: Se ordene borrar de la base de datos del boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la República al señor EDGAR COTE GRAVINO.

CUARTO: En consecuencia, y como restablecimiento del derecho, ordénese a la Nación – Contraloría General de la República que pague al señor EDGAR COTE GRAVINO, el valor de $500.000.000,oo, como indemnización por los perjuicios causados, ya que por esta sanción no pudo inscribirse como candidato a la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja, por estar en la base de datos del Boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la Nación (sic).

QUINTO: La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas liquidadas de moneda legales en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme a lo dispuesto por el art. 179 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO: Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenara dar aplicación a los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: Que condene a la entidad demandada al pago de gastos y costas procesales, así como las agencias en Derecho. […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 4. Indicó que se desempeñó como Alcalde del Municipio de Barrancabermeja (Departamento de Santander) en el período correspondiente de 2004 a 2007. 5.

Señaló que, mediante el acto administrativo que contiene el auto núm. 006 de 24 de abril de 2006, expedido por la Coordinadora del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República de la Gerencia Departamental de Santander, se ordenó la apertura en su contra, entre otros, del proceso de responsabilidad fiscal núm.1632, por la presuntas irregularidades fiscales presentadas durante la época en que fue Alcalde en los contratos suscritos del régimen subsidiado en salud por la existencia de: i) duplicidad en la base de datos de la administración municipal de las personas afiliadas a dicho régimen y ii) pagos por la suma de $ 323.664.155.oo efectuados por el Municipio de Barrancabermeja (Departamento de Santander) a la Administradora del Régimen Subsidiado realizados por las personas que presentaban múltiples afiliaciones. 6.

Manifestó que la Nación –Contraloría General de la República, después de desarrollar la actuación administrativa, con la presunta vulneración al derecho al debido proceso y sin tener en cuenta que el proceso de responsabilidad fiscal se encontraba prescrito, expidió las actos administrativos mediante los cuales, lo declaró solidariamente responsable fiscal, a título de culpa grave.

Normas violadas y concepto de violación 7. La parte demandante invocó en su escrito como normas violadas las siguientes: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículos 6, 9, y 13 de la Ley 610 de 15 de agosto de 2000[2]. 8. La parte demandante expuso los cargos de violación de la siguiente forma: Prescripción de la responsabilidad fiscal 9.

Indicó que, en el caso sub examine, la Nación –Contraloría General de la República expidió los actos administrativos que contienen los fallos de responsabilidad fiscal, habiendo operado la prescripción señalada en el artículo 9.º de la Ley 610, es decir, después de los 5 años contados a partir del auto que ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, expedido el 24 de abril de 2006, por lo que, a su juicio, el término vencía el 24 de abril de 2011 y el acto administrativo que lo declaró fiscalmente responsable quedó ejecutoriado y en firme el 19 de mayo de 2011. 10.

Asimismo, adujo que, el 28 de abril de 2011, solicitó se decretara la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal sin que fuera resuelto en el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal, en segunda instancia, sino posteriormente, mediante un acto administrativo expedido por funcionario incompetente para decidir la solicitud.

Textualmente indicó: “[…] Se solicitó la prescripción de la acción de responsabilidad fiscal el 28 de abril de 2011, petición que no fue resuelta dentro de la oportunidad legal por quien estaba resolviendo la apelación, quien era el competente para decidir la petición de prescripción por haberse concedido el recurso en el efecto suspensivo, por lo que el inferior no tenía competencia para tomar ninguna decisión, pero no se le da ningún trámite a la petición, sino que una vez se profirió decisión de segunda instancia mediante el oficio No. 80683-1632-4944 del 26 de mayo de 2011, es decir, cuando ya la decisión de segunda instancia se encontraba en firme […] violando el debido proceso y el derecho de defensa ya que cuando se resuelve esta petición mediante un simple oficio ya se había proferido la decisión de segunda instancia cobrando ejecutoria el fallo de responsabilidad fiscal sin tenerse en cuenta y haberse incorporado en dicha decisión la solicitud de prescripción […]”[3]. 11.

Finalmente, señaló que, si bien en el proceso de responsabilidad fiscal la entidad demandada expidió varios actos administrativos mediante los cuales se suspendieron los términos, las situaciones planteadas, a su juicio, no corresponden a las causales establecidas en el artículo 13 de la Ley 610 para su declaratoria, esto es, fuerza mayor, caso fortuito, la tramitación de una declaración de impedimento o una recusación. Violación al debido proceso 12.

Indicó que existe una violación al derecho al debido proceso, comoquiera que el ente fiscalizador no hizo un exhaustivo estudio de las pruebas recolectadas en el marco del proceso de responsabilidad fiscal y, en esa medida, no se estableció que hubiera actuado con dolo o culpa, por cuanto, a su juicio, el mencionado proceso de afiliación no estaba sistematizado y los responsables de hacer las afiliaciones eran los funcionarios del área de la Secretaría de Salud. 13.

Finalmente, reiteró que se violó el derecho al debido proceso, por cuanto, a su juicio, las decisiones de fondo, como es la que decide sobre la solicitud de prescripción, deben ser resueltas por el funcionario competente, en este caso, el superior jerárquico que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal; no obstante, el mencionado funcionario no resolvió la solicitud, sino que esta fue resuelta con posterioridad por un funcionario de la primera instancia que adelantó el proceso de responsabilidad fiscal.

Contestación de la demanda[4] 14. El apoderado de la Nación –Contraloría General de la República, contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones porque, a su juicio, los actos administrativos acusados que contienen los fallos con responsabilidad fiscal se expidieron conforme a la Ley 610, en la medida que: 14.1. En el proceso de responsabilidad fiscal no operó la prescripción, toda vez que, a su juicio, el término se interrumpió con la expedición del acto administrativo, en primera instancia, comoquiera que los actos que resuelven los recursos interpuestos en la vía gubernativa corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir un pronunciamiento, sino permitir a la administración la revisión de la actuación de instancia. 14.2.

Asimismo, porque en el proceso de responsabilidad fiscal se expidieron actos administrativos que suspendieron por 28 días los términos y ampliaron el plazo, por lo que, a su juicio, la decisión fue expedida en la oportunidad legal. 14.3. Para el efecto, señaló que el acto administrativo que contiene el auto de apertura se expidió el 24 de abril de 2006, por lo que los 5 años se cumplían, en principio, el 24 de abril de 2011, no obstante, señaló que a este término se le debía agregar los 28 días de suspensión, por lo que el término se cumplió el 27 de mayo de 2011, razón por la cual al quedar ejecutoriada la decisión el 19 de mayo de 2011, se encontraba dentro del término legal. 14.4.

Sostuvo que no se vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante, en la medida que contó con todas las garantías propias del procedimiento fiscal, toda vez que el proceso se desarrolló con el cumplimiento de todas las etapas, en las cuales ejerció su derecho de defensa y contradicción y los actos administrativos acusados se expidieron con base en los argumentos planteados y en las pruebas obrantes en el expediente administrativo. 14.5.

Asimismo, señaló que la actuación de la Nación -Contraloría General de la República estuvo acorde con las normas del control fiscal, determinando que la parte demandante transgredió el régimen fiscal por no actuar con eficiencia y eficacia en el ejercicio de sus funciones como Alcalde del Municipio de Barrancabermeja (Departamento de Santander), teniendo en cuenta que su omisión durante la ejecución y liquidación de los contratos contribuyó a que no se corrigieran las multiafiliaciones, de modo que su falta de dirección y seguimiento condujo a que se presentara dicha irregularidad. 14.6.

Manifestó que los supuestos perjuicios alegados por la parte demandante no se dan en el presente caso, toda vez que el Estado está en el deber de adelantar las respectivas investigaciones por hechos que presuntamente puedan generan un detrimento patrimonial al Estado. 15. Finalmente, propuso la excepción denominada “inepta demanda”, por cuanto, a su juicio, las pretensiones de la demanda sometidas a conciliación difieren de las planteadas en el escrito de demanda, toda vez que la cuantía por la que se pretendió conciliar fue inferior a la establecida en la demanda, lo que permite concluir que no se agotó el requisito de procedibilidad. 16.

Adicionalmente, señaló que el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, mediante el cual se resolvió la solicitud de prescripción del proceso de responsabilidad fiscal no es un acto demandable al no poner fin a la actuación administrativa. Sentencia apelada[5] 17. La Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, el 19 de febrero de 2015, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en el FALLO No. 003 DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE FECHA 17 DE FEBRERO DE 2011, mediante el cual se condena al señor EDGAR COTE GRAVINO, al pago de QUINIENTOS CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SETENTA Y CINCO PESOS MCTE ($504.145.065,00); el AUTO No. 002 DEL 11 DE MARZO DE 2011, que resuelve el recurso de reposición contra la anterior decisión; el AUTO No. 000734 DE FECHA 19 DE MAYO DE 2011, con el que resolvió el RECURSO DE APELACIÓN contra la misma decisión; y EL OFICIO No. 80683-1632-4944 DE FECHA 26 DE MAYO DE 2011, mediante el cual se niega la petición de prescripción de la acción de responsabilidad fiscal, de acuerdo a lo expuesto en éste proveído.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho DECLARAR que el señor EDGAR COTE GRAVINO, no está en la obligación de cancelar la suma de dinero por la cual se le encontró responsable fiscalmente en los actos administrativos demandados según la motivación de esta sentencia.

CUARTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda conforme a las consideraciones realizadas en esta providencia.

QUINTO: Sin costas en la instancia. […]”. Sobre la excepción denominada “inepta demanda” 18. Consideró que la excepción denominada “inepta demanda” no estaba llamada a prosperar, debido a que el artículo 13 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009[6], no exige que en la solicitud de conciliación extrajudicial se estime una cuantía y menos aún que siendo estimada deba ser precisa o exacta, toda vez que los únicos requisitos que exige la normativa citada es que el asunto sea conciliable y que se trate, entre otras, de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 18.2.

Por tanto, señaló que no podía exigírsele a la parte demandante que al agotar el requisito de procedibilidad estimara de forma precisa la cuantía de las pretensiones ni que esta circunstancia conllevara a que la demanda presentada carezca de los requisitos legales. 18.3. Respecto del Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, mediante el cual se denegó la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal, indicó que no podía considerarse como una decisión de mero trámite o impulso procesal, comoquiera que, si bien su contenido y motivación era simple, dicha decisión resolvió un extremo fundamental de la investigación, de modo que corresponde a un acto administrativo demandable que puede ser objeto de estudio por la jurisdicción, máxime, si se tiene en cuenta que no fue resuelta al momento de expedirse los actos administrativos que contienen los fallos de responsabilidad fiscal, sino de manera posterior.

Sobre la prescripción de la responsabilidad fiscal 19. Después de realizar un recuento de la normativa y de las pruebas obrantes en el expediente, consideró que el proceso de responsabilidad fiscal se encontraba prescrito, en la medida que el acto administrativo que contiene el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal se expidió el 24 de abril de 2006, por lo que, los 5 años de que trata el artículo 9.º de la Ley 610 finalizaban el 24 de abril de 2011 y el acto administrativo que contiene el fallo con responsabilidad fiscal, en segunda instancia, quedó ejecutoriado y en firme el 19 de mayo de 2011, es decir, por fuera del término señalado supra. 20.

Asimismo, señaló que no se debían tener en cuenta las suspensiones que se presentaron en el trámite del proceso toda vez que: i) conforme al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, no se debían contabilizar las suspensiones que se presentaron en días por vacancia, toda vez que los términos de suspensión que señala el artículo 13 de la Ley 610 solo se aplican a los de meses y años y ii) porque las suspensiones presentadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se enmarcan en las causales taxativas establecidas en el artículo 13 de la Ley 610, teniendo en cuenta que se justificaron por circunstancias como vacancias por semana santa o inventarios, las cuales no corresponden a casos de fuerza mayor, caso fortuito, o por la tramitación de una declaración de impedimento o recusación. 21.

Finalmente, denegó el reconocimiento de perjuicios por considerar que no existían pruebas de su causación. Recurso de apelación[7] 22. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 23. Señaló que la sentencia apelada desconoció: i) el procedimiento especial establecido en la Ley 610, que prevé en su artículo 13 la posibilidad de suspender los términos para el cómputo de la prescripción y de la caducidad de la acción de responsabilidad, el cual prevalece sobre la ley general, en especial, sobre el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil y ii) que las suspensiones de los términos por 28 días efectuadas por la Nación- Contraloría General de la República en el proceso de responsabilidad fiscal son válidas y se encuentran acreditadas en el expediente con los correspondientes actos administrativos, ordenados por el Contralor General de la República, los cuales, a su juicio, gozan de presunción de legalidad y constituyen eventos de fuerza mayor para el funcionario y de aplicación obligatoria al proceso de responsabilidad fiscal, por lo que, en su criterio, los actos administrativos acusados fueron expedidos dentro de los términos legales. 24.

Finalmente, propuso la excepción de inepta demanda, con base en los siguientes argumentos: 24.1. Reiteró que Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, mediante el cual se resolvió la solicitud de prescripción, no es un acto administrativo sujeto a control judicial, en la medida que dicha decisión no puso fin a la actuación administrativa, teniendo en cuenta que ya se había expedido el acto administrativo que contenía el fallo de responsabilidad fiscal, el cual, se encontraba ejecutoriado y en firme. 24.2.

Asimismo, propuso esta excepción porque, a su juicio, se debieron demandar los actos administrativos que declararon la suspensión de los términos en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo cual, existe una indebida individualización de pretensiones. Actuaciones en segunda instancia 25. Las partes presentaron alegatos de la siguiente manera: Parte demandante 26.

No presentó alegatos de conclusión, en segunda instancia. Parte demandada 27. Su apoderado reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público 28. Durante el presente trámite, el Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 29.

Visto el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[8] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[9], sobre el régimen de transición y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 30.

Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación. Actos administrativos acusados 31. El acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República que declaró fiscalmente responsable, entre otros, al señor Edgar Cote Gravino, que en su parte resolutiva señaló: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: FALLAR con responsabilidad fiscal de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 de manera solidaria por los hechos objetos de responsabilidad fiscal No. 1632 adelantado en las dependencias administrativas del Municipio de Barrancabermeja a los señores EDGAR GRAVINO […], en su condición de Alcalde de Barrancabermeja para el momento de los hechos […] en cuantía de QUINIENTOS CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SESENTA Y CINCO PESOS MCTE […]”. 32.

El acto administrativo que contiene el auto núm. 002 de 11 de marzo de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, que en su parte resolutiva señaló: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás partes EL FALLO CON RESPONSABILIDAD No. 003 del 27 de febrero de 2011proferido por este Despacho, (sic) de manera solidaria por los hechos objetos de responsabilidad fiscal No. 1632 adelantado en las dependencias administrativas del Municipio de Barrancabermeja a los señores EDGAR GRAVINO […], en su condición de Alcalde de Barrancabermeja para el momento de los hechos […] en cuantía de QUINIENTOS CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SESENTA Y CINCO PESOS MCTE […]”. 33.

El acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República, mediante el cual se decidió el recurso de apelación, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR el fallo con responsabilidad fiscal 003 de 17 de febrero de 2011, modificado mediante auto No. 002 de 11 de marzo de 2011 que resuelve el recurso de reposición proferido por el Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental de Santander dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 1632 radicado en este Despacho con el DF-35- 01-0256-2011, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 34.

El Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, mediante el cual se denegó la petición de prescripción de la responsabilidad fiscal de la parte demandante Problemas jurídicos 35. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la Nación- Contraloría General de la República los problemas jurídicos que la Sala debe resolver, se contraen a determinar lo siguiente: 35.1.

Si es procedente o no declarar probada la excepción denominada “inepta demanda” por: i) demandarse el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, por presuntamente no ser sujeto de control judicial y ii) por indebida individualización de pretensiones, por presuntamente, no demandarse los actos administrativos mediante los cuales se decretaron las suspensiones en el proceso de responsabilidad fiscal, esta última formulada en el recurso de apelación. 35.2.

Si es procedente o no declarar la nulidad de: i) el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República; ii) el acto administrativo que contiene el auto núm. 002 de 11 de marzo de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República; iii) el acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República y iv) el Oficio núm. 80683-1632- 4944 de 26 de mayo de 2011 (este último acto administrativo en caso de no prosperar la excepción propuesta), por presuntamente configurarse la prescripción de la responsabilidad fiscal. 36.

En ese sentido, la Sala procederá a estudiar, seguidamente, cada uno de los problemas jurídicos planteados por la parte demandada, de la siguiente manera: Primer problema jurídico 37. Para resolver si es procedente o no declarar probada la excepción denominada “inepta demanda”, con base en los argumentos señalados supra (numeral 35.1), esta Sala analizará los siguientes aspectos: i) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la individualización de pretensiones en los procesos de responsabilidad fiscal; ii) el principio de congruencia de las sentencias judiciales y iii) análisis del caso en concreto.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la individualización de pretensiones en los procesos de responsabilidad fiscal 38. Visto el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo[10], sobre la individualización de pretensiones, que textualmente señala: “[…] Artículo 138 Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren […]”. (Se destaca) 39. Atendiendo a que, como presupuesto de la demanda se deben observar los requisitos legalmente establecidos, dentro de los que se incluye la individualización de los actos objeto de la demanda, lo cual constituye un condición para entrabar la relación jurídico procesal, con miras a hacer procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones como resultado del ejercicio del derecho de acción. 40.

Al respecto esta Sección[11] ha señalado que de la disposición transcrita se desprende la imperatividad, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de demandar, junto con el acto principal, todas las decisiones adoptadas en la vía gubernativa que modificaron o confirmaron el acto administrativo definitivo; por el contrario, si el acto administrativo acusado fue revocado solo procede demandar esta última decisión. Frente a esta última situación, esta Sección[12] ha señalado: “[…] El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo resalta que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa y fue revocado, solo procede demandar la última decisión, que es la situación que se presenta en el presente caso, toda vez que la nota devolutiva del 23 de diciembre de 2006 fue objeto de los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, el primero de ellos desatado mediante la Resolución núm. 000033 del 8 de febrero de 2007, que resolvió no acceder a las pretensiones del recurso de reposición y, el segundo, decidido mediante la resolución demandada, la cual revocó la citada nota devolutiva, por lo que el acto administrativo demandado se encuentra debidamente individualizado […]”. 41.

Ahora, frente a los actos a demandar en los procesos de responsabilidad fiscal, esta Sala[13] ha señalado que el artículo 59 de la Ley 610, dispone: “[…] Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme. […]” 42.

La anterior disposición ha sido atendida en su tenor literal por esta Sección[14] que en asuntos similares ha considerado que se debe dar aplicación preferente a la norma especial antes citada, en el sentido de que, ante esta jurisdicción, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme, de manera que en los procesos de responsabilidad fiscal no es necesario demandar actos preparatorios o de mero trámite que no pongan fin a la actuación administrativa. 43.

A su vez, la Corte Constitucional en sentencia C-557 de 31 de mayo 2001[15], declaró exequible la expresión “solamente” contenida en el artículo 59 de la Ley 610 y respecto de los actos que se expiden durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, consideró lo siguiente: “[…] 4.1. Buena parte de la fuerza del cargo que presenta el actor contra el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 se basa en el hecho que al establecerse que únicamente será demandable -ante la jurisdicción contencioso administrativa- el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad, se restringe el derecho del interesado de acceder a la administración de justicia y, por ende, se desconoce su derecho al debido proceso.

Por esta razón, la Corte debe definir si las decisiones adoptadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal, diferentes al acto definitivo con el que termina el proceso, tienen un contenido sustancial y unos efectos que hacen imperioso que deban ser controladas judicialmente en forma autónoma o, por el contrario, si se trata de decisiones de trámite, por regla general, no sujetas a dicho control. 4.2.

La doctrina en materia administrativa, ha distinguido a los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, en actos de trámite o preparatorios y en actos definitivos. Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En este sentido, los actos de trámite son “actos instrumentales”, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.

Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables. 4.3.

Pero acudir exclusivamente a la doctrina cuando el sentido de un concepto y los alcances de una institución han sido fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.) impide al juez constitucional apreciar cuál es el significado real de las normas juzgadas –dentro del proceso de adjudicación- y porque (ii) no brinda elementos de juicio relevantes para analizar la función que éstas cumplen en el Estado y en la sociedad.

Por eso, es necesario en este caso observar la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto de la relación entre los actos preparatorios o de trámite, por un lado, y los actos definitivos, por el otro, en punto a determinar cuándo procede la impugnación judicial respecto de unos y de otros. 4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “son actos definitivos, que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]”.

Además, el Consejo de Estado (especialmente la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado que no procede la demanda de actos de trámite o preparatorios que no pongan fin a la actuación administrativa ni imposibiliten su continuación. En este sentido, se ha sostenido, por ejemplo, que no son susceptibles de impugnación ante los tribunales contencioso administrativos por tratarse de actos de trámite o preparatorios, entre otros: las comunicaciones y oficios, los certificados que se expidan con el fin de obtener determinado permiso o autorización por parte de la administración, los pliegos de cargos y el auto que ordena la apertura de la investigación, el auto que ordena la realización de una inspección tributaria y el acta que se extiende en dicha diligencia, el auto de mandamiento ejecutivo expedido dentro de un juicio de jurisdicción coactiva, y los actos dentro de los procesos electorales diferentes al declaratorio de elección […]” 44.

En suma, la Sala considera que conforme los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, en los procesos de responsabilidad fiscal, no es procedente demandar los actos administrativos de trámite o preparatorios que no pongan fin la actuación administrativa, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme.

Principio de congruencia de las sentencias judiciales 45. Vistos los artículos 281 del Código General de Proceso, anteriormente lo artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, sobre el principio de congruencia, normas aplicables por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 y 267 del Código Contencioso Administrativo.

Las citadas normas procesales definen el principio, así: “[…] La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. […]” 46. Esta Sala[16] definió el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 47.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: “[…] El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.

No debe olvidarse además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.

La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.[…]”25 48. Asimismo, esta Sección ha considerado[17] que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. Textualmente, la citada sentencia señaló: “[…] Esta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso […]”.

(Se resalta) 49. La anterior argumentación guarda correspondencia con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T - 516 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), frente a los límites de la competencia del juez de segunda instancia. En ella se lee: “[…] la competencia del superior jerárquico no debe ser entendida únicamente en términos de economía procesal, sino que se encuentra limitada por el respeto al derecho fundamental del debido proceso, por la garantía de la doble instancia, y el derecho a la igualdad procesal en el trámite de la segunda instancia, un juez no tiene siempre plena competencia para pronunciarse sobre todos los asuntos que tengan alguna relación con la apelación, pues podría estar actuando por fuera del marco de su competencia, por ejemplo, cuando profiere decisiones que resuelven de manera directa un asunto que no fue objeto de decisión por parte del a quo […]”. 50.

En suma, conforme a lo expuesto, para la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que: i) la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso y ii) que la parte resolutiva de la sentencia debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda para dar certeza jurídica a las partes e intervinientes dentro del proceso y evitar decisiones dudosas.

Análisis del caso en concreto del primer problema jurídico 51. Esta Sala abordará el estudio del primer problema jurídico, es decir, si es procedente declarar probada la excepción denominada “inepta demanda” desarrollando los cargos planteados por la parte demandada. 52. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas de conformidad con las reglas de la sana crítica, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el primer problema jurídico planteado, en los siguientes términos: 52.1.

Acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011[18], expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República que declaró fiscalmente responsable, entre otros, al señor Edgar Cote Gravino. 52.2. Recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por la parte demandante contra el anterior acto administrativo[19]. 52.3.

Acto administrativo que contiene el auto núm. 002 de 11 de marzo de 2011[20], expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, confirmando la decisión frente a la parte demandante. 52.4.

Escrito que contiene la solicitud de prescripción, presentado por la parte demandante el 28 de abril de 2011[21]. 52.5. Acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011[22], expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República, mediante el cual se decidió el recurso de apelación sin pronunciarse sobre la solicitud de prescripción presentada por la parte demandante. 52.6.

Constancia de ejecutoria de 24 de mayo de 2011[23], en la que señala que el acto administrativo señalado supra quedó en firme y ejecutoriado el 19 de mayo de 2011 los siguientes términos: “[…] CONSTANCIA DE EJECUTORIA Proceso de responsabilidad fiscal No. 1632. Municipio de Barrancabermeja En la ciudad de Bucaramanga, a los 20 días del mes de junio de 2011, surtidas las notificaciones del auto de segunda instancia No. 000734 del 19 de mayo de 2011, se hace constar que de conformidad con lo dispuesto a los artículos 62 del CCA y 56 de la Ley 610 de 2000, el FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL No. 003 del 17 de febrero de 2011, proferido en el proceso con responsabilidad fiscal No. 1632 Municipio de Barrancabermeja y confirmado en el Auto No. 002 del 11 de mayo de 2011 que resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación, quedando en firme y ejecutoriado el 19 de mayo de 2011, fecha en la cual fue proferido el Auto 000734 que resolvió la apelación y el grado de consulta […]” 52.7.

El Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011[24], expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República mediante el cual señaló: “[…] Atentamente me permito informar que recibido el proceso de segunda instancia, mediante el Auto No. 00734 del 19 de mayo de 2011 fueron resueltos los recursos de apelación y grado de consulta, dentro del proceso de la referencia. […] Teniendo en cuenta las suspensiones de términos dadas dentro del proceso del desarrollo del proceso y la fecha de decisión de los recursos, que dieron la ejecutoria y firmeza del acto administrativo, no operó el fenómeno de la prescripción de la acción fiscal […]” Sobre el Oficio núm. 80683-4944 de 26 de mayo de 2011 53.

La parte demandada reitera lo señalado en la contestación de la demanda al solicitar que se debe declarar probada la excepción de “inepta demanda” toda vez que el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República no es sujeto de control judicial. 54.

La Sala considera que, conforme el artículo 59 de la Ley 610, en concordancia con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011, expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, es decir por la autoridad que conoció el proceso de responsabilidad fiscal, en primera instancia, no fue el acto administrativo que, en el caso concreto, puso fin a la actuación administrativa ni imposibilitó su continuación. 55.

Lo anterior, toda vez que dicho oficio fue expedido con posterioridad a la expedición del acto administrativo que contiene el auto de responsabilidad fiscal núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, en segunda instancia, que confirmó como responsable fiscal en forma solidaria a la parte demandante; acto administrativo que quedó ejecutoriado y en firme el mismo 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610[25], en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo[26], es decir, que el citado Oficio fue expedido cuando ya había finalizado el proceso de responsabilidad fiscal. 56.

En suma, la Sala revocará parcialmente el ordinal segundo de la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del Oficio núm. 80683-1632- 4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República y, en su lugar, en cuanto a este acto administrativo declarará probada la excepción de “inepta demanda”, por no ser un acto administrativo sujeto a control judicial.

Sobre la presunta indebida individualización de pretensiones 58. La parte demandada, en el recurso de apelación, señala que se debe declarar probada la excepción denominada “inepta demanda”, por indebida individualización de pretensiones, toda vez que no se demandaron los actos administrativos que decretaron las suspensiones del proceso de responsabilidad fiscal. 59.

La Sala observa que la Nación –Contraloría General de la República- en la contestación de la demanda propuso como excepción la denominada “inepta demanda”, por cuanto, a su juicio, las pretensiones de la demanda sometidas a conciliación diferían de las planteadas en el escrito de demanda, y porque el Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 no era un acto demandable al no poner fin a la actuación administrativa. 60.

De lo anterior se colige que la excepción planteada por la parte demandada de “inepta demanda” por el argumento de indebida individualización de pretensiones no fue objeto de estudio por parte la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, en la medida que no fue propuesto en el escrito que contiene la contestación de la demanda, siendo un argumento nuevo expuesto en el recurso de apelación. 61.

Es oportuno reiterar que el recurso de apelación tiene como finalidad controvertir las decisiones proferidas, en primera instancia, es decir, su contenido y análisis jurídico y probatorio, para que el superior funcional las revoque, modifique o adicione. En esa medida, no es un mecanismo en el que puedan incluirse nuevos cargos en contra del acto acusado, porque ello iría en contravía de los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y congruencia que debe existir entre el recurso y la sentencia apelada. 62.

Por tanto, conforme a lo señalado supra sobre el principio de congruencia de la sentencia, esta Sala no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en el recurso de apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación de la demanda o de su respectiva contestación, ni mucho menos cuando la sentencia proferida, en primera instancia no estudió dichos argumentos. 63.

Ahora sobre el estudio oficioso de las excepciones, esta Sala considera que este argumento no tiene vocación de prosperidad en la medida que visto el párrafo final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo[27], sobre actos definitivos y de trámite, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610, se considera que los actos administrativos mediante los cuales la Nación –Contraloría General de la República decretó las suspensiones del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, constituyen actos de trámite no susceptible de control jurisdiccional, en la medida que no pusieron fin a la actuación administrativa ni imposibilitaron continuar con su trámite, materializando sus consecuencias en el acto definitivo acusado, siendo este el acto jurídicamente demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 64.

En suma, esta Sala considera que, conforme lo señalado supra, la petición realizada en el recurso de apelación sobre la indebida individualización de pretensiones: i) no guarda correspondencia con los argumentos expuestos por la Nación –Contraloría General de la República en la contestación de la demanda; ii) el argumento expuesto no fue objeto de estudio por parte del a quo y iii) al realizar el estudio de oficio, por este aspecto, no se configura la excepción. Segundo problema jurídico 65.

Para determinar si es procedente o no declarar la nulidad de: i) el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República; ii) el acto administrativo que contiene el auto núm. 002 de 11 de marzo de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República; iii) el acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República[28], esta Sala analizará los siguientes aspectos: a) Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las atribuciones desarrolladas por la Nación –Contraloría General de la República en los procesos de responsabilidad fiscal; b) marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal; c) de la prescripción de la responsabilidad fiscal; e) de la suspensión de los términos en el proceso de responsabilidad fiscal; f) de la remisión a otras fuentes normativas y g) análisis del caso en concreto, los cuales se desarrollarán supra.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las atribuciones ejecutadas por la Nación –Contraloría General de la República en los procesos de responsabilidad fiscal 66. Visto el artículo 268 de la Constitución Política, sobre las atribuciones del Contralor General de la República, en especial, el numeral 5.º que señala “[…] Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”. 67.

De la norma transcrita se colige que el Contralor General de la República, entre otros aspectos, establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, la cual, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. Marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal 68. Visto el artículo 1° de la Ley 610, sobre el proceso de responsabilidad fiscal, que textualmente señala: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 69.

Del mismo modo, el artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibídem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público[29]como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. 70. De lo anterior se coligen tres elementos de la responsabilidad fiscal: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 71.

De la prescripción de responsabilidad fiscal 72. Visto el artículo 9º de la Ley 610, sobre prescripción de la acción de responsabilidad, que establece: “[…]

ARTICULO 9 CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.

La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública. [ ]”. 73.

Atendiendo a que esta Sección[30] en relación al término de prescripción de responsabilidad fiscal ha considerado que: i) el término de 5 años se contabiliza a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal; ii) dentro de dicho término la Nación- Contraloría General de la República debe expedir el acto administrativo, debidamente ejecutoriado conforme a los artículos 56 de la Ley 610 y 62 del Código Contencioso Administrativo, que declare la responsabilidad fiscal del servidor público y/o del particular que ejerza gestión fiscal y cause un daño patrimonial al Estado; iii) al finalizar el término prescribe la responsabilidad fiscal, esto es, se extingue el derecho del Estado de atribuir la responsabilidad fiscal a quien venía procesando. 74.

Asimismo, la citada sentencia señaló que la prescripción de la responsabilidad fiscal de que trata la norma señalada supra, se identifica con la prescripción que la legislación civil denomina prescripción extintiva, esto es, la que determina la extinción los derechos y de las acciones que de estos emanan cuando no han sido ejercidos por su titular durante determinado lapso de tiempo. 75.

En suma, la prescripción se erige en esta materia como un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo cesa la potestad del Estado para deducir la responsabilidad fiscal de quien es objeto de un proceso por el daño que con su gestión fiscal le han causado al patrimonio del Estado; es decir, que si ha transcurrido el tiempo señalado en la ley, es decir, 5 años a partir del auto que ordenó la apertura del proceso fiscal, sin que se haya dictado y además ejecutoriado la decisión sobre la responsabilidad fiscal del investigado, el órgano de control ya no podrá declarar dicha responsabilidad.

De la suspensión de los términos en el proceso de responsabilidad fiscal 76. Visto el artículo 13 de la Ley 610 sobre suspensión de términos que señala que el cómputo de los términos se suspenderá en los siguientes eventos: i) de fuerza mayor o caso fortuito y ii) por el trámite de una declaración de impedimento o recusación. Asimismo, la citada norma señala que la suspensión y reanudación de los términos se ordenará mediante auto de trámite y se notificará por estado el día siguiente, contra el cual, no procederá recuso alguno. 77.

En relación con la fuerza mayor, el caso fortuito, esta Sección[31] ha señalado que visto el artículo 1.º de la Ley 95 de 2 de diciembre de 1890[32] “[…] se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc […]”. 78.

A su vez, se indicó que el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser desconocido y permanecer oculto. 80. La Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016[33], determinó que los eventos que afectan la prestación continua del servicio, esa circunstancia tendría efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden derivar consecuencias adversas ante la presencia de circunstancias que impidan material o físicamente el cumplimiento de las cargas procesales.

De la remisión a otras fuentes normativas 81. Visto el artículo 66 de la Ley 610, sobre la remisión a otras fuentes normativas, que señala: “[…]

ARTÍCULO 66. REMISIÓN A OTRAS FUENTES NORMATIVAS. En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal […]”. 82.

La Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 20 de noviembre de 2013[34], consideró que el legislador contaba con un amplio margen de configuración para determinar los términos de caducidad y de prescripción de la responsabilidad fiscal y los eventos en los cuales se suspenden los términos en la Ley 610. Asimismo, dentro del margen de configuración legislativa se determinó en el artículo 66 de la Ley 610 que en los asuntos no regulados es procedente la remisión a otras fuentes normativas para suplir lo vacíos que se llegaran a presentar dentro del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal. 83.

A su vez, esta Sala considera que la Ley 610, si bien reguló lo relacionado con los términos de prescripción de la responsabilidad fiscal y las causales en los que procede la suspensión de dicho término, no reguló la forma y las condiciones en que se deben contabilizar cuando el términos es de días, meses o años y se suspende la actuación administrativa, por lo tanto, conforme lo ha señalado esta Sección[35], se considera que es procedente la remisión a lo señalado en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil[36] que señala: “[…]

ARTÍCULO 121. TÉRMINOS DE DIAS, MESES Y AÑOS. En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario. […]” 84. Asimismo, se consideró que para determinar la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal se debe seguir la regla de cómputo de los términos señalados en años, es decir que en ella no se excluyen los días de interrupción por vacancia, lo cual implica que cuando se presentan estas interrupciones por días como consecuencia de la vacancia en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, no implica la suspensión de los términos de caducidad ni prescripción a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el término se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.

Análisis del caso en concreto del segundo problema jurídico 85. En el caso sub examine, el apoderado de la parte demandada señaló que el proceso de responsabilidad fiscal no se encuentra prescrito, en la medida que, en su trámite se expidieron actos administrativos que suspendieron por 28 días los términos y ampliaron el plazo hasta el 27 de mayo de 2011, razón por la cual al quedar ejecutoriada la decisión el 19 de mayo de 2011, se encontraba dentro del término legal. 86.

Asimismo, señaló que se desconoció el procedimiento especial establecido en el artículo 13 de la Ley 610, el cual, a su juicio prevalece sobre la ley general, es decir, en el caso sub examine, sobre el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil. 87. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el segundo problema jurídico planteado, en los siguientes términos: 88.

La Sala observa que mediante el acto administrativo que contiene el auto núm. 0471 de 24 de abril de 2006 expedido por el Coordinador de Gestión del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 1632 entre otros, contra el señor Edgar Cote Gravino, en su condición de Alcalde del Municipio de Barrancabermeja en el período correspondiente de 2004 a 2007, fecha en que ocurrieron los hechos investigados.

Por tanto, el término de prescripción de la acción de responsabilidad fiscal finalizaría, en principio, el 24 de abril de 2011. 89. No obstante lo anterior, en la actuación administrativa se presentaron las siguientes suspensiones de términos: 89.1. Resolución reglamentaria 0051 de 3 de marzo de 2007[37], mediante la cual se suspendió el trámite por el término de 3 días en los términos señalados en días, ello con base en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, específicamente los días 2, 3 y 4 de abril de 2007 por vacancia. Textualmente señaló: “[…] Que el Código de Procedimiento Civil dispone: En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el Despacho […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: En los términos de días de las Actuaciones y procesos Administrativos, Procesos Disciplinarios, Indagaciones Preliminares Fiscales y procesos de Responsabilidad Fiscal y de Jurisdicción Coactiva que se adelanten en la Contraloría General de la República, no se tomarán en cuenta los días 2, 3 y 4 de abril de 2007 […]”. 89.2.

Resolución reglamentaria 0059 de 6 de marzo de 2008[38], mediante la cual se suspendió el trámite por el término de 3 días en los términos señalados en días, ello con base en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, específicamente los días 17, 18 y 19 de marzo de 2008 por vacancia. Textualmente señaló: […] Que el Código de Procedimiento Civil dispone: En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el Despacho […]

RESUELVE

Acto administrativo que contiene el auto núm. 025 de 1.º de abril de 2009[39], que suspendió los trámites en los términos de días por el término de 3 días, específicamente los días 6, 7 y 8 de abril de 2009 por vacancia. Textualmente señaló: “[…] Que el señor Contralor General de la República, mediante Resolución Reglamentaria No. 0087 de 18 de Marzo de 2009, adoptó decisiones en materias de términos al interior de la Entidad, disponiendo en su artículo primero “…En los términos de días de las actuaciones y procesos administrativos disciplinarios, indagaciones preliminares fiscales, procesos de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva que se adelanten en la Contraloría General de la república no se tomarán en cuenta los días 6, 7, y 8 de abril de 2009 […]”. 89.4.

Acto administrativo que contiene el auto núm. 056 de 25 de marzo de 2010[40], que suspendió los trámites en los términos de días por el término de 3 días, específicamente los días 29, 30 y 31 de marzo de 2010 por vacancia. Textualmente señaló: “[…] Que el señor Contralor General de la República, mediante Resolución Reglamentaria No. 0105 de 23 de Marzo de 2010, adoptó decisiones en materias de términos al interior de la Entidad, disponiendo en su artículo primero “…En los términos de días de las actuaciones y procesos administrativos disciplinarios, indagaciones preliminares fiscales, procesos de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva que se adelanten en la Contraloría General de la república no se tomarán en cuenta los días 29, 30 y 31 de marzo de 2010 […]”. 89.5.

Acto administrativo que contiene el auto núm. 217 de 15 de septiembre de 2010[41], que suspendió los trámites por el término de 13 días, es decir hasta el 3 de octubre de 2010. Textualmente señaló: “[…] Que la señora Contralora General de la República, mediante Resolución Reglamentaria No. 0112 de septiembre 10 de 2010 adoptó decisiones en materia de términos al interior de la entidad, disponiendo en su artículo primero “… Cerrar por inventarios para efectos de los procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares […] los términos dentro de los procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares se reanudarán a partir del 4 de octubre de 2010 […]” 89.6.

Acto administrativo que contiene el auto núm. 103 de 15 de abril de 2011[42], que suspendió el trámite en los términos de días de las actuaciones y procesos administrativos, por el término de 3 días por vacancia. Textualmente señaló: “[…] Que la señora Contralora General de la República, mediante Resolución Reglamentaria No. 0127 de abril 14 del 2011, adoptó decisiones en materia de términos al interior de la Entidad, disponiendo en su artículo primero. “… En los términos de días de las actuaciones y procesos administrativos, disciplinarios, indagaciones preliminares fiscales, procesos de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva que se adelanten en la Contraloría General de la República, no se tomarán en cuenta los días 18, 19 y 20 de 2011…”, en su artículo segundo señala “…Los términos para las actuaciones y procesos enunciados en el artículo anterior se reanudarán el día 25 de abril de 2011, fecha en la cual se reabrirá la atención al público …”[…]” 90.

De lo anterior se colige que dentro del trámite del proceso de responsabilidad fiscal se presentaron suspensiones por el término de 28 días, de los cuales la Sala considera que, únicamente, se pueden adicionar al término inicialmente señalado un total de 13 días, por las siguientes razones: 90.1. La suspensión de términos señalados en el acto administrativo que contiene el auto núm. 217 de 15 de septiembre de 2010, mediante el cual se ordenó la suspensión de los términos por 13 días por la realización de un inventario de la parte demandada corresponde en una situación amparada en el artículo 13 de la Ley 610, toda vez que conforme la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016[43] proferida por la Corte Constitucional, esta circunstancia se encontraba razonablemente motivada y afectaba la prestación continua del servicio. 90.2.

En el caso sub examine, los actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6 de esta providencia, que contienen las otras suspensiones de los trámites, que suman 15 días por vacancia, no pueden ser tenidas en cuenta, toda vez que: 90.2.1. Conforme con lo señalado supra por esta Sección, para determinar la prescripción se debe seguir la regla de cómputo de los términos señalados en años, es decir que en ella no se excluyen los días de interrupción por vacancia, lo cual implica que cuando se presentan estas interrupciones por días como consecuencia de la vacancia en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, no implica la suspensión de los términos de caducidad ni prescripción. 90.2.2.

El término de prescripción de la responsabilidad fiscal está determinado en 5 años, por tanto, las suspensiones decretadas mediante los actos administrativos señalados en los numerales 89.1, 89.2, 89.3, 89.4 y 89.6. de esta providencia no le eran aplicables, toda vez que, si bien fueron ordenadas con fundamento en las resoluciones ejecutivas expedidas por el Contralor General de la República, que conforme a la Resolución Orgánica núm. 5706 de 30 de diciembre de 2005, corresponden a “[…] actos administrativos necesarios para regular los asuntos internos o de funcionamiento de la Contraloría […]”, lo cierto es que conforme las consideraciones de las mismas y con base en la base en la remisión normativa que señala el artículo 66 de la Ley 610 al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, estas suspensiones de términos operaron única y exclusivamente para los plazos señalados en días. 90.2.3.

Conforme lo señalado por esta Sección[44] dichas interrupciones por días derivadas de los supuestos señalados en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, no implican las suspensiones de los términos de caducidad ni de prescripción de la responsabilidad fiscal. 90.2.4. Finalmente, porque la suspensión de términos por vacancia no constituye una circunstancia de fuerza mayor ni un caso fortuito, en la medida que no eran unos hechos imprevisibles, irresistibles ni desconocidos por la parte demandada para ser tenidos en cuenta en el cómputo del término para prescripción de la responsabilidad fiscal, por el contrario, fueron circunstancias que le eran atribuibles. 91.

Por tanto, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 610, la parte demandada debía adicionar al término inicialmente señalado, es decir, 24 de abril de 2011, los días de suspensión atribuibles al término de prescripción señalados supra, que arrojaron un total de 13 días, extendiéndose el término hasta el 9 de mayo de 2011[45] 92. Por tanto, en la medida que el acto administrativo que contiene el auto núm. 000734 de 19 de mayo de 2011, expedido por el Director de Juicios Fiscales de la Nación –Contraloría General de la República, mediante el cual resolvió el grado de consulta y el recurso de apelación contra el acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad fiscal núm. 003 de 17 de febrero de 2011, expedido por la Coordinadora de Gestión (e) de la gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República quedó ejecutoriado y en firme el 19 de mayo de 2011, conforme lo señala el numeral 3.º del artículo 56 de la Ley 610[46], en concordancia con el numeral 2.º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo[47], la Sala considera que la actuación administrativa se desarrolló por fuera del término de prescripción señalado en el artículo 9.° de la Ley 610. 93.

En suma, para la Sala se confirmar parcialmente la sentencia apelada que declaró en la medida en que se configuró la prescripción de la responsabilidad fiscal al quedar ejecutoriado el acto administrativo que declaró la responsabilidad fiscal, excediendo el término de los 5 años señalados en el artículo 9.º de la ley 610. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR parcialmente el ordinal segundo de la sentencia proferida el 19 de febrero de 2015 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto declaró la nulidad del Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción denominada “inepta demanda”, respecto del Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 expedido por la Coordinación de Gestión de la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República por no ser un acto administrativo sujeto a control judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 19 de febrero de 2015 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo [2] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. [3] Cfr. Folio 25 [4] Folios 141 a 160 del cuaderno núm. 2 del expediente [5] Folios 229 a 251 del cuaderno núm. 2 del expediente. [6] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. [7] Folios 253 a 258 del cuaderno núm. 2 del expediente [8] “[…] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [9] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [10] Modificado por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1989 [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2015, C.P. María Elizabeth García González (E), número único de radicación 25000 23 24 000 2010 00564 01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000 23 24 000 2007 00443 02. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 17001 23 31 000 2010 00313 01 [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 20 de noviembre de 2014, Expediente: 250002324000200600428 01, Actor: Condor S.A. Compañía de seguros [15] Corte Constitucional, sentencia C-551 de 31 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01 [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 08001 23 31 000 2009 01122 01 [18] Folios 23 a 41 del cuaderno núm. 2 del expediente. [19] Folios 42 a 47 del cuaderno núm. 2 del expediente. [20] Folios 48 a 60 del cuaderno núm. 2 del expediente. [21] Folio 62 del cuaderno núm. 2 del expediente. [22] Folio 63 a 89 del cuaderno núm. 2 del expediente. [23] Folio 117 del cuaderno núm. 2 del expediente. [24] Folio 89 del cuaderno núm. 2 del expediente. [25]

ARTICULO

56. EJECUTORIEDAD DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedarán ejecutoriadas: […] 3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. [26] Artículo 62. Los actos administrativos quedarán en firme […] 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido […] [27] El párrafo final del citado artículo señala “[…] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]”. [28] Se excluye del estudio al Oficio núm. 80683-1632-4944 de 26 de mayo de 2011 en la medida que conforme al primer problema jurídico frente a este oficio prosperó la excepción de inepta demanda por no ser un acto administrativo de control judicial [29] Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”[30]. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2012;

C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 50001-23-31-000-2005-30456-01 [32] Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00318 00 [33] Sobre reformas civiles [34] Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [35] Corte Constitucional, sentencia C-836 de 20 de noviembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 28 de octubre de 2010, C.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación: 25000 23 24 000 2009 00078 01 [37] En la medida que el Código Contencioso Administrativo no reguló la materia [38] Folio 121 del cuaderno núm. 2 del expediente. [39] Folio 122 del cuaderno núm. 2 del expediente. [40] Folio 123 del cuaderno núm. 2 del expediente. [41] Folio 124 del cuaderno núm. 2 del expediente. [42] Folio 119 del cuaderno núm. 2 del expediente. [43] Folio 120 del cuaderno núm. 2 del expediente. [44] Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 28 de octubre de 2010, C.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación: 25000 23 24 000 2009 00078 01 [46] En la medida que los 13 días finalizaban el 7 de mayo de 2011, día inhábil por ser sábado, se corre al primer día hábil, es decir, el lunes 9 de mayo de 2011 [47]

ARTICULO

56. EJECUTORIEDAD DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedarán ejecutoriadas: […] 3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. [48] Artículo 62. Los actos administrativos quedarán en firme […] 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido […]