RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza una demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – Saneamiento de vicios por el juez / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – Finalidad / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – No se extralimita el juez al rechazar una demanda por no ser los actos susceptibles de control judicial / DEMANDA – No debiò ser admitida porque los actos no son enjuiciables / ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel por medio del cual se informa que lo solicitado ya había sido objeto de decisión previamente / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedencia [L]a Sala considera que el control de legalidad establecido en el artículo 207 del CPACA, constituye una herramienta jurídica que le permite al juez sanear el proceso y corregirlo ante cualquier yerro que acarree en aras de evitar nulidades procesales e, incluso, fallos inhibitorios. [ ] Siendo ello así, si el Juez considera que erróneamente admitió la demanda, dado que los actos administrativos controvertidos no eran, a su juicio, controvertibles ante esta jurisdicción por no crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna, está facultado para sanear el proceso y de contera, dejar sin efectos dicha decisión y rechazar la demanda, sin que ello implique una extralimitación del control de legalidad establecido en el artículo 207 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA.

Afirmar lo contrario, obligaría a un desgaste a la administración de justicia a sabiendas de que se encuentra acreditada una causal para rechazar la demanda. [ ] Así las cosas, a juicio de esta Sala, el actuar del Tribunal al dejar sin efectos el auto que admitió la demanda y rechazarla conforme lo establece en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, no constituye un yerro procedimental, pues está debidamente amparado en las facultades establecidas en el artículo 207 del CPACA. [ ] Teniendo en cuenta el contenido de los oficios demandados y la fundamentación fáctica que dio lugar a la expedición de los mismos, para la Sala resulta claro que se trata, efectivamente, de respuestas a las peticiones radicadas por el MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ, a través de los cuales se le comunicó que no resultaba procedente acceder a la revisión de los avalúos solicitados porque dichas vigencias ya habían sido objeto de estudio mediante la Resolución 44683 del 27 de junio de 2014.

Así las cosas, se advierte, como lo sostuvo el Tribunal, que los actos controvertidos no se adecúan con lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA, en tanto no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto o están haciendo imposible continuar con la actuación, simplemente se limitaron a informarle al actor que lo solicitado ya había sido objeto de decisión previamente, por lo que no era procedente un nuevo pronunciamiento.

En efecto, para la Sala, del contenido de los oficios 2016EE29976 de 24 de junio de 2016 y 2016EE38753 de 3 de agosto de 2016, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, como sí ocurrió con la Resolución 44683 de 27 de junio de 2014, mediante la cual se confirmaron en su momento los valores de los avalúos del inmueble objeto de controversia para las vigencias de las anualidades de 2010 a 2014.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 7 de septiembre de 2016, Radicación 11001-03- 28-000-2013-00011-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00169-01 Actor: MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: resuelve apelación de auto Tesis: LOS OFICIOS DEMANDADOS SON RESPUESTAS A UNA PETICIÓN Y SE LIMITAN A INFORMAR QUE LA DECISIÓN DE FONDO FRENTE A LO SOLICITADO YA HABÍA SIDO EXPEDIDA PREVIAMENTE, POR LO TANTO NO CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIÓN JURÍDICA ALGUNA Y DE CONTERA, NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado especial del actor contra el auto de 24 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[1], por medio del cual, con fundamento en los artículos 207 y 180 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[2], decidió dejar sin efecto el auto de 3 de noviembre de 2017, por medio del cual admitió la demanda de la referencia y, la rechazó debido a que los actos administrativos impugnados no crean, reconocen, modifican o extinguen situación jurídica alguna.

I.

ANTECEDENTES El MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ, mediante apoderada especial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL, tendiente a obtener la nulidad de los oficios 2016EE29976 de 24 de junio de 2016, por medio del cual se negó el trámite de una solicitud de revisión de un avalúo catastral y 2016EE38753 de 3 de agosto de 2016, por el que se dio respuesta a los recursos de reposición y apelación presentados en contra del primero. Como restablecimiento del derecho solicitó ordenar dar trámite a la solicitud de revisión del avalúo catastral para las vigencias 2012, 2013 y 2014 del predio con matricula inmobiliaria 50N-20352936, aplicando las normas correctas del uso del suelo y teniendo en cuenta su realidad física, económica y jurídica.

Una vez radicado el expediente y surtido el trámite pertinente, el Tribunal, mediante auto de 4 de agosto de 2017, inadmitió la demanda y solicitó al actor que presentara nuevamente la estimación razonada de la cuantía. Subsanado lo anterior, la demanda se admitió a través de auto de 3 de noviembre de 2017. II.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante auto de 24 de enero de 2019, decidió dejar sin efectos el auto de 3 de noviembre de 2017 y rechazó la demanda porque, a su juicio, los actos administrativos impugnados no son definitivos, por cuanto no crean, reconocen, modifican o extinguen situación jurídica alguna. Para sustentar la anterior decisión, puso de presente el artículo 207 del CPACA, referente al control de legalidad que debe ejercer el juez para sanear los vicios del proceso que podrían acarrear nulidades, y advirtió que los oficios demandados no eran actos administrativos, toda vez que se limitaban a dar una información en virtud de un derecho de petición, por lo tanto no producían efectos generales ni particulares.

Lo anterior, por cuanto los actos cuya nulidad se persigue, únicamente le informaron al demandante que la revisión del avalúo solicitado, ya se había efectuado a través de la Resolución 44683 de 27 de junio de 2014. Finalmente, puso de presente que según lo preceptuado en el artículo 43 del CPACA, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de la legalidad de los actos administrativos definitivos y: “[…] En el caso sub lite, se observa que el oficio 2016EE29976 del 24 de junio de 2016 no está decidiendo el fondo del asunto, -el cual fue decidido ya en sede administrativa con la ejecutoria y firmeza del acto administrativo sancionatorio-, sino que simplemente está dando respuesta de fondo a la solicitud del demandante pero no está creando, reconociendo, modificando o extinguiendo una situación jurídica, lo que lleva a concluir que el mismo, no constituye un acto definitivo sino de información; reiterando que fue a través de la Resolución n°. 44683 del 27 de junio de 2014, acto administrativo que en su momento fue demandado y lo conoció el H. Magistrado Felipe Alirio Solarte Maya en el proceso con radicado No-25000-23-41-000-2016-00255-00 frente al cual el Monasterio Benedicto de Tibatí presentó desistimiento el 11 de enero de 2018, el cual fue aceptado por el Despacho del magistrado Solarte Maya mediante auto del primero (1) de marzo de dos mil dieciocho.

De conformidad con lo anteriormente expuesto la Sala rechazará la demanda, como quiera que los oficios No. 2016EE29976 del 24 de junio de 2016 y No. 2016EE38753, al no ser actos administrativos no son susceptibles de ser demandados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión que rechazó la demanda al considerar que los oficios impugnados no constituían actos administrativos definitivos. Adujo que el control de legalidad efectuado por el Magistrado Sustanciador del proceso debió ceñirse, únicamente, a las causales de nulidad señaladas taxativamente, por remisión expresa del artículo 208 del CPACA, en el artículo 133 del Código General del Proceso; dentro de las que no se encuentra estipulada la naturaleza de los actos demandados.

Sostuvo que el Tribunal habría aplicado de manera equivocada la facultad señalada en el artículo 207 del CPACA, ya que el haber considerado que los oficios impugnados no son verdaderos actos administrativos, pese a que la demanda ya se había admitida, no es una de las causales de nulidad estipuladas en el Código General del Proceso. Insistió en que, contrario a lo esbozado por el Tribunal, los oficios demandados sí son definitivos porque la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, al haber negado el acceso al trámite de revisión del avalúo, extinguió un derecho en cabeza del demandante y puso fin a una actuación administrativa.

Por último, sostuvo que la decisión de rechazó ligada a la supuesta existencia de cosa juzgada también fue desacertada porque el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000-2016-00255- 00, en el cual efectivamente desistió de las pretensiones, no guarda identidad de objeto, ni causa con la presente demanda. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de estudio, el Tribunal rechazó la demanda instaurada por el actor al considerar que los oficios 2016EE29976 de 24 de junio de 2016 y 2016EE38753 de 3 de agosto de la misma anualidad, no eran actos administrativos sino simplemente la respuesta brindada por una entidad pública a un derecho de petición de información que no creaba, modificaba o extinguía situación jurídica alguna y, por lo tanto no eran susceptibles de control jurisdiccional.

Así, con base en el artículo 207 del CPACA[3], y a fin de subsanar un posible vicio, dejó sin efectos el auto por medio del cual admitió la demanda y procedió a su rechazo. Igualmente, puso de presente que el MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ había presentado una demanda por los mismos hechos y de la cual había desistido. Por su parte, el actor señaló: i) que los oficios si pueden ser demandados porque al haber negado el acceso al trámite de revisión del avalúo catastral de la propiedad, extinguieron un derecho en cabeza del demandante; ii) que procedimentalmente el Tribunal incurrió en un error al haber rechazado la demanda con fundamento en la facultades otorgadas al Magistrado Sustanciador por el artículo 207 del CPACA, relacionado con la subsanación de posibles nulidades procesales y; iii) que el a quo erróneamente se refirió a la existencia de la cosa juzgada cuando afirmó que con anterioridad había presentado y desistido de una demanda con las mismas pretensiones y por los mismos hechos que la presente.

Visto lo anterior, es claro que el problema jurídico del presente asunto se divide en dos: i) determinar si el Tribunal incurrió en un yerro procedimental al rechazar la demanda haciendo uso del control de legalidad establecido en el artículo 207 del CPACA, pese a que previamente ya la había admitido y; ii) establecer si los oficios impugnados son actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como lo sostiene el recurrente o, si por el contrario, son meramente informativos como lo concluyó el Tribunal.

Es importante aclarar que si bien el Tribunal, en el auto apelado, manifestó que el actor anteriormente había instaurado una demanda con iguales pretensiones y por los mismos hechos expuestos en el presente proceso, -de la que posteriormente desistió-, dicha afirmación se hizo a modo informativo, pues no constituyó el argumento que sustentó la decisión de rechazar la demanda, el cual no fue otro que el establecido en el numeral 2 del artículo 169 del CPACA, esto es, que los actos administrativos no eran susceptibles de control jurisdiccional, por lo tanto, en esta instancia, no hay lugar a pronunciarse frente a ese particular.

Ahora bien, en cuanto al primer problema jurídico, la Sala considera que el control de legalidad establecido en el artículo 207 del CPACA, constituye una herramienta jurídica que le permite al juez sanear el proceso y corregirlo ante cualquier yerro que acarree en aras de evitar nulidades procesales e, incluso, fallos inhibitorios. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado: “[…] Explica la Sala, que el saneamiento procesal, llamado también como principio de expurgación, es a su vez una materialización de los principios procesales de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal, y podría definirse como el acto jurídico procesal propio del Juez, en el que se verifica que todos los elementos jurídicos procesales de la litis estén presentes, reexaminándose la relación jurídico procesal, para comprobar entre otras cosas, que los presupuestos procesales de la acción estén presentes, y que el Juez sustanciador sea el competente.

En ese orden de ideas, el principio del saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc. […]”[4] […] “[…] Con el fin de determinar la competencia que tiene la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para adoptar el presente proveído, es importante recordar que el juez administrativo debe siempre tomar las medidas tendientes a lograr los altos cometidos constitucionales que le han sido confiados, y para ello debe acudir a todas las herramientas que el ordenamiento pone a su disposición, con miras a precaver cualquier circunstancia que amenace con enervar la eficacia del proceso y las garantías que en su curso también se deben defender.

Al respecto, es imprescindible anotar que el artículo 29 Superior consagra como uno de los ingredientes normativos que integran el derecho fundamental al debido proceso –en su carácter de pauta legitimadora de toda actividad jurisdiccional– la “observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Así mismo, el artículo 228 de dicha normativa previene que en las actuaciones de la administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”.

Bajo tales premisas debe ser comprendido el artículo 207 del CPACA, que establece: “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. […]”[5]. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Siendo ello así, si el Juez considera que erróneamente admitió la demanda, dado que los actos administrativos controvertidos no eran, a su juicio, controvertibles ante esta jurisdicción por no crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna, está facultado para sanear el proceso y de contera, dejar sin efectos dicha decisión y rechazar la demanda, sin que ello implique una extralimitación del control de legalidad establecido en el artículo 207 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA[6].

Afirmar lo contrario, obligaría a un desgaste a la administración de justicia a sabiendas de que se encuentra acreditada una causal para rechazar la demanda. Cabe recordar que el artículo 169 del CPACA, expresamente prevé: “[…]

ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. […]”.

(Negrillas fuera del texto original). Así las cosas, a juicio de esta Sala, el actuar del Tribunal al dejar sin efectos el auto que admitió la demanda y rechazarla conforme lo establece en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, no constituye un yerro procedimental, pues está debidamente amparado en las facultades establecidas en el artículo 207 del CPACA.

Por otra parte, para dilucidar el segundo problema, la Sala considera necesario hacer un recuento de los fundamentos fácticos relevantes en el presente caso: - El 30 de abril de 2010, el MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, la revisión del avalúo catastral para esa anualidad del predio con matrícula inmobiliaria 50N-20352936, por la entrada en vigencia del Decreto 043 de 29 de enero de 2010, suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá y por el cual se adoptó el “Plan de Ordenamiento Zonal del Norte”. - Mediante Resolución 121270 de 21 de octubre de 2010, la referida Unidad Administrativa modificó el valor del avalúo catastral de $75.505.632.000 a $49.209.608.000. - El 1o. de abril de 2014, el Representante Legal del Monasterio solicitó la revisión de los avalúos catastrales para las vigencias de 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014, con el argumento de que la Unidad Administrativa Especial de Catastro, al momento de llevar a cabo el avalúo de esas anualidades, había olvidado aplicar los Decretos 590 de 2009, 544 de 2010, 671 de 2011 y 605 de 2012, los cuales establecieron un índice máximo de incremento para los avalúos de bienes de interés cultural. - Así, mediante Resolución 44683 de 27 de junio de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Catastro resolvió la solicitud y confirmó los valores de los avalúos para las vigencias de las anualidades de 2010 a 2014. - Casi dos años después, mediantes escritos radicados el 18 de marzo, 4 de abril y 8 de abril de 2016, el Monasterio solicitó, nuevamente, la revisión del avalúo catastral para las vigencias de 2012, 2013 y 2014. - En respuesta a las anteriores radicaciones, mediante Oficio 2016EE29976 de 24 de junio de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Catastro, sostuvo: “[…] Le comunico que no es procedente acceder al trámite requerido en consideración a que dichas vigencias ya fueron objeto de estudio a través de la Radicación 2014-431935 de 1 de abril de 2014, la cual fue resuelta mediante la Resolución n°. 44683 del 27 de junio de 2014.

Acto administrativo que fue notificado personalmente y sobre el cual, se asistirle inconformidad alguna procedían los recursos en sede administrativa (reposición y/o apelación) […]”. - Finalmente, el 19 de julio de 2016, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por la Unidad Administrativa a través de Oficio 2016EE38753 de 3 de agosto de 2016, en el que señaló que dichos recursos resultaban improcedentes debido a que los actos administrativos emitidos eran actos de trámite.

Teniendo en cuenta el contenido de los oficios demandados y la fundamentación fáctica que dio lugar a la expedición de los mismos, para la Sala resulta claro que se trata, efectivamente, de respuestas a las peticiones radicadas por el MONASTERIO BENEDICTINO DE TIBATÍ, a través de los cuales se le comunicó que no resultaba procedente acceder a la revisión de los avalúos solicitados porque dichas vigencias ya habían sido objeto de estudio mediante la Resolución 44683 del 27 de junio de 2014.

Así las cosas, se advierte, como lo sostuvo el Tribunal, que los actos controvertidos no se adecúan con lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA[7], en tanto no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto o están haciendo imposible continuar con la actuación, simplemente se limitaron a informarle al actor que lo solicitado ya había sido objeto de decisión previamente, por lo que no era procedente un nuevo pronunciamiento.

En efecto, para la Sala, del contenido de los oficios 2016EE29976 de 24 de junio de 2016 y 2016EE38753 de 3 de agosto de 2016, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, como sí ocurrió con la Resolución 44683 de 27 de junio de 2014, mediante la cual se confirmaron en su momento los valores de los avalúos del inmueble objeto de controversia para las vigencias de las anualidades de 2010 a 2014.

En ese sentido, se concluye que los actos cuestionados no culminaron un procedimiento administrativo y tampoco se trató de actos de trámite que hicieran imposible la continuación de esa actuación, pues se trata de oficios meramente informativos y reiterativos, por lo tanto, la Sala confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión apelada.

SEGUNDO. - En firme esta decisión DEVOLVER al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 18 de octubre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante CPACA. [3]“ARTÍCULO 207.

CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto de 23 de abril de 2015.

Numero único de identificación 11001- 03-25-000-2013-01805-00. Actor: Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial – UACT. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 23 de agosto de 2016. Numero único de identificación 11001-03-28-000-2013- 00011-00. Actor: Rodrigo Uprimny Yepes y otro. [6] “[…] 6.

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.

Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. [7]“ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.