RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva / TRANSFERENCIA DE LAS OBLIGACIONES DE LA DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE FONDOS DE PROTECCIÓN SOCIAL DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – A la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – De la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES para atender demandas contra la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada respecto del Ministerio de Salud y Protección Social por no tener una relación directa con las pretensiones de la demanda / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l problema jurídico del presente asunto se circunscribe a determinar si el Ministerio de Salud y Protección Social tiene o no legitimación en la causa por pasiva […] [E]l Despacho observa que todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías - FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud - FONSAET, se entienden transferidos a la ADRES, que empezó a funcionar el 1 de agosto de 2017, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 546 de 2017 “por el cual se modifica el Decreto 1429 de 2016”, por lo que el derecho de defensa y contradicción, así como la obligación de asumir la defensa judicial de los intereses jurídicos y obligaciones pecuniarias de los fondos mencionados, actualmente se encuentra a cargo de esa entidad.
En consecuencia, la Sala Unitaria concluye que, el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene relación directa con las pretensiones de la demanda y, por ende, no tiene legitimación en la causa por pasiva, en tanto que conforme al artículo 26 del Decreto No. 1429 de 2016, a la ADRES le fue asignada “[…] la defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS […]”.
Lo anterior aunado al hecho consistente en que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que se encuentra demandada y vinculada al presente proceso. Por todo lo anterior, se confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Concepto [L]a legitimación en la causa por pasiva es la opción que tiene el demandado para contradecir las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Las personas con legitimación en la causa se encuentran directamente vinculadas con las pretensiones de la demanda, ya sea, como demandante o demandado. FUENTE FORMAL: LEY 1753 DE 2015 – ARTÍCULO 66 / DECRETO 1429 DE 2016 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 1429 DE 2016 – ARTÍCULO 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-02018-01 Actor: ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPSS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – CONSORCIO SAYP, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Auto que resuelve el recurso de apelación El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la decisión adoptada por el doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial celebrada el 3 de diciembre de 2018, consistente en declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social.
I.- Antecedentes La Entidad Cooperativa Solidaria de Salud Ecoopsos ESS EPS-S, en adelante Ecoopsos, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Consorcio SAYP, y de la Superintendencia Nacional de Salud[1], en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se declare la Nulidad de la Resolución No. 00502 del 15 de marzo de 2017 ´por la cual se ordena a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS´S, identificada […] el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA´, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud y fundamentada supuestamente en el desarrollo y ejecución de la Auditoría al pago de la UPC del Régimen Subsidiado identificada como auditoría ARS001, correspondiente al periodo de aseguramiento comprendido entre las vigencias abril de 2011 y hasta el 09 de junio de 2015, auditoría realizada por el MANDATARIO DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, esto es, el CONSORCIO SAYP.
SEGUNDA: Se declare la Nulidad de la Resolución 001552 del 19 de mayo de 2017 ´por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 00502 de 15 de marzo de 2017, mediante el cual se ordenó a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS´S, identificada […] el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA´, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud y fundamentada supuestamente en el desarrollo y ejecución de la Auditoría al pago de la UPC del Régimen Subsidiado identificada como auditoría ARS001, correspondiente al periodo de aseguramiento comprendido entre las vigencias abril de 2011 y hasta el 09 de junio de 2015, auditoría realizada por el MANDATARIO DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, esto es, el CONSORCIO SAYP.
A manera de Restablecimiento del Derecho se reconozca: TERCERA: Como consecuencia de la declaratoria de Nulidad de la Resolución No. 00502 del 15 de marzo de 2017 y de la Resolución 001552 del 19 de mayo de 2017, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, se restablezca el Derecho a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS´S, y en consecuencia se declare la inexistencia de la obligación dineraria contenida en los actos administrativos acá demandados, resultado de la Auditoría No. ARS001.
CUARTA: Ante la declaratoria de Nulidad de la Resolución No. 00502 del 15 de marzo de 2017 y de la Resolución 001552 del 19 de mayo de 2017, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, y fundamentadas supuestamente en el desarrollo y ejecución de la Auditoría al pago de la UPC del régimen subsidiado identificada como auditoría ARS001, correspondiente al periodo de Régimen subsidiado identificada como auditoria ARS001, correspondiente al periodo de aseguramiento de las vigencias abril de 2011 y hasta el 09 de junio de 2015; en el evento que para el momento de proferir la sentencia que ponga fin al presente medio de control, a mi poderdante le hayan sido descontados total o parcialmente el valor del contenido en los actos administrativos acá demandados, se ordene a las partes demandadas proceder a realizar el reintegro inmediato y total de los valores que hayan sido descontados a mi poderdante con fundamento en los actos administrativos acá demandados, con la correspondiente indexación a que hubiere lugar.
QUINTA: Se me reconozca personería jurídica para actuar dentro del presente medio de control. SEXTA: Se condene en costas a la parte demandada […]”. El conocimiento del asunto fue asignado por reparto al doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 6 de febrero de 2018[2], admitió la demanda.
El Ministerio de Salud y Protección Social[3], contestó la demanda, a través de su apoderado judicial, y dentro del escrito de contestación, formuló como excepciones previas, las que denominó: i) “[…] NO COMPRENDER LA DEMANDA TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS – FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO […]”, ii) “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA […]”, las cuales fueron sustentadas en los siguientes términos: “[…] NO COMPRENDER LA DEMANDA TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS – FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO.
Se hace necesario vincular a la presente controversia, en calidad de Litis consorcio necesario, a la ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES-, para que previo a responder, en caso de asistirle algún derecho al demandante, ejerza el derecho de contradicción y de defensa que legal y constitucionalmente le asiste, por cuanto en el sector existe un marco de descentralización respecto a las competencias y responsabilidades de las entidades adscritas a este ente Ministerial […] teniendo en cuenta que la demanda de la referencia tiene como fundamento el recobro de servicios de salud, dicha función no está a cargo de éste Ministerio, tal como se expuso dentro de esta contestación, con fundamento en las normas, que establecieron las funciones de la nueva entidad ADRES, quien es la encargada de asumir lo que aquí se pretende […].
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. […] la legitimidad en la causa es un presupuesto procesal de la demanda que se colma al dirigir la pretensión contra quien por ser sujeto de la relación jurídica sustancial se pretende derivar responsabilidad […] es claro concluir que la función relacionada con la administración de los fondos ya no es atribuida por el ordenamiento jurídico al Ministerio de Salud y Protección Social, sino que hace parte de la órbita de las funciones de ADRES […]”. […]”.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud[4] contestó la demanda, a través de su apoderado judicial, y dentro del escrito de contestación, formuló como excepción previa, la que denominó: “[…] FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO […]”, la cual fue sustentada de la siguiente forma: “[…] Teniendo en cuenta que el Administrador Fiduciario – FOSYGA – hoy La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, fue la entidad que realizó la primera etapa del proceso para el reintegro de los recursos, le corresponde a quien funge como tal, responder dentro del presente proceso a las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, solicito respetuosamente, citar y vincular a la ADRES a través de su representante legal […]. II. La providencia apelada En la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, celebrada el día 3 de diciembre de 2018[5], el magistrado sustanciador, entre otras decisiones, resolvió las citadas excepciones, en los siguientes términos: “[…] El Ministerio de Salud y Protección Social formuló excepciones previas y de fondo […] en primer lugar, la excepción previa de falta de integración del litisconsorcio necesario se funda en que resulta necesario vincular a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) teniendo en cuenta que esta entidad fue creada en virtud de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1735 de 2015, la cual se encuentra adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente y tiene como objeto precisamente la administración de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, en este sentido dado que la demanda tiene como fundamento el recobro de servicios de salud dicha función está a cargo de la ADRES y no del ministerio, por lo tanto como sustento de la segunda excepción formulada indicó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva en la medida en que la administración de los fondos ya no se encuentra atribuida al ministerio sino que hace parte de la órbita de las funciones de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) quien es la encargada de asumir el pago de una eventual condena en el presente asunto; […] frente a las dos excepciones aludidas encuentra el despacho que le asiste razón al Ministerio toda vez que los actos administrativos demandados que fueron expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud versan sobre el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga el cual se encuentra administrado actualmente por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2016, el Decreto no. 1429 de 2016 y el Decreto no. 546 de 2017, a su vez, como consecuencia de su creación la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida a través del artículo 3 del Decreto no.1432 de 2016 con el fin de evitar la duplicidad de funciones y esta operó sólo hasta el 31 de julio de 2017, luego a partir del 1º de agosto de 2017 la ADRES asumió la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por expreso mandato de los artículos 26 y 27 del Decreto no. 1429 de 2016 asumió legalmente la defensa judicial de todos los procesos en los que es parte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y se subrogó igualmente en todos los derechos y obligaciones adquiridos y asumidos por esa dependencia ministerial con ocasión de la administración de los recurso del Fondo de Solidaridad y Garantías, de manera que le asiste falta de legitimación en la causa por pasiva al Ministerio de Salud y Protección Social y por lo tanto se declara probada la excepción previa propuesta por la apoderada judicial del Ministerio demandado, en consecuencia se ordena su desvinculación, en ese orden de ideas de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 171 y 224 de la Ley 1437 de 2011 y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 61 del Código General del Proceso se declara fundada a su vez la excepción de falta de integración al Proceso de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), pues, se determina que es necesario vincular a al presente diligencia a dicha entidad, por asistirle interés directo en las resultas del proceso, por consiguiente, vincúlase a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) como integrante de la parte demandada, en consecuencia, notifíquesele personalmente el auto admisorio de la demanda y esta providencia en los términos del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012 […].
De otra parte, la Superintendencia Nacional de Salud en el escrito de contestación de la demanda […] propuso las excepciones denominadas […] la excepción denominada ´falta de integración del litisconsorcio necesario´ corresponde a una excepción previa, la cual se dirige a solicitar la vinculación en el presente asunto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) teniendo en cuenta que es la administradora de los recurso del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga y fue la encargada de realizar la primera etapa del proceso para el reintegro de los recursos, sobre ese preciso punto no hay lugar a emitir pronunciamiento en la medida en que esa misma excepción ya fue resuelta de manera procedente […]”.
III. El recurso de apelación. En la audiencia inicial precitada, el apoderado judicial de la parte actora, presentó recurso de apelación parcial respecto de la declaratoria de prosperidad de la excepción previa denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, intervención que fue grabada y que consta en el disco compacto que reposa en el folio 168 del cuaderno principal, recurso sustentado en los siguientes términos: “[…] para le época cronológica de los hechos objeto de la demanda que nos ocupa, o del medio de control que nos ocupa en esta audiencia, y en su condición de máximo ente rector de la Salud en Colombia es el responsable o era el responsable directo de la administración de la base de datos SYAP y era el regente mayor, coordinador o cabeza del SAYP, quien fue el que generó los actos administrativos que hoy nos ocupan al igual que la Superintendencia Nacional de Salud, es por lo anterior que este apoderado se permite solicitar que se mantenga como parte procesal al Ministerio de Salud y de la Protección Social, en la diligencia judicial que nos ocupa, teniendo en cuenta que, como repito, cronológicamente, para la época de los hechos el objeto de controversia era el Ministerio y es el Ministerio de Salud el máximo rector de la Seguridad Social en Colombia, y en consecuencia era el que dirigía el SAYP, que en su momento propicio las auditorias que dieron lugar a la expedición a los actos administrativos que nos ocupan en este momento, que son objeto de demanda o de controversia en esta honorable audiencia, es por lo anterior que solicito que se mantenga la vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social en el proceso que nos ocupa […]”.
Las apoderadas judiciales tanto del Ministerio de Salud y Protección Social, como de la Superintendencia Nacional de Salud, manifestaron estar de acuerdo con la decisión del Despacho. Por su parte, la representante del Ministerio Publico, señaló: “[…] esta agencia del Ministerio Publico considera que el recurso no está llamado a prosperar y desde ya solicita al Consejo de Estado que se confirme la decisión, teniendo en cuenta que el hecho de que el Ministerio de Salud sea el máximo rector de la Seguridad Social en Colombia no por ello genera responsabilidad directa respecto de la administración, no solo de la base de datos, sino del asunto objeto de materia dentro del presente proceso, el cual se circunscribió a la solicitud de nulidad de las dos resoluciones a las que hice mención, resoluciones que ordenaron unos reintegros al Fondo de Solidaridad y Garantías - Fosyga, decisiones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de su función de vigilancia y control, e igualmente, que tuvieron como base el estudio que se hizo a la auditoria ARS 001 que se hizo por parte de dicho consorcio.
Así las cosas, si bien para la fecha de los hechos, quien entraría a responder y quien tenía a cargo el manejo de estos fondos y obviamente tenía toda la legitimidad en la causa sería el Ministerio de Salud, atendiendo específicamente lo establecido en el Decreto 1429 de 2016, a través del cual se entrega la defensa judicial de la nueva entidad que está dotado en este caso de personería jurídica es la ADRES, considera esta Agente del Ministerio Publico que al subrogarse tanto los procesos judiciales como en todas las actuaciones que tenía a cargo el Fosyga, y, por ende, lo que tenía a cargo el Ministerio de Salud relacionado con el Consorcio SAYP, pues no es menos cierto que no estaría llamado en este momento, no estaría legitimado en este momento, atendiendo esa subrogación que hubo de obligaciones […]” IV.
Consideraciones del Despacho La apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, dentro del escrito de contestación de la demanda impetrada en su contra por la sociedad Entidad Cooperativa Solidaria de Salud – ECOOPSOS ESS – EPS´S, propuso como excepciones previas i) la falta de integración de todos los litisconsortes necesarios y ii) la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Igualmente, la apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, propuso como excepción previa la falta de integración de todos los litisconsortes necesarios. Tales excepciones fueron resueltas favorablemente por el Magistrado Sustanciador del proceso en la audiencia inicial celebrada el 3 de diciembre de 2018, al considerar, en esencia, que de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto No. 1429 de 2016, a partir del 1º de agosto de 2017, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), asumió la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, se subrogó igualmente en todos los derechos y obligaciones adquiridos y asumidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, respecto del Fondo de Fondo de Solidaridad y Garantías – Fosyga, por lo que, ordenó la vinculación al proceso de la ADRES, y la desvinculación del Ministerio de Salud y Protección Social.
Por tal razón, el apoderado judicial de la parte actora, en la aludida audiencia interpuso recurso de apelación parcial, en contra de la decisión de desvincular del proceso al Ministerio de Salud y Protección Social, señalando, fundamentalmente, que: “[…] para la época de los hechos el objeto de controversia era el Ministerio y es el Ministerio de Salud el máximo rector de la Seguridad Social en Colombia, y en consecuencia era el que dirigía el SAYP, que en su momento propicio las auditorias que dieron lugar a la expedición a los actos administrativos que nos ocupan en este momento […]”.
En el caso objeto de estudio, el a quo consideró que el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, dada la creación de la ADRES, ésta asumió la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo anterior aunado al hecho consistente en que dicha entidad cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, es claro que el problema jurídico del presente asunto se circunscribe a determinar si el Ministerio de Salud y Protección Social tiene o no legitimación en la causa por pasiva, dentro del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Para dilucidar el problema jurídico planteado, es menester señalar que la legitimación en la causa por pasiva es la opción que tiene el demandado para contradecir las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Las personas con legitimación en la causa se encuentran directamente vinculadas con las pretensiones de la demanda, ya sea, como demandante o demandado. Para resolver, es preciso revisar el contenido de los actos administrativo demandados, esto es: La Resolución No. 00502 del 15 de marzo de 2017 ”Por la cual se ordena a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada […] el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA”, acto administrativo suscrito por el Superintendente Nacional de Salud de la época, cuya parte resolutiva dispone: “[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada […] reintegrar al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, la suma de MIL TRESCIENTOS TRES MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CINCUENTA PESOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS M/cte ($1.303.681.650,79), por concepto de capital más NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y UN PESOS CON OCHENTA Y CINCO CENTAVOS M/cte ($994.009.941,85) correspondiente a los intereses con corte a 31 de diciembre de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO. La liquidación de los intereses moratorios deberá ser calculada con base en la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el día en que se realice el reintegro de los recursos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. Los recursos de que trata el artículo anterior deberán ser consignados a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía Fosyga, en la cuenta corriente […] denominada Consorcio SAYP […] […]
ARTÍCULO TERCERO. NOTIFICAR PERSONALMENTE el contenido de la presente Resolución al representante legal de la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada […]. […]”. La Resolución No. 001552 del 19 de mayo de 2017 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 00502 de 15 de marzo de 2017, mediante el cual se ordenó a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada [ ] el reintegro de recursos a favor del FOSYGA”, acto administrativo suscrito por el Superintendente Nacional de Salud de la época, cuya parte resolutiva dispone: “[…]
RESUELVE
ARTÍCULO 1. CONFIRMAR la Resolución No. 000502 de 15 de marzo de 2017, mediante la cual se ordenó a la ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada […] el reintegro de unos recursos a favor del FOSYGA de conformidad con los planteamientos señalados en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO
2. NOTIFICAR PERSONALMENTE el contenido de la presente Resolución al representante legal de ENTIDAD COOPERATIVA SOLIDARIA DE SALUD ECOOPSOS ESS EPS-S, identificada […]. […]”. Ahora bien, cabe poner de relieve que la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´”, en el artículo 66, dispone: “[…]
ARTÍCULO
66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. En materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las normas generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional; en materia de nomenclatura se regirá por el sistema especial que establezca el Gobierno Nacional.
En materia de contratación se regirá por el régimen público. La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.
En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo. b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 y modificado por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013. c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud. d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de recursos. e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos. f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013. g) Administrar la información propia de sus operaciones. h) Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto.
Los recursos destinados al régimen subsidiado en salud, deberán ser presupuestados y ejecutados sin situación de fondos por parte de las entidades territoriales en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud, según sea el caso. La entidad territorial que no gestione el giro de estos recursos a la Entidad, será responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por la omisión en dicha gestión. Los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como transferencias para ser trasladados a la Entidad.
Los recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja, excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad separada. La estructuración del presupuesto de gastos se hará por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud.
La presupuestación y contabilización de los recursos administrados no se hará por subcuentas. La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán conformados por los aportes del Presupuesto General de la Nación definidos a través de la sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, los activos transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y territorial y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
Los recursos recibidos en administración no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con un porcentaje de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos administrados con situación de fondos. Son órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director General y la Junta Directiva.
El Director General será de dedicación exclusiva, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y actuará como representante legal; como tal, ejercerá las funciones que le correspondan y que le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta Directiva formulará los criterios generales para su adecuada administración y ejercerá las funciones que le señalen su propio reglamento.
Estará integrada por cinco (5) miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar su participación en sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien podrá delegar su participación en sus subdirectores generales; un (1) representante de los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de municipios y distritos, los cuales serán elegidos de conformidad con el mecanismo que establezca el Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga. En el periodo de transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes Subcuentas del Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez entre en operación la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá el Fosyga.
PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones.
PARÁGRAFO 2 o. El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del régimen contributivo tendrá en cuenta la capacidad de pago de los usuarios y en consideración a los usos requeridos por pacientes con enfermedades crónicas y huérfanas. […]”. (negrilla del Despacho) Por su parte, los artículos 26 y 27 del Decreto No. 1429 de 2016 “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones”, disponen: “[…]
ARTÍCULO
26. TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES Y DE COBRO COACTIVO. La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban para el efecto.
La vigilancia de los procesos judiciales y prejudiciales de competencia de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, que por su naturaleza correspondan a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES), continuarán adelantándose en el marco del contrato de vigilancia judicial suscrito por el Ministerio de Salud y Protección Social hasta la terminación del mencionado contrato, debiendo reportar lo pertinente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
ARTÍCULO
27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado. […]”. (negrilla del Despacho) De las normas transcritas, el Despacho observa que todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías - FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud - FONSAET, se entienden transferidos a la ADRES, que empezó a funcionar el 1º de agosto de 2017, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 546 de 2017 “por el cual se modifica el Decreto 1429 de 2016”[6], por lo que el derecho de defensa y contradicción, así como la obligación de asumir la defensa judicial de los intereses jurídicos y obligaciones pecuniarias de los fondos mencionados, actualmente se encuentra a cargo de esa entidad.
En consecuencia, la Sala Unitaria concluye que, el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene relación directa con las pretensiones de la demanda y, por ende, no tiene legitimación en la causa por pasiva, en tanto que conforme al artículo 26 del Decreto No. 1429 de 2016, a la ADRES le fue asignada “[…] la defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS […]”.
Lo anterior aunado al hecho consistente en que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que se encuentra demandada y vinculada al presente proceso. Por todo lo anterior, se confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión adoptada por el doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial celebrada el 3 de diciembre de 2018, consistente en declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta el Ministerio de Salud y Protección Social, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Folios 1-14, cuaderno principal. [2] Folios 104-105, cuaderno principal. [3] Folios 120-149, cuaderno principal. [4] Folios 1-11, cuaderno No. 2. [5] Folios 154-158 y disco compacto folio 168, cuaderno principal. [6] Decreto 546 de 30 de marzo de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 1429 de 2016” ARTÍCULO 1°.
Modifíquese el artículo 21 del Decreto 1429 de 2016, el cual quedará así: “ARTÍCULO 21. Período de transición. La Administradora de los Recursos del Sistema Genera/ de Seguridad Social en Salud - ADRES asumirá la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1° de agosto de 2017 Desde la publicación del presente decreto y hasta la fecha señalada, la Entidad deberá realizar las acciones necesarias para asumir las citadas funciones”