RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que rechaza la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por no estar dirigida a controlar la legalidad de acto administrativo alguno / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No procede respecto de pretensiones que no están encaminadas a ejercer un control de legalidad sobre alguna decisión administrativa [P]ara la Sala resulta claro, tal como lo explicó el Consejero conductor del proceso, que las pretensiones principales a), b) y c), así como las pretensiones subsidiarias a) y b) invocadas en la demanda objeto de estudio, no controvierten acto administrativo alguno, es decir, no están encaminadas a ejercer un control de legalidad sobre alguna decisión administrativa en particular, sino que tienen como finalidad la declaración de situaciones que adolecen de relación alguna con el objeto de esta jurisdicción, por lo tanto, frente a las mismas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es improcedente, dado que el asunto alegado no es susceptible de control judicial.
RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que rechaza la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque los oficios demandados no constituyen actos de carácter definitivo / CONTROL JUDICIAL – No procede respecto de actos que no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No procede respecto de actos que no son definitivos [E]n cuanto a las pretensiones principales d) y e) invocadas en la demanda, las cuales si controvierten expresa y directamente unos actos expedidos por la SAE, particularmente los oficios CS-2016-023636 de 28 de octubre y CS- 2016-025269 de 25 de noviembre de 2016, la Sala también comparte la argumentación expuesta por el Consejero conductor del proceso, en el sentido de que los mismos son respuestas a unas peticiones radicadas por los demandantes, a través de los cuales se les informó que no resultaba procedente, conforme a la normativa que regula la administración de bienes objeto de extinción de dominio, que fueran tenidos como depositarios provisionales del inmueble en controversia y que por ende se continuaría con el trámite de desalojo.
En efecto, a juicio de la Sala, los oficios controvertidos no se adecúan a lo establecido en el artículo 43 del CPACA, en tanto no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto o están haciendo imposible continuar con la actuación. Igualmente, para la Sala, del contenido de los oficios CS-2016-023636 de 28 de octubre y CS-2016- 025269 de 25 de noviembre de 2016, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta, como sí sucede, con las resoluciones reseñadas en la parte motiva del auto suplicado, particularmente, las que hacen referencia a los nombramientos de los distintos depositarios del bien objeto de controversia o la decisión por medio de la cual se ordenó la entrega real y material del mismo.
Igualmente, es importante señalar que en los oficios demandados la SAE expresamente advierte que constituyen una reiteración de otros escritos por medio de los cuales ya se le había dado respuesta a las inquietudes de los accionantes. […] Aunado a lo anterior, como bien lo explicó el Consejero conductor del proceso, el restablecimiento del derecho solicitado por los demandantes como consecuencia de la posible declaración de nulidad de los oficios referidos, escapa de las competencias de esta jurisdicción, pues tiene como finalidad que se ordene a la entidad accionada que “suscriba un negocio jurídico con la señora Mélida Gutiérrez y el señor Berardo Guilombo que no implique una erogación económica para habitar el inmueble de su propiedad”.
Por lo precedente, la Sala confirmará el auto objeto del recurso de súplica, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00270-00 Actor: BERNARDO GUILOMBO RAMÍREZ Y MÉLIDA GUTIÉRREZ DE GUILOMBO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: resuelve recurso ordinario de súplica Tesis: SE CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO.
LAS PRETENSIONES PRINCIPALES A), B) Y C), ASÍ COMO LAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS A) Y B) INVOCADAS EN LA DEMANDA OBJETO DE ESTUDIO, NO CONTROVIERTEN ACTO ADMINISTRATIVO ALGUNO, POR LO TANTO, FRENTE A LAS MISMAS, EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ES IMPROCEDENTE, DADO QUE EL ASUNTO NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL.
EN CUANTO A LOS OFICIOS DEMANDADOS POR LOS ACTORES NO CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIÓN JURÍDICA ALGUNA, NI DAN POR TERMINADA UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA O IMPIDEN CONTINUARLA, POR LO TANTO NO SON CONTROVERTIBLES ANTE ESTA JURISDICCIÓN AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por la parte demandante[1], contra el auto de 8 de julio de 2019, proferido por el señor Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, por medio del cual se rechazó la demanda.
I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 8 de julio de 2019, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por los señores BERNARDO GUILOMBO RAMÍREZ y MÉLIDA GUTIÉRREZ DE GUILOMBO en contra de la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAS[2], con fundamento en los siguientes argumentos: En cuanto a las pretensiones principales a)[3], b)[4] y c)[5] invocadas en la demanda, sostuvo que no estaban dirigidas a controlar la legalidad de acto administrativo alguno, por lo tanto, frente a las mismas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era improcedente.
Frente a las pretensiones principales d)[6] y e)[7] invocadas en la demanda, adujo que los oficios que allí se mencionan tampoco constituyen actos de carácter definitivos que tuviesen por finalidad crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna, pues a través de los mismos la entidad demandada únicamente respondió unas peticiones a los actores, en los que se les explicó: i) cómo y cuándo procede el depósito provisional de bienes en proceso de extinción del derecho de dominio; ii) que no era posible la entrega del bien, -en donde ellos residían-, en arrendamiento o depósito provisional a personas que se encontraban dentro del grupo familiar de los sumariados, vinculados o condenados en un proceso de extinción de dominio y iii) que cualquier decisión frente a esa clase de bienes correspondía a los jueces de la República.
Así mismo, explicó que la pretensión tendiente a que se le ordene a la entidad demandada que “suscriba un negocio jurídico con la señora Mélida Gutiérrez y el señor Berardo Guilombo que no implique una erogación económica para habitar el inmueble de su propiedad” no es procedente en esta jurisdicción. En cuando a las pretensiones subsidiarias a)[8] y b)[9], concluyó que “Tampoco están dirigidas a cuestionar actos de la administración y de nuevo buscan la declaratoria de situaciones que nada tienen que ver con el control de legalidad de actos administrativos”.
Finalmente, explicó: “[…] Ahora bien, no sobra indicar que del libelo de la demanda se colige que lo acontecido en este caso fue lo siguiente: (i) La Dirección Nacional de Estupefacientes mediante la Resolución nro. 1150 del 28 de agosto de 2008, adicionada por la Resolución nro. 0237 del 25 de febrero de 2008, revocó como depositaria a la lonja de propiedad raíz del Huila y en su lugar nombró a la inmobiliaria del Sur S.U. LTDA;
(ii) Mediante la Resolución nro. 0394 del 11 de febrero de 2010 fue revocada la inmobiliaria del Sur y en su lugar se nombró a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S como administrador del bien inmueble que ocupaban los demandantes; (iii) por la Resolución nro. 1956 de diciembre de 2010 fue nombrada en calidad de depositario provisional a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.;
(iv) Por oficio 20141400018593 del 20 de 2014 se comunicó el inicio del procedimiento de desalojo del inmueble; (v) Mediante Resolución 0685 del 7 de julio de 2014, la Dirección Nacional de Estupefacientes dispuso la entrega real y material del bien inmueble para que fuera recibido por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.; (vi) Por oficio del 10 de julio de 2014, el Gestor jurídico de Bienes Inmuebles de la Dirección Nacional de Estupefacientes otorgó un plazo perentorio para desocupar el inmueble so pena de iniciar el desalojo del mismo con el apoyo de la fuerza pública a los aquí demandantes y (viii) A través de la Resolución nro. 477 de junio de 2016 se designó de la lista de elegibles al depositario provisional Néstor Augusto Rozo Salazar.
En consecuencia, los actos que eventualmente serían demandables corresponden a los citados, los cuales deben identificarse plenamente y no son los oficios demandados (sic) […]”. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de los actores pretende que se revoque el auto objeto del recurso de súplica, con el argumento de que la actuación administrativa desplegada por la SAE corresponde a una aplicación incorrecta de la ley, que priva a los demandantes, -adultos mayores-, de los derechos que por mandato constitucional y legal les corresponde, como por ejemplo, la conservación de la tenencia de los bienes a través de medios que no afecten sus derechos fundamentales.
Aunado a lo expuesto, adujo que la actuación de la demandada, además de ilegal e inconstitucional, sí crea una situación jurídica concreta, ya que las consecuencias originadas de las respuestas contenidas en los oficios controvertidos, eliminan la posibilidad de que los demandantes puedan acceder al depósito provisional de unos bienes inmuebles.
Por último, puso de presente que las circunstancias especiales del caso exigen una interpretación y aplicación legal acorde con la dignidad humana, debido a que ante la grave situación económica y de salud de los demandantes, se debe reconocer a su favor la tenencia del inmueble por medio de la suscripción de un contrato a título gratuito y evitar así un desalojo por parte de la SAE.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, según lo dispone el artículo 243, numeral 1°, ibídem, también lo es del recurso de súplica en esta instancia. Visto lo anterior, el presente asunto, por un parte, se contrae a determinar si las pretensiones invocadas en la demanda son procedentes, dado que el Consejero conductor del proceso señaló que la mayoría de estas no estaban encaminadas a controvertir actos administrativos sino que buscaban la declaración de situaciones alejadas del estudio de legalidad competencia de esta jurisdicción. Así mismo, se debe establecer si los dos oficios demandados son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional, pues en el auto suplicado se considera que los mismos no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, mientras que el recurrente afirma lo contrario.
Para dilucidar los problemas jurídicos planteados, es menester hacer un resumen de los fundamentos fácticos relevantes en el presente caso: - Mediante Resolución de 14 de mayo de 2007, la Fiscalía Segunda Adscrita a la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos ordenó el inicio de la acción de extinción del derecho de dominio y suspensión del poder dispositivo del inmueble con matrícula inmobiliaria 200-180041, ubicado en la ciudad de Neiva. - A través de acta de secuestro de 17 de mayo de 2007, el bien fue puesto a disposición de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual nombró como depositaria provisional a la Lonja de Propiedad Raíz del Huila y Caquetá y, sucesivamente, a la inmobiliaria del Sur S.U. LTDA. - Por medio de las resoluciones 0394 de 11 de febrero y 1056 de diciembre de 2010, se nombró a la Sociedad de Activos Especiales SAS como administradora y depositaria provisional del inmueble, respectivamente. - Mediante Oficio 20141400018593 de 20 de febrero de 2014, dirigido a la Unidad de Gestión Jurídica de Bienes Inmuebles Urbanos, se inició el procedimiento de desalojo del inmueble cuyo derecho real de dominio ostentan los ahora demandantes. - El desalojo no se ha llevado a cabo porque los señores Bernardo Guilombo Ramírez y Mélida Gutiérrez de Guilombo han expresado en diversas oportunidades que son terceros de buena fe y que se encuentran en estado de vulnerabilidad debido a su edad y los quebrantos de salud que han sufrido como consecuencia del proceso de extinción de dominio, razón por la que las sociedades depositarias han permitido su estancia en el inmueble. - Casi nueve años después de haberse iniciado el proceso de extinción de dominio, mediante escrito radicado en la SAE el 11 de octubre de 2016, los demandantes solicitaron información acerca de las circunstancias en virtud de las cuales procedía el depósito a su nombre como forma de administración del inmueble y si resultaba conducente la aplicación de esta figura en el caso en cuestión. - En respuesta a la anterior radicación, mediante Oficio CS2016-023636 de 28 de octubre de 2016, la Sociedad de Activos Especiales SAS, sostuvo[10]: “[…] Ahora bien, nos permitimos reiterar que en ejercicio de las acciones propias de administración del bien, se están realizando por parte de esta entidad las gestiones necesarias tendientes a la recuperación del mismo, sin embargo tal y como fue solicitado por parte de la señora Yina Judith Guilombo Gutiérrez en fecha 26 de marzo de 2015 la disposición de legalizar la ocupación mediante la suscripción de contrato de arrendamiento, para lo cual fueron entregados los documentos y formatos requeridos para tal fin, siendo suspendida la ejecución de la función de policía administrativa hasta cuando fuese firmado el contrato, pero como es claro esto no ha ocurrido más de un año después de tal determinación. El capítulo VIII de la ya mencionada Ley establece que la competencia de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. es de naturaleza netamente administrativa, es por ello que no nos es dable entrar a determinar o hacer cualquier tipo de consideración especial, competencia que recae únicamente en los Jueces de la República. […] Así las cosas, la Sociedad de Activos Especiales mediante la Resolución N° 477 de junio de 2016 procedió a designar de la lista de elegibles, al depositario provisional NESTOR AUGUSTO ROZO SALAZAR, quien es la persona encargada de propender en representación de esta entidad por la correcta administración del referido inmueble. […]” - El 18 de noviembre de 2016, los demandantes interpusieron recurso de apelación contra la anterior comunicación. - Finalmente, a través de Oficio CS2016-025269 de 25 de noviembre de 2016[11], la SAE reiteró que el asunto consultado ya había sido contestado en varios oficios expedidos previamente, incluyendo la comunicación referenciada en líneas anteriores.
Igualmente, volvió a poner de presente la normativa que rige su actuar, así como un recuento de las acciones por ella desplegadas en la administración del bien objeto de controversia y concluyó que, debido a que a la fecha no se había logrado legalizar la ocupación ni recuperación legal del inmueble, se continuaría con el trámite del desalojo.
Ahora bien, teniendo en cuenta la fundamentación fáctica expuesta en líneas anteriores, para la Sala resulta claro, tal como lo explicó el Consejero conductor del proceso, que las pretensiones principales a)[12], b)[13] y c)[14], así como las pretensiones subsidiarias a)[15] y b)[16] invocadas en la demanda objeto de estudio, no controvierten acto administrativo alguno, es decir, no están encaminadas a ejercer un control de legalidad sobre alguna decisión administrativa en particular, sino que tienen como finalidad la declaración de situaciones que adolecen de relación alguna con el objeto de esta jurisdicción, por lo tanto, frente a las mismas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es improcedente, dado que el asunto alegado no es susceptible de control judicial.
Por otra parte, en cuanto a las pretensiones principales d)[17] y e)[18] invocadas en la demanda, las cuales si controvierten expresa y directamente unos actos expedidos por la SAE, particularmente los oficios CS-2016-023636 de 28 de octubre y CS-2016-025269 de 25 de noviembre de 2016, la Sala también comparte la argumentación expuesta por el Consejero conductor del proceso, en el sentido de que los mismos son respuestas a unas peticiones radicadas por los demandantes, a través de los cuales se les informó que no resultaba procedente, conforme a la normativa que regula la administración de bienes objeto de extinción de dominio, que fueran tenidos como depositarios provisionales del inmueble en controversia y que por ende se continuaría con el trámite de desalojo.
En efecto, a juicio de la Sala, los oficios controvertidos no se adecúan a lo establecido en el artículo 43 del CPACA[19], en tanto no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto o están haciendo imposible continuar con la actuación. Igualmente, para la Sala, del contenido de los oficios CS-2016-023636 de 28 de octubre y CS-2016-025269 de 25 de noviembre de 2016, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta, como sí sucede, con las resoluciones reseñadas en la parte motiva del auto suplicado, particularmente, las que hacen referencia a los nombramientos de los distintos depositarios del bien objeto de controversia o la decisión por medio de la cual se ordenó la entrega real y material del mismo[20].
Igualmente, es importante señalar que en los oficios demandados la SAE expresamente advierte que constituyen una reiteración de otros escritos por medio de los cuales ya se le había dado respuesta a las inquietudes de los accionantes. Sobre el particular, en el oficio CS-2016-023636 de 28 de octubre de 2016, la entidad demandada literalmente señaló: “[…] Previo a dar respuesta de fondo es importante resaltar que mediante escritos con radicados de salida CS2015-008542, CS2016-21196 y CS2016-015454 esta Entidad ha contestado sus derechos de petición que han versado igualmente sobre la ocupación del precitado bien. […]” Así mismo, en el oficio CS-2016-025269 de 25 de noviembre de 2016, la accionada volvió a reiterar: “[…] Previo a dar respuesta de fondo es importante resaltar que mediante escritos con radicados de salida CS2015-008542, CS2016-21196, CS2016-015454 y CS2016-023636 esta Entidad ha contestado sus derechos de petición que han versado igualmente sobre la ocupación del precitado bien. […]” Aunado a lo anterior, como bien lo explicó el Consejero conductor del proceso, el restablecimiento del derecho solicitado por los demandantes como consecuencia de la posible declaración de nulidad de los oficios referidos, escapa de las competencias de esta jurisdicción, pues tiene como finalidad que se ordene a la entidad accionada que “suscriba un negocio jurídico con la señora Mélida Gutiérrez y el señor Berardo Guilombo que no implique una erogación económica para habitar el inmueble de su propiedad”.
Por lo precedente, la Sala confirmará el auto objeto del recurso de súplica, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto suplicado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, EXPÍDASE la certificación solicitada por el Juzgado Segundo (2°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, visible a folio 258, anverso, del cuaderno principal.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 1o. de noviembre de 2019. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1]Aunque la parte demandante presentó recurso de reposición, el Consejero conductor del proceso, mediante auto de 27 de agosto de 2019, lo adecuó al de súplica por ser el procedente y lo concedió con fundamento en lo preceptuado en el artículo 246 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, en adelante, CPACA. [2] En adelante SAE. [3] Cfr. Folio 191.
“[…] a- Que se declare que la sociedad de activos especiales S.A.S., no dio aplicación de las normas que rigen la administración de bienes inmersos en procesos de extinción de dominio.[…]”. [4] Cfr. Folio 191. “[…] b- Se declare que en relación con los adultos mayores deben proceder formas de administración que no afecten gravemente sus derechos fundamentales a la vida y a la salud.[…]”. [5] Cfr. Folio 191.
“[…] c- Se declare que existen medios de administración de bienes a través de los cuales se pueden proteger los derechos de quienes se encuentran en estado de vulnerabilidad, y en consecuencia no implican una erogación económica. […]”. [6] Cfr. Folio 191. “[…] d- Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de las resoluciones demandadas y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la sociedad de activos especiales S.A.S., que proceda suscribiendo un negocio jurídico con la señora Mélida Gutiérrez y el señor Berardo Gilombo que no implique una erogación económica para habilitar el inmueble de su propiedad. […]” [7] Cfr. Folio 191.
“[…] e- El restablecimiento del derecho que considere su honorable Despacho. [8] Cfr. Folio 191. “[…] a- Que la norma no limita la suscripción de contrato de arrendamiento respecto de los terceros de buena fe involucrados en el proceso de extinción de dominio. […]”. [9] Cfr. Folio 191. “[…] b- Que se ordene a la sociedad de activos especiales S.A.S., suscribir contrato de arrendamiento con los señores Mélida Gutiérrez y Berardo Guilombo, en calidad de propietarios del inmueble. [10] Visible a folios 8 y 9 del cuaderno principal. [11]Visible a folios 10 y 11 del cuaderno principal. [12] [13] Cfr. Folio 191.
“[…] a- Que se declare que la sociedad de activos especiales S.A.S., no dio aplicación de las normas que rigen la administración de bienes inmersos en procesos de extinción de dominio.[…]”. [14] Cfr. Folio 191. “[…] b- Se declare que en relación con los adultos mayores deben proceder formas de administración que no afecten gravemente sus derechos fundamentales a la vida y a la salud.[…]”. [15] Cfr. Folio 191.
“[…] c- Se declare que existen medios de administración de bienes a través de los cuales se pueden proteger los derechos de quienes se encuentran en estado de vulnerabilidad, y en consecuencia no implican una erogación económica. […]”. [16] Cfr. Folio 191. “[…] a- Que la norma no limita la suscripción de contrato de arrendamiento respecto de los terceros de buena fe involucrados en el proceso de extinción de dominio. […]”. [17] Cfr. Folio 191.
“[…] b- Que se ordene a la sociedad de activos especiales S.A.S., suscribir contrato de arrendamiento con los señores Mélida Gutiérrez y Berardo Guilombo, en calidad de propietarios del inmueble. [18] Cfr. Folio 191. “[…] d- Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de las resoluciones demandadas y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la sociedad de activos especiales S.A.S., que proceda suscribiendo un negocio jurídico con la señora Mélida Gutiérrez y el señor Berardo Guilombo que no implique una erogación económica para habilitar el inmueble de su propiedad. […]”. [19] Cfr. Folio 191.
“[…] e- El restablecimiento del derecho que considere su honorable Despacho. […]”. [20] “ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. [21] Ver transcripción a folios 3 y 4 del presente proveído.