REMISIÓN DEL PROCESO POR COMPETENCIA AL CONSEJO DE ESTADO – De juzgado administrativo por considerar que la demanda es de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía contra un acto expedido por autoridad del orden nacional / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DELD ERECHO – Respecto de una escritura pùblica / DERECHO REAL DE DOMINIO – Al otorgar la facultad de disponer de forma directa e inmediata del bien, es susceptible de tener un valor económico / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No carece de cuantìa, además fue estimada / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía so pretexto de renunciar al restablecimiento / COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridad del orden nacional cuya cuantía no supera los trescientos 300 salarios mínimos mensuales / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE POR COMPETENCIA – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los juzgados administrativos Se observa que el actor pretende la nulidad de la escritura pública nro. 00261 de 2015, por medio de la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo y la cesión a título gratuito del inmueble objeto de controversia, a favor del municipio de San Antonio del Tequendama, inscrito en la anotación 2, folio de matrícula núm. 166-29031.
Así las cosas, advierte el Despacho en primer término que, en relación con el acto acusado y el bien inmueble sobre el que recae la controversia existe una discusión de derechos reales. […] Así las cosas, se observa que en las demandas en las que se vean afectados derechos reales sí tienen efectos económicos determinables, más aún cuando el actor realizó la estimación de la cuantía en la suma de ciento cuarenta y cuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta pesos ($144.154.150), además manifestó que la cantidad indicada «corresponde con el valor del avalúo comercial del inmueble, reportado en los estados financieros del Patrimonio Autónomo PARAPAT, administrado y representado por la Sociedad Fiduciaria, por lo cual se advierte que de llegar a prosperar las pretensiones de la demanda, se generaría un restablecimiento automático del derecho consistente en que el bien inmueble retornaría a ser parte de los activos que fueron entregados al fiduciario, y el cual se encuentra relacionado en sus estados financieros.
Resulta oportuno indicar que el anterior aspecto es fundamental para establecer la competencia para conocer del medio de control, pues así lo dispuso el legislador en el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]. Así las cosas esta Corporación no es competente, pues la competencia está dada en única instancia con relación a las demandas promovidas por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que carezcan de cuantía y que sean expedidos por autoridades del orden nacional.
En razón de lo anterior, el Despacho advierte que atendiendo el criterio de la cuantía, el competente para conocer del actual medio de control, sería el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, como quiera que la estimación de la cuantía no supera los 300 salarios mínimos mensuales vigentes de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 155 del CPACA, quien en todo caso, conforme a sus competencias deberá valorar si se encuentra razonablemente fundada.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 665 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 669 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-0324-000-2018-00306-00 Actor: SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA ANTECEDENTES 1.
La demanda 1.1. La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro, por haber inscrito el acto de registro núm. 2 en el folio de matrícula inmobiliaria núm. 166-29031, y en contra del municipio de San Antonio del Tequendama, quien profirió el acto administrativo núm. 228 de 03 de junio de 2015, por medio de la cual solicitó, a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de la Mesa Cundinamarca, protocolizar la declaratoria del silencio administrativo positivo contenido en la Escritura Pública núm. 00261 del 9 de febrero de 2015. 1.2.
La pretensión formulada dice así: «[…] 1. Que es nulo el acto administrativo ficto o presunto protocolizado en la Escritura Pública No. 00261 del 09 de febrero de 2015 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Soacha, a través del cual se configuró erradamente a favor del Municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, el silencio administrativo positivo en los términos de los incisos 1 y 2 del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012. 2.
Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro la cancelación de la anotación No. 2 del folio de matrícula inmobiliaria No. 1 66-29031 efectuada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Mesa, Cundinamarca, atinente a la inscripción de la cesión a título gratuito o declaratoria de silencio administrativo positivo a favor del Municipio de San Antonio del Tequendama del derecho real de dominio del inmueble ubicado en la Calle 4 No. No. 4- 22/26/30/36/42 de dicho Municipio y; se ordene igualmente al Municipio de San Antonio del Tequendama, la restitución física y material del inmueble identificado con folio de matrícula No. 1 66- 29031 del Circulo Registral de San Antonio de Tequendama, en el estado en que se encuentre al momento de la entrega en favor del PATRIMONIO AUTÓNOMO RECEPTOR DE ACTIVOS DE LA EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES TELECOM EN LIQUIDACIÓN Y LAS EMPRESAS TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN —PARAPAT—, administrado y representado por Fiduagraria S.A., junto con las mejoras existentes en el mismo y sin lugar a indemnización o resarcimiento de perjuicio alguno. 3.
Que el Municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca y la Superintendencia de Notariado y Registro, darán cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 1 92 de la Ley 1437 de 2011. 4. Que se condene a las entidades demandadas al pago de las costas y gastos del proceso […]» 1.3. Como hechos de la demanda adujo: • El Municipio de San Antonio del Tequendama realizó una donación a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –TELECOM- del derecho de dominio sobre el inmueble identificado con la matricula inmobiliaria núm. 166-29031, ubicado en la calle 4 nro. 4-36 del Municipio, a título gratuito e irrevocable, mediante escritura pública núm. 2401 de 21 de noviembre de 1989, corrida en la Notaría Única de la Mesa Cundinamarca. • El municipio realizó la entrega material y real del citado inmueble a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –TELECOM-, con la finalidad de construir las instalaciones necesarias para la prestación del servicio público de telecomunicaciones; obligación que fue cumplida. • En virtud de la liquidación de TELECOM[1], se creó la Empresa Colombiana de Telecomunicaciones S.A. E.S.P[2], con el fin de garantizar la continuidad de la prestación del servicio de telecomunicaciones. • El 13 de agosto de 2003, entre TELECOM en liquidación y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P se celebró contrato de explotación de bienes, activos y derechos, cuyo objeto contempló entre otros: «a) Otorgar a título oneroso, a Colombia Telecomunicaciones S.A. –EPS-por parte de la empresa Nacional de Telecomunicaciones y las Teleasociadas, el derecho de uso y goce exclusivo de los bienes que dichas entidades destinaban a la prestación del servicio de telecomunicaciones, para su explotación. “b) Pagar la contraprestación por parte de Colombia Telecomunicaciones S.A. –EPS- (sic) para que las liquidaciones de la empresa Nacional de Telecomunicaciones y las Teleasociadas atiendan los pasivos a su cargo;
Hacer uso de tales bienes, por parte de Colombia Telecomunicaciones S.A –ESP-, para prestar los servicios de Telecomunicaciones a su cargo» • El 29 de diciembre de 2005, entre TELECOM en Liquidación y sus Empresas Teleasociadas en Liquidación suscriben, con Fiduciaria Cafetera S.A, contrato de fiducia mercantil núm. 4-1-0267; el cual fue cedido a Fiduagraria S.A, en virtud del contrato de cesión de 5 de abril de 2006, cuyo objeto entre otros fue: «(A)…Constitución de un patrimonio autónomo denominado PARAPAT destinado a (a)(sic) el recibo de los derechos de dominio de los bienes, activos y derechos afectados a la prestación del servicio público de telecomunicaciones en propiedad de TELECOM en Liquidación, Telearmenia en Liquidación, Telebuenaventura en Liquidación, Telecalarca en Liquidación, Telecaqueta en Liquidación, Telecartagena en Liquidación, Telehuila en Liquidación, Telemaicao en Liquidación, Telenariño en Liquidación, Telesantarosa en Liquidación, Teletolima en Liquidación, Teletulua en Liquidación, Teleupar en Liquidación, Telesantamarta en Liquidación. La tenencia de los citados bienes activos y derechos continuará en cabeza de Colombia Telecomunicaciones según lo estipulado en el contrato de explotación económica.
(B) La recepción, mediante cesión, del contrato de explotación sobre los citados bienes, activos y derechos, suscritos entre TELECOM EN LIQUIDACION y TELEASOCIADAS EN LIQUIDACION y Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP». • En virtud de lo anterior, el Patrimonio Autónomo PARAPAT asumió la titularidad de todas las obligaciones y prerrogativas derivadas del contrato de explotación de bienes, activos y derechos de 13 de agosto de 2003, adquirió la titularidad del derecho real de dominio, mientras que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P mantuvo el derecho de uso, goce y tenencia material de los mismos, para destinarlos y explotarlos a la prestación del servicio público de telecomunicaciones, entre los cuales se encuentra el inmueble identificado con cedula catastral número 01-0-014-005 y matricula inmobiliaria número 166-29031, ubicado en la Calle 4 núm.4-36 del Municipio de San Antonio del Tequendama, objeto del presente litigio. • Relató que el día 04 de noviembre de 2014 Fiduagraria S.A. recibió petición con consecutivo NURC 1-2014-13238 suscrita por el apoderado del municipio de San Antonio del Tequendama, en la cual se le solicitaba que en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PARAPAT efectuara la cesión del bien inmueble ubicado en la calle 4 No. 4-22/26/30/36/42, identificado con matricula inmobiliaria número 166-29031 en favor de dicho municipio. • El día 06 de noviembre de 2014, Fiduagraria S.A. dio respuesta a la solicitud elevada por el municipio, mediante comunicación VAN-GNF- 9137, en la cual indicó que no era posible efectuar la cesión del bien inmueble, dado que hace parte de los bienes declarados como afectados a la prestación del servicio de telecomunicaciones y que son explotados económicamente por Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P, en virtud del contrato de explotación de bienes, activos y derechos suscrito por TELECOM. • El 03 de junio de 2015, el alcalde municipal de San Antonio de Tequendama emitió la Resolución núm. 228 por la cual solicitó a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos del municipio de La Mesa Cundinamarca, la inscripción de la declaratoria del silencio administrativo positivo, protocolizado en la escritura pública núm. 00261 de 9 de febrero de 2015.
En consecuencia, la tradición del derecho de dominio del bien inmueble que se encontraba bajo la administración del PARAPAT. • El 23 de junio de 2015, se inscribió la escritura pública acusada ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de La Mesa Cundinamarca, en el folio de matrícula inmobiliaria número 166- 29031, bajo la anotación nro. 2: “(…) ESPECIFICACION: CESION A TITULO GRATUITO O DECLARATORIA DE SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO A FAVOR DE ENTIDAD DE ORDEN MUNICIPAL O DISTRITAL DE BIENES O TERRENOS DESTINADOS O QUE TENGAN VOCACION DE USO PUBLICO O ZONAS DE CESION (ART. 48 LEY 1551 DE 2012) (MODO DE ADQUISICION) DE: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE TELECOM Y TELEASOCIADAS EN LIQUIDACION ANTES EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES TELECOM.
A: MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA. (…)” • El demandante adujo que el Patrimonio Autónomo PARAPAT es un acervo de bienes, activos y derechos constituido en virtud del Contrato de Fiducia Mercantil No. 4-1-267, los cuales se encuentran afectos o gravados si se quiere, al cumplimiento de las finalidades establecidas en la cláusula segunda de dicho contrato, y carece de personalidad jurídica alguna, razón por la cual requiere ser representado por un gestor profesional denominado administrador fiduciario, debidamente autorizado por la ley, que lo administra y representa para todos los efectos legales, de conformidad con lo estipulado en los artículos 1226 y siguientes del Código de Comercio, y el artículo 1° del Decreto 1049 de 2006; y que en todo caso, no constituye persona jurídica de derecho público facultada para expedir actos administrativos en nombre de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Ley 1437 de 2011. • De esta forma, el acto administrativo ficto, en virtud del cual se configuró el silencio administrativo positivo contenido en la escritura pública núm. 00261 de fecha 9 de febrero de 2015, es nulo por haber sido dispuesto en cabeza de un fideicomiso, respecto del cual no es posible declarar la legitimidad de un acto de contenido administrativo. • Fiduagraria S.A. presentó acción de lesividad por cuanto el acto administrativo ficto o presunto se configuró ilegal e ilegítimamente en cabeza del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación, quien carece de la naturaleza administrativa y de competencia legal para expedir actos administrativos; en cuanto creó efectos jurídicos gravosos para el Patrimonio Autónomo PARAPAT, administrado y representado por la parte actora, a quien le genera un perjuicio patrimonial irremediable, privándolo del derecho subjetivo al dominio y posesión pacífica del inmueble objeto de la demanda, susceptible de reparación por los demandados. 1.4.
La parte actora radicó la demanda ante los Juzgados Administrativos. En el acápite que denominó “Competencia y Cuantía”, citó: «[…] Es competencia de ese juzgado administrativo, conocer en primera instancia del presente medio de control, por la naturaleza de la acción, por razón del domicilio del demandante y por la cuantía que se deriva de aquélla, la cual no excede de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, como se determina a continuación: ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA Estimo razonablemente la cuantía en más de CIENTO CUARENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MIL CIENTO CINCUENTA PESOS M/CTE ($144.154.150.oo), suma que corresponde con el valor del avalúo comercial del inmueble, reportado en los estados financieros del Patrimonio Autónomo PARAPAT, administrado y representado por la sociedad fiduciaria que represento […]» II.
Trámite Surtido 2.1. En auto de 30 de octubre de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá – Sección Segunda declaró la falta de competencia y dispuso remitir a la Sección correspondiente (Jueces Administrativos del Circuito de esta ciudad, circunscritos a la Sección Primera del Consejo de Estado). 2.2. Mediante auto de 15 de mayo de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera declaró la falta de competencia al considerar que si bien el apoderado del demandante solicitó a título de restablecimiento la cancelación de la anotación 2 de la matricula inmobiliaria núm. 166-29031, dicha solicitud no genera retribución económica alguna a la Sociedad demandante.
En virtud de lo anterior, consideró que el presente asunto es de competencia del Consejo de Estado, por cuanto el acto acusado carece de cuantía, además, por ser expedido por una autoridad del orden nacional. 2.3. Recibido el expediente en esta Corporación, fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, el 30 de agosto de 2018.
III. Consideraciones Con el fin de establecer la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sobre el acto demandado, el Despacho procede a estudiar la competencia de esta Corporación para conocer del asunto. 3.1. Competencia Se observa que el actor pretende la nulidad de la escritura pública nro. 00261 de 2015, por medio de la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo y la cesión a título gratuito del inmueble objeto de controversia, a favor del municipio de San Antonio del Tequendama, inscrito en la anotación 2, folio de matrícula núm. 166-29031.
Así las cosas, advierte el Despacho en primer término que, en relación con el acto acusado y el bien inmueble sobre el que recae la controversia existe una discusión de derechos reales. Con relación al concepto de derecho real, el artículo 665 del Código Civil establece lo siguiente: “ARTICULO 665. Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona.
Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales” Por su parte el artículo 669, señala: “ARTICULO 669. El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad” Visto lo anterior, el derecho real de dominio otorga la facultad al titular del mismo de disponer de forma directa e inmediata del bien, generando un efecto sobre el patrimonio, siendo en consecuencia susceptible de tener un valor económico.
Así las cosas, se observa que en las demandas en las que se vean afectados derechos reales sí tienen efectos económicos determinables, más aún cuando el actor realizó la estimación de la cuantía[3] en la suma de ciento cuarenta y cuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta pesos ($144.154.150), además manifestó que la cantidad indicada «corresponde con el valor del avalúo comercial del inmueble, reportado en los estados financieros del Patrimonio Autónomo PARAPAT, administrado y representado por la Sociedad Fiduciaria, por lo cual se advierte que de llegar a prosperar las pretensiones de la demanda, se generaría un restablecimiento automático del derecho consistente en que el bien inmueble retornaría a ser parte de los activos que fueron entregados al fiduciario, y el cual se encuentra relacionado en sus estados financieros.
Resulta oportuno indicar que el anterior aspecto es fundamental para establecer la competencia para conocer del medio de control, pues así lo dispuso el legislador en el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual indica: “Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.
La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.” Así las cosas esta Corporación no es competente, pues la competencia está dada en única instancia con relación a las demandas promovidas por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[4] contra actos administrativos que carezcan de cuantía y que sean expedidos por autoridades del orden nacional[5].
En razón de lo anterior, el Despacho advierte que atendiendo el criterio de la cuantía, el competente para conocer del actual medio de control, sería el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, como quiera que la estimación de la cuantía no supera los 300 salarios mínimos mensuales vigentes de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 155 del CPACA[6], quien en todo caso, conforme a sus competencias deberá valorar si se encuentra razonablemente fundada.
En consecuencia, se devolverá el expediente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para que adelante el trámite del presente medio de control y estudie la admisibilidad del presente proceso. En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: DEVOLVER el presente proceso al Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá – Sección Primera, para que estudie la admisibilidad del presente proceso.
SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Primera realícense las respectivas desanotaciones en el Sistema Oficial Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Mediante el Decreto 1615 de 2003, se ordenó la supresión y liquidación de la empresa TELECOM. [2] Decreto 1616 de 2003. [3] Siendo este uno de los aspectos objeto de estudio por parte del juez natural, con el fin de establecer si es razonada. (art. 157 CPACA). [4] Artículo 149.
Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. [5] En el mismo sentido, al momento de declarar la falta de competencia, el Juzgado 6 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera, no indicó con fundamento en qué atribuyó que el acto acusado había sido expedido por una autoridad del orden nacional, como quiera que se demandó la nulidad del acto ficto o presunto. [6] Artículo 155.
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.