11001-03-24-000-2019-00356-00 — Consejo de Estado

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bogotá y Tunja / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO RESPECTO DE SANCIONES – Se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción / CRITERIO DE ESPECIALIDAD – Aplicación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [T]eniendo en cuenta la regla existente respecto de la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso, señaló la existencia de un criterio de especialidad […].

Ahora bien, con el fin de resolver el conflicto de competencia bajo estudio, se debe recordar que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia al considerar que los actos administrativos demandados versan sobre una sanción, lo que implica que la regla de competencia aplicable es la dispuesta por el numeral 8º del artículo 156 del CPACA.

Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja trabó el conflicto de competencia que ahora ocupa al despacho, pues consideró que las reglas que determinan la jurisdicción, propenden por proteger el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos, por lo que se debe dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 156 ibídem.

Así las cosas, el Despacho considera, que el hecho generador de la multa impuesta a la sociedad Efa English For All S.A.S., acaeció en la ciudad de Tunja (Boyacá). Por tal razón, la competencia para conocer del presente asunto recae en los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de dicho municipio. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sala Plena, de 17 de marzo de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2008-00354-00, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00356-00 Actor: EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – SIC Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: NORMA APLICABLE PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL CUANDO SE DEMANDAN ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE IMPONEN SANCIONES AUTO QUE RESUELVE CONFLICTO DE COMPETENCIA El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja.

I-.

ANTECEDENTES I.1-. La sociedad Efa English For All S.A.S., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, interpuso demanda en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO. Se declare la NULIDAD TOTAL de la RESOLUCIÓN – SANCIÓN 87332 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2017 emitida dentro del proceso No. 2015 – 12028, por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – DELEGATURA PARA ASUNTOS JURISDICCIONALES, […] mediante la cual se impuso sanción pecuniaria a mi protegida EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S., […] por la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA PESOS M/CTE.

($66.394.530), equivalentes a noventa salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la imposición de la sanción, por haberse omitido la aplicación de normas procedimentales y sustanciales, conforme a los hechos que se expondrán a continuación.

SEGUNDO. Se declare la NULIDAD TOTAL de la RESOLUCIÓN No. 15636 DEL 06 DE MARZO DE 2018 emitida dentro del proceso No. 2015-12028, por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – DELEGATURA PARA ASUNTOS JURISDICCIONALES […] mediante la cual se resolvió y modificó el RECURSO DE REPOSICIÓN contra la RESOLUCIÓN – SANCIÓN No. 87332 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2017, que modifico (sic) el “ARTÍCULO PRIMERO. IMPONER una multa a ENGLISH FOR ALL S.A.S., … por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES DIECISIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($59.017.360), equivalente a noventa y cinco (80) (sic) SMLMV… TERCERO. Se declare la NULIDAD TOTAL de la RESOLUCIÓN No.90132 DEL 13 DE DICIEMBRE DE 2018 emitida dentro del proceso No. 2015 – 012028, por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – DELEGATURA PARA ASUNTOS JURISDICCIONALES […] mediante la cual se resolvió el RECURSO DE APELACIÓN contra la RESOLUCIÓN – SANCIÓN No. 87332 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2017.

CUARTO. Que como consecuencia de lo anterior se le RESTABLEZCA EL DERECHO a la empresa EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S., en los siguientes términos: 1. Declarando que no hay lugar a la imposición de la sanción, consistente en el pago por parte de mi protegida de la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES DIECISIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($59.017.360), equivalente a noventa y cinco (80) (sic) SMLMV…, a la fecha de imposición de la sanción. […]”.

(Negrillas originales) I.2-. El conocimiento del asunto le correspondió al Juez Cuarto Administrativo de Bogotá, quien mediante auto de 20 de junio de 2019[1], declaró su falta de competencia territorial y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de Tunja, como fundamento de esa determinación, adujo que la regla de competencia aplicable es la contenida en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, en razón a que: “[…] [E]l proceso administrativo sancionatorio fue iniciado por queja presentada por la señora Mayerlin Esperanza Young Silva “propietaria del Instituto Británico de Inglés Blighty Bliss, (,,,) (sic) por medio de la cual argumenta, que existen varios tipos de institutos de enseñanza de idioma inglés en Tunja, Boyacá, entre ellos la sociedad EFA ENGLISH FOR ALL, (…) en adelante la investigada, que funciona como instituto de enseñanza no formal o comercializa material didáctico con métodos propios para el auto aprendizaje de idioma inglés, por valores irrisorios y por encima de las 160 horas, por lo que a su parecer, están engañando a los consumidores sobre una oferta educativa que no se cumple.” Por lo anterior y de conformidad con lo previsto en el literal b del numeral 14 del artículo 1º del Acuerdo NºPSAA06-3321 de 2006 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, el mencionado municipio hace parte de la jurisdicción correspondiente al Circuito Judicial de Tunja – Boyacá […]”.

I.3-. La Juez Segunda Administrativa del Circuito de Tunja, mediante auto de 25 de julio de 2019[2], resolvió promover conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación a efectos de que se dirimiera el conflicto, argumentando, para el efecto, lo siguiente: “[…] El Despacho no comparte la valoración realizada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, respecto a definir la competencia territorial del presente asunto solo con fundamento en lo normado en el numeral 8º de la norma antes transcrita [artículo 156 del CPACA], desconociendo completamente lo dispuesto en el numeral 2º de la misma norma, pues la interpretación de las reglas de competencia territorial dispuestas en el artículo 156 ibídem, debe hacerse de manera integrada, buscando siempre el respeto del principio de acceso a la administración de justicia de los administrados.

No puede entenderse que la regla de competencia dispuesta en el numeral 8º ya referido, constituye una norma especial de competencia que se aplique de manera directa y con exclusión de las regla dispuestas en el numeral 2º, por cuanto dicha interpretación es restrictiva y afecta el principio de acceso a la administración de justicia de los administrados, quienes dependiendo de sus intereses y facilidad pueden escoger que sus pretensiones sean conocidas por jueces de su propio domicilio –cuando la demandada tenga oficina en dicho lugar-, donde se expidió el acto o del lugar donde se produjo el hecho o el acto que ocasionó la imposición de una sanción. La facultad de escoger el lugar donde se deba tramitar la demanda, no es otra cosa que la materialización de la competencia a prevención, que para el presente caso fue manifestada de manera expresa en el acápite de “competencia”, cuyo numeral 2 indica: “En razón del territorio.

De acuerdo con el numeral 2º del artículo 156 del C.P.A.C.A., la competencia territorial de este proceso corresponde a los Juzgados Administrativos de Bogotá, teniendo en cuenta que en Bogotá D.C., lugar donde se expidieron los Actos Administrativos Demandados.” Así las cosas la parte demandante eligió dentro de las tres posibilidades dispuestas por el legislador para presentar su demanda, el lugar donde se expidieron los actos demandados, lugar que coincide con el domicilio de la empresa demandante según se advierte del acápite de notificaciones de la demanda y del certificado de existencia y representación anexo a la misma. […]”.

I.4-. Este Despacho, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, mediante auto de 23 de agosto de 2019[3], corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que, si lo consideraban necesario, presentaran sus alegatos, traslado frente al cual solo se pronunció la apoderada de la parte demandante[4], quien indicó lo siguiente: “[…] Tal como lo expuse en el acápite de competencia dentro del cuerpo de la demanda, acorde con el numeral 2º artículo 156 CPACA, la competencia territorial le corresponde a los Juzgados Administrativos de Bogotá, considera esta defensa en lo administrativo (sic) que la valoración de la competencia conforme lo determina en los numerales expuestos (sic) en el artículo 156 del CPACA, debe realizarse de manera integral y no perder de vista que la oficina principal tanto de mis poderdantes y de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO están en Bogotá tal como se plasmó en el acápite de notificaciones […]”.

II-. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011[5], corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, de acuerdo con su especialidad.

Dicha norma dispuso que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Para resolver la controversia es necesario analizar los actos administrativos acusados, a saber: (i) La Resolución No. 87332 de 26 de diciembre de 2017 “Por la cual se decide una actuación administrativa”, proferida por la Directora de Investigaciones de Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cuya parte resolutiva se ordenó: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Imponer una multa EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S., identificada [ ] por la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA PESOS M/CTE ($66.394.530), equivalentes a NOVENTA (90) salarios mínimos legales vigentes a la fecha de la presente resolución de conformidad a la parte motiva de esta providencia […].

ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S. identificada […] los siguiente: [ ]

ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR personalmente el contenido de la presente a EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S.[ ]”. (ii) La Resolución No. 15636 de 6 de marzo de 2018 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación”, proferida por la misma funcionaria, en cuya parte resolutiva se ordenó: “ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el artículo primero de la parte resolutiva de la Resolución No. 87332 de 26 de diciembre de 2017, el cual quedará de la siguiente manera:

ARTÍCULO PRIMERO: IMPONER una multa a EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S. identificada […] por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES DIECISIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($59.017.360) equivalentes a OCHENTA (80) salarios mínimos legales vigentes a la fecha de la imposición de la multa, por encontrarse probado el incumplimiento de (sic) artículos 23, 29, 30, 38, 42, numerales 1 y 2 del artículo 43, numeral 4 del artículo 46 y artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, en concordancia con lo señalado en el numeral 2.1 a 2.1.2.1 del Capítulo Segundo del Título II de la Circular Única de esta Superintendencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar en sus demás partes la Resolución No. 87332 de 26 de diciembre de 2017, conforme a la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Conceder el recurso de apelación interpuesto […].

ARTÍCULO CUARTO: Trasladar al despacho del Superintendente Delgado para la Protección del Consumidor el expediente de la referencia […].

ARTÍCULO QUINTO: NOTIFICAR personalmente el contenido de la presente Resolución a EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S. [ ] […]”. (iii) La Resolución No. 90132 de 13 de diciembre de 2018 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”, proferida por el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, la cual confirmó la Resolución No. 87332 de 26 de diciembre de 2017, modificada por la Resolución No. 15636 de 6 de marzo de 2018.

Visto lo anterior se tiene que los actos administrativos demandados contienen la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio, consistente en sancionar a la sociedad Efa English For All S.A.S. por la presunta vulneración de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”, al incurrir en ofrecimiento de información carente de los requisitos de ley, publicidad engañosa, inclusión de cláusulas prohibidas y no informar el derecho de retracto respecto de los contratos de adhesión denominados ”CONTRATO DE ADQUISICIÓN DE MATERIAL DE APRENDIZAJE ENGLISH FOR ALL”.

Los actos administrativos atacados fueron proferidos por la Superintendencia de Industria y Comercio y a través de ellos se le impuso una multa a la sociedad demandante, como consecuencia de la queja presenta por la señora Mayerlin Esperanza Young Silva, quien en calidad de propietaria del Instituto Británico de Inglés Blighty Bliss, manifestó que: “[…] que existen varios tipos de institutos de enseñanza de idioma inglés en Tunja, Boyacá, entre ellos la sociedad EFA ENGLISH FOR ALL S.A.S. […] que funcionan como instituto de enseñanza no formal o comercializa material didáctico con métodos propios para el auto aprendizaje del idioma inglés, por valores irrisorios y por encima de las 160 horas […]” Ahora bien, nos encontramos frente a una demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró la sociedad Efa English For All S.A.S., tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 87332 de 26 de diciembre de 2017, 15636 de 6 de marzo de 2018 y 90132 de 13 de diciembre del mismo año, por medio de las cuales la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso una multa, por el presunto incumplimiento del Estatuto del Consumidor, al ofrecer, en la ciudad de Tunja, Boyacá, programas de aprendizaje del idioma inglés, sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Para el efecto, el artículo 156 del CPACA, establece la competencia por razón del territorio; norma del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. 2.

En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. (…) 8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. […]”.

(negrilla del despacho) Con fundamento en la anterior premisa y teniendo en cuenta la regla existente respecto de la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso[6], señaló la existencia de un criterio de especialidad en los siguientes términos: “[…] El conflicto en estudio gira en torno al alcance del artículo 134 D del C. C. A., en cuanto regula la competencia por razón del territorio para conocer de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende la nulidad de actos de autoridades nacionales que imponen sanciones.

En efecto, mientras que el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla considera que dicha competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, como lo dispone el literal b) del numeral 2 ibídem; el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla (sic) estima que dicha competencia se determina atendiendo el lugar donde ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción, como lo establece el numeral h) del numeral 2 ibídem.

(…) Como se advierte, el numeral primero de la norma transcrita establece una competencia general por razón del territorio en consideración al lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado, y el numeral segundo, literal b) ibidem, por su parte, establece una competencia a prevención por razón del territorio para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los asuntos del orden nacional, en tanto señala que se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar.

De modo que el competente para conocer de los asuntos señalados será el juez del lugar donde se expide el acto o el del domicilio del demandante que primero aprehenda el proceso. No obstante, el literal h) ibídem establece una competencia territorial especial en los asuntos del orden nacional, para los casos de imposición de sanciones, que se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. Esta disposición se debe aplicar de manera preferente sobre las que regulan de modo general la asignación de competencia territorial y es la que sin duda debe aplicarse para decidir el conflicto negativo de competencia en estudio, porque la demanda al que está referido fue incoada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y está orientada a obtener la nulidad de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional que impone una sanción. […]”.

(negrilla del Despacho) Ahora bien, con el fin de resolver el conflicto de competencia bajo estudio, se debe recordar que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia al considerar que los actos administrativos demandados versan sobre una sanción, lo que implica que la regla de competencia aplicable es la dispuesta por el numeral 8º del artículo 156 del CPACA.

Así las cosas, el Despacho considera, que el hecho generador de la multa impuesta a la sociedad Efa English For All S.A.S., acaeció en la ciudad de Tunja (Boyacá). Por tal razón, la competencia para conocer del presente asunto recae en los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de dicho municipio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la sociedad Efa English For All S.A.S. en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio, es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO

COMUNÍQUESE esta decisión a los juzgados que suscitaron el conflicto de competencia decidido.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (10) ----------------------- [1] Folio 119. [2] Folios 124 - 126. [3] Folio 133. [4] Folios 137 - 139 [5] “[…]

ARTÍCULO 158. CONFLICTOS DE COMPETENCIA. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. […]”. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, 17 de marzo de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), Actor: Eurolatina Shipping & Chartering Limitada, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales