INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN- Fuerza vnculante / PENSIÓN POR APORTES La regla jurídica para determinar el ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición y que tenían derecho a la pensión de jubilación por aportes era la establecida en el referido artículo 6.º del Decreto 2709 de 1994, esto es, que se debía liquidar con el 75% del salario promedio que había servido de base para los aportes durante el último año de servicios, criterio que resultaba igualmente acorde con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado, la cual, en relación con el periodo y el ingreso base de liquidación de las pensiones amparadas por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, había sentado la tesis de la liquidación de la pensión en el 75% de lo devengado por el trabajador en el último año de servicios.
Lo anterior bajo los principios de integridad e inescindibilidad normativa, progresividad, favorabilidad, del concepto de salario y ponderación de los derechos laborales y finanzas públicas.No obstante, resulta lógico que esta postura, relacionada con el IBL de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 sea recogida, ajustada e interpretada armónicamente, en todo, a lo dispuesto en la referida sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, mediante la cual la Sala Plena de la Corporación concluyó que el ingreso base de liquidación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas que se benefician de éste, y que el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el ingreso base de liquidación previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
La anterior conclusión responde a la interpretación y lectura que dio la Sala Plena al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al establecer que esta disposición normativa contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Esta nueva tesis jurisprudencial dictada en sentencia de unificación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se erige en una decisión que cuenta con alto grado de seguridad, certeza y fuerza vinculante, gracias a la función especial y específica que cumple de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001- 23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 INCISO 3 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 1160 DE 1989 / DECRETO 2709 DE 1994 / DECRETO 1474 DE 1997 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02135-01(1626-18) Actor: ALEJANDRA RUEDA DE LLORENTE Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación de pensión de jubilación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Alejandra Rueda Llorente contra la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones-. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Pretensiones La señora Alejandra Rueda de Llorente, por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal declarar la nulidad parcial de la Resolución GNR 390292 del 7 de noviembre de 2014, por medio de la cual Colpensiones le reconoció la pensión de vejez, y la nulidad total de la Resolución VPB 45901 del 28 de mayo de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de reconocimiento de la prestación. A título de restablecimiento del derecho pidió reliquidar su pensión teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto durante el último año de servicios (7 de noviembre de 2001 al 6 de noviembre de 2002), incluyendo la asignación básica, diferencia de sueldo, prima de navidad, vacaciones y servicios, bonificación por servicios, prima técnica, diferencia de prima técnica e indemnización prima de vacaciones y cualquier otro emolumento que se demuestre haber recibido como contraprestación de sus servicios. 2.
Hechos La señora Alejandra Rueda Llorente laboró al servicio del Estado como servidora pública por un periodo superior a los 20 años de servicios siendo su último lugar de servicio el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Cumplió su status jurídico de pensionada en los términos de la Ley 33 de 1985, el 31 de marzo de 2012 en vigencia de la Ley 100 de 1993, siendo beneficiaria del régimen de transición a que hace referencia el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Mediante Resolución GNR 390292 del 7 de noviembre de 2014, Colpensiones reconoce pensión de jubilación a favor de la actora en cuantía de $2.812.000 efectiva a partir del 1 de abril de 2012. El 21 de noviembre de 2014, se interpuso recurso de apelación en contra de la resolución de reconocimiento de la prestación, solicitando se ordenara una pensión equivalente al 75% de lo devengado por todo concepto en el último año de servicio, el cual fue resuelto por Resolución VPB 45901 de 28 de mayo de 2015, confirmando la resolución recurrida en cada una de sus partes. 3.
Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citaron como disposiciones violadas los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 4 de 1996, 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993; los Decretos 3135 y 1848 de 1968, 1045 de 1978, 1158 de 1994, 2143 de 1995, y Código Sustantivo del Trabajo. Al explicar el concepto de violación la actora sostuvo que los actos acusados vulneran normas de carácter sustancial y constitucional; lo anterior, teniendo en cuenta que al ser beneficiaria del régimen de transición se debió aplicar la Ley 33 de 1985, en su integridad y no la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el monto pensional y la forma de obtener el ingreso base liquidación, partiendo de una interpretación incorrecta del inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Insistió en que la pensión debe liquidarse con todos los factores salariales devengados y certificados en el último año de acuerdo con la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. 1. Contestación de la demanda La Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- se opuso a la prosperidad de las pretensiones por carecer de fundamentos fácticos y sustanciales; consideró que se está pretendiendo dar una errónea interpretación de la normativa aplicada al régimen pensional de los empleados públicos, en virtud a que Colpensiones expidió los actos administrativos debatidos con la observancia plena de las normas legales y constitucionales que se le aplican a los empleados y funcionarios públicos afiliados al Instituto de Seguro Social.
Sostuvo que los factores a tener en cuenta para efectos pensionales son los señalados en la ley, sobre los cuales es imperativo los descuentos, reiterando que lo que se trata es de aplicar la norma anterior que corresponda, antes de la entrada en vigencia del sistema pensional, para efectos de determinar la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. Propuso como excepciones la buena fe de la Administradora Colombiana de Pensiones e innominada. 2.
La sentencia de primera instancia[1] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. Expuso que los factores llamados a integrar el ingreso base liquidación de las pensiones reconocidas por transición son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, bien sea que se trate de las reglas específicas que sobre el IBL contempla el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o de la regla general que establece su artículo 21, toda vez que la aplicación del régimen pensional anterior se encuentra referida solamente a la edad, tiempo de servicio o semanas de cotización y tasa de reemplazo; las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez, se encuentran sometidas a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, tal como lo consagra el inciso 2 del publicitario artículo 36, interpretación que además es concordante con el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, el cual señala que para la liquidación de las pensiones solo se tendrá en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Sostuvo que de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, de la Corte Constitucional, se adoptó el precedente jurisprudencial, en relación con la interpretación y alcance del régimen de transición del artículo 36 de Ley 100 de 1993, de conformidad con el cual se estableció que el IBL no es un aspecto sometido a transición, y que solo para este efecto se tendrán la edad, el tiempo y el monto referidos únicamente al porcentaje de la base salarial.
Manifestó que es claro que el cargo desempeñado por la actora en el Banco de la Republica como Subjefe de Grupo de Servicios Especiales de la Gerencia General, se encuentra ubicado dentro de la categoría señalada en el literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992, es decir, dentro de aquellos trabajadores sometidos al régimen laboral propio consagrado en la Ley, siendo una categoría especial de empleo, con régimen legal propio; no obstante, consideró que se trata de un tiempo prestado a un ente público, y por lo tanto se computa para efectos de acceder a la pensión. 3.
El recurso de apelación[2] La demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, y solicitó se revoque la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta los parámetros fijados por el Consejo de Estado mediante la sentencia del 4 de agosto de 2010, posición que fue ratificada por la Sección Segunda de la mencionada Corporación en providencia del 9 de febrero de 2017, y, no los precedentes de la Corte Constitucional contenidos en las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015, los cuales no son de obligatorio cumplimiento, ya que estos solo extienden sus efectos a quienes ostentan similares circunstancias fácticas (trabajadores oficiales).
Insistió en que debe observarse y aplicarse por parte de los jueces de determinada jurisdicción lo que su órgano de cierre ha resuelto en casos análogos, y no dando preferencia a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, es decir, calculando el IBL con el promedio del 75% de la totalidad de los factores de salario devengados y certificados en el último año de servicios 4.
Alegatos de conclusión La parte demandante y la demandada insistieron en los argumentos expuestos en las distintas etapas procesales.[3] 5. El Ministerio Público[4]. Guardó silencio. 2. Consideraciones El problema jurídico se contrae a establecer si la señora Alejandra Rueda de Llorente tiene derecho, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 2.1.
Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[5], que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 2.2.
Del IBL de los beneficiarios de la pensión por aportes. La Ley 71 de 1988 creó la «pensión de jubilación por aportes», concebida como un respaldo para que las personas que hubieran efectuado cotizaciones durante el tiempo laborado como empleados públicos y privados, pudieran obtener la pensión de jubilación sumando tiempos del uno y otro, ya que las normas que se habían expedido con antelación regulaban en forma separada el régimen pensional de cada uno de estos sectores.
Así, esta se obtiene sumando los tiempos de cotización y de servicios en el sector público y en el privado, con la condición de que en el primer caso se hubieren efectuado aportes y, en el segundo, realizado cotizaciones. Respecto de la naturaleza de esta modalidad pensional, la Corporación ha señalado lo siguiente:[6] Conforme a la norma trascrita, la posibilidad de computar el tiempo servido en el sector público con el cotizado en el ISS, constituye un régimen pensional aplicable a quienes estuvieron vinculados laboralmente al sector oficial, a empleadores públicos y privados afiliados al ISS o a ambos, y requieren de la suma de todos los aportes hechos, para reunir los requisitos para acceder al derecho de pensión. Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se estableció, en la misma línea de lo dispuesto por la Ley 71 de 1988, la posibilidad de acumular para efectos pensionales, los tiempos de servicios y de cotizaciones acumulados tanto en el sector público como en el sector privado, lo cual hizo en principio innecesaria la aplicación de ésta última para estos efectos.
Al fijar nuevas reglas y requisitos para el reconocimiento de las pensiones, la Ley 100 de 1993 previó igualmente un régimen de transición pensional en su artículo 36, conforme al cual quienes cumplieran determinados requisitos para ser sujetos de dicho régimen, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión conforme a la normatividad que anteriormente le resultara aplicable.
En virtud del citado régimen de transición pensional, es posible obtener la pensión de jubilación del sector público, tanto la del régimen general, establecida en la Ley 33 de 1985, como la que corresponda a los regímenes especiales oficiales vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993. En este contexto, resulta viable también para quienes no reúnen los requisitos del ISS, ni los requisitos de la pensión oficial anteriores a la Ley 100, pero son beneficiarios del régimen de transición, obtener la pensión de jubilación con la sumatoria de los tiempos cotizados al Seguro Social y a otras cajas de previsión como servidor público; a partir de lo cual, la citada prestación pensional por aportes pasa a constituir una modalidad de pensión aplicable en virtud de la normatividad contenida en la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios.
Ahora bien, la ley 71 fue reglamentada inicialmente por el Decreto 1160 de 1989 y posteriormente por el Decreto 2709 del 13 de diciembre de 1994, que señaló en su artículo 8.°, en relación con el monto, lo siguiente: Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75 % del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley.
Y en cuanto al ingreso base de liquidación, el artículo 6 del citado decreto preceptuaba: Salario base para la liquidación de la pensión de jubilación por aportes. El salario base para la liquidación de esta pensión, será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley.
Si la entidad de previsión es el ISS se tendrá en cuenta el promedio del salario base sobre el cual se efectuaron los aportes durante el último año y dicho instituto deberá certificar lo pagado por los citados conceptos durante el período correspondiente. La anterior disposición fue expresamente derogada por el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997,[7] en los siguientes términos: Artículo 24.
Vigencia y derogatorias. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica los siguientes artículos del Decreto 1748 de 1995: 3º, 9º, 12, 15, 16, 17, 24, 28, 35, 36, 37, 41, 44, 52 y 57 y deroga el numeral 2º del artículo 3º, el artículo 25, el inciso 3º del artículo 29, el literal c) del artículo 36, el inciso 7º del artículo 47, el artículo 51 y el parágrafo transitorio del artículo 52 del mismo Decreto 1748 de 1995.
Así mismo, modifica el artículo 8º del Decreto 1887 de 1995, y deroga el artículo 6º del Decreto 2709 de 1994 y todas las demás normas que le sean contrarias. (Negrilla fuera del texto). No obstante lo anterior, dicha derogatoria fue anulada por esta Sección mediante sentencia del 15 de mayo de 2014, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve,[8] por considerar que desconocía la finalidad del régimen de transición como mecanismo de protección ante el cambio legislativo.
Como argumentos para tal decisión se expusieron los siguientes: Así, en el presente caso, tratándose de una situación análoga a nivel reglamentario, se destaca que la norma que disponía el salario base para la liquidación de la pensión por aportes fue derogada, situación que originó un vacío normativo y obligó a remitirse a la Ley 100 de 1993, aun cuando el legislador dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar las condiciones para el reconocimiento y pago de la pensión por aportes (inc. 2, art. 7, Ley 71 de 1988).
Visto lo anterior, la derogatoria del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, desconoció no solamente la Ley 71 de 1988; sino también la Ley 100 de 1993, ya que ésta previó un régimen de transición, como un mecanismo de protección ante un tránsito legislativo para las personas que tenían la expectativa de adquirir su derecho pensional bajo una normatividad anterior, en este sentido no puede el ejecutivo en virtud del ejercicio de la facultad reglamentaria reducir de manera desproporcionada e irrazonable los beneficios de la normatividad pensional anterior, pues dejaría sin eficacia la finalidad del régimen de transición pensional.
Conforme a lo expuesto, como quiera que la norma referida había cobrado vigencia a partir del tal declaratoria de nulidad, la Sección Segunda consideraba que la regla jurídica para determinar el ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición y que tenían derecho a la pensión de jubilación por aportes era la establecida en el referido artículo 6.º del Decreto 2709 de 1994, esto es, que se debía liquidar con el 75% del salario promedio que había servido de base para los aportes durante el último año de servicios,[9] criterio que resultaba igualmente acorde con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado, la cual, en relación con el periodo y el ingreso base de liquidación de las pensiones amparadas por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, había sentado la tesis de la liquidación de la pensión en el 75% de lo devengado por el trabajador en el último año de servicios.
Lo anterior bajo los principios de integridad e inescindibilidad normativa, progresividad, favorabilidad, del concepto de salario y ponderación de los derechos laborales y finanzas públicas. No obstante, resulta lógico que esta postura, relacionada con el IBL de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 sea recogida, ajustada e interpretada armónicamente, en todo, a lo dispuesto en la referida sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, mediante la cual la Sala Plena de la Corporación concluyó que el ingreso base de liquidación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas que se benefician de éste, y que el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el ingreso base de liquidación previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
La anterior conclusión responde a la interpretación y lectura que dio la Sala Plena al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al establecer que esta disposición normativa contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Esta nueva tesis jurisprudencial dictada en sentencia de unificación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011[10] por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se erige en una decisión que cuenta con alto grado de seguridad, certeza y fuerza vinculante, gracias a la función especial y específica que cumple de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.[11] Así, el contenido y la regla y subreglas que expuso la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se caracterizan por su permanencia, identidad, carácter vinculante y obligatorio.
En este sentido, cuando la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011[12] declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10.° de la Ley 1437 de 2011,[13] ordenó a las autoridades dar aplicación uniforme de las normas a situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la mano de las sentencias de unificación jurisprudencial, y entendió que dicho precepto no hizo otra cosa que reconocer a la jurisprudencia de las altas cortes el carácter de fuente formal de derecho con efecto vinculante,[14] pues el acatamiento del precedente judicial constituye no solo el presupuesto fundamental del Estado Social y Constitucional de Derecho sino también el desarrollo de sus fines esenciales dentro de los que se encuentran la garantía de la efectividad de principios y derechos[15], tales como el de la igualdad[16], la buena fe[17], la seguridad jurídica[18] y la garantía de la imparcialidad.[19] Conclusión: a efectos de determinar el IBL de las personas beneficiarias de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a quienes se les aplica como régimen anterior la pensión por aportes contemplada en la Ley 71 de 1988, se deben seguir la regla y subreglas previstas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Corporación,[20] es decir, que el IBL debe establecerse en los términos del inciso 3.º del artículo 36 o del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994, y no con fundamento en el artículo 6.° del Decreto 2709 de 1994. 3.
Caso concreto. Análisis de la Sala. En el proceso no se discute que la señora Alejandra Rueda de Llorente es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, lo anterior, debido a que nació el 31 de marzo de 1957[21], lo que significa que para el 1 de abril de 1994, contaba con más de 35 años y acreditaba más de 15 años de servicios en la entidad pública.
La señora Rueda de Llorente prestó sus servicios así:[22] |Entidad donde laboró |Desde |Hasta | |Asamblea de Cundinamarca |01/10/1976 |03/11/1976 | |Senado de la República |04/11/1976 |30/09/1982 | |Departamento Adm. De la presidencia de |30/10/1982 |07/11/1984 | |la Republica | | | |Banco de la República |04/12/1984 |31/12/1994 | |Sin nombre |01/01/1995 |30/09/1995 | |Rueda Llorente |01/01/1996 |31/01/1996 | |Rueda Llorente |01/04/1996 |30/06/1996 | |Sin nombre |01/10/1996 |31/10/1996 | |Sin nombre |01/10/1997 |31/10/1997 | |Rueda Llorente |01/11/1997 |30/11/1997 | |Departamento Adm.
De la presidencia de |01/03/1998 |29/09/1999 | |la República | | | |Departamento Adm. De la presidencia de |01/10/1999 |30/11/2002 | |la República | | | La demandante adquirió su status el 31 de marzo de 2012, fecha en la cual cumplió los 55 años de edad, requisito con el que consolidó el derecho a la pensión de jubilación. El Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución GNR 390292 del 7 de noviembre de 2014[23], reconoció la pensión de vejez a la señora Alejandra Rueda de Llorente a partir del 1 de abril de 2012 en cuantía de $2.812.000.
En ella dijo: […] Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 8.740 días laborados, correspondientes a 1,248 semanas. Que nació el 31 de marzo de 1957 y actualmente cuenta con 57 años de edad. Que para todos los efectos se debe tener en cuenta el tiempo real y no el tiempo nominal, lo que significa que al existir simultaneidad entre el periodo comprendido desde el 7 de octubre de 1976 hasta el 30 de noviembre de 1976 con las entidades ASAMBLEA DE CUNDINAMARCA Y SENADO DE LA REPUBLICA en la estimación del derecho se descontó dicha simultaneidad. […] Que el (la) asegurado (a) acredita 15 años o más de servicio y/o cotizaciones (750 semanas) a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y verificado el radicado BZ 2014_8307501 la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos informa que el interesado cumple con el estudio de rendimientos ordenado en la Ley 100 de 1993; dicho estudio de rentabilidad obedeció al traslado que realizó el asegurado del régimen de Ahorro Individual con solidaridad al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación definida esto es, a Colpensiones; por ende conservará igualmente la transición contenida en el artículo 36 de la misma normatividad y habrá lugar a aplicar el régimen anterior que cobija su situación personal. […] Que de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, “los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años si es mujer” […] Que la norma precitada en el párrafo inmediatamente anterior se aplica por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que textualmente establece: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE”. […] Para los que les faltare más de 10 años, el ingreso base de liquidación será calculado de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993; es decir, el promedio de lo devengado o cotizado durante los últimos 10 años o el de toda la vida laboral si tuviera 1250 o más semanas, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor (IPC), según certificación que expida el DANE. […] Que para obtener el ingreso base liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994. […] IBL: 3.749.333 x 75.00= $2.812.000 […] Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que el (la) peticionario (a) cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna “Aceptada Sistema”: |Nombre |fecha |fecha | | |status |efectivid| | | |ad | |Cajanal |30/10/198|07/11/198| | |2 |4 | |Horizonte |24/02/199|30/07/199| | |8 |8 | |Colmena |01/08/199|30/03/200| | |8 |0 | |Santander |01/04/200|07/11/200| | |0 |2 | De igual forma se observa a folio 215, relación de los periodos cotizados por el Banco de la República, esto es, entre el 1 de junio de 1990 al 30 de septiembre de 1995, y por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, desde el 1 de febrero de 1998 al 7 de noviembre de 2002, en los cuales aparece el IBL reportados por las entidades antes mencionados para cada periodo, el cual corresponde a lo devengado por sueldo y bonificación por servicios.
Ahora bien, en el certificado de ingresos expedido por la entidad se encuentra que la señora Rueda de Llorente, entre el mes de diciembre de 2001 y el mes de noviembre de 2002, percibió como sueldo básico $2.365.687 y por bonificación de servicios $ 790.051 para un total de $ 3.155.738, suma esta que al ser cotejada con el valor que tomó la entidad de previsión como IBL[26], permite deducir que Colpensiones atendió la correspondencia que debe existir entre los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y aquellos sobre los cuales se calculó el IBL para la liquidación pensional, que para el caso, corresponde al sueldo básico y la bonificación por servicios.
Así las cosas, no hay lugar a ordenar la inclusión de factores salariales distintos a los tenidos en cuenta por la entidad, para la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Alejandra Rueda de Llorente, que no estén incluidos en el Decreto 1158 de 1994 y que no hicieron parte del ingreso base de cotización. Con relación a la diferencia de sueldo, vacaciones, primas de servicio, vacaciones y navidad, bonificación por recreación y prima técnica no salarial, no se puede ordenar su reconocimiento por cuanto estos no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Conclusión: La señora Alejandra Rueda de Llorente, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, como quiera que al estar cobijada por el régimen de transición, su prestación debe liquidarse teniendo en cuenta los factores salariales que devengó y sobre los cuales cotizó, durante los últimos 10 años previstos en el Decreto 1158 de 1994, esto es, el sueldo básico y la bonificación por servicios.
Por lo anterior se confirmará la sentencia apelada que negó la reliquidación de la pensión de la actora con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por cuanto el reconocimiento de su pensión de jubilación se ajustó a lo establecido en la normativa citada. 4. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[27], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso[28], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Confirmar la sentencia del 29 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Alejandra Rueda de Llorente en contra de Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 150 a 178. [2] Folio 186 al 197. [3] Folios 233 a 238 y del 239 al 248. [4] Folio 249. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [6] Sentencia del 25 de mayo de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra [7] Por el cual se derogan, modifican y lo adicionan algunos artículos del Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones [8] Expediente 11001-03-25-000-2011-00620-00 (2427-2011) [9] Como se dijo en la misma sentencia del 25 de mayo de 2017 [10] Ley 1437 de 2011.
Artículo 270. «Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36a de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11de la Ley 1285 de 2009». [11] Corte Constitucional.
Sentencia C-588 de 25 de julio de 2012. Magistrado ponente: Mauricio González Cuervo. En esta providencia con relación a las sentencias de unificación del Consejo de Estado se consideró que: «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere.
Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y para el Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido. [ ] téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable.
En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso- administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado». [12] Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011. Magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [13] Ley 1437 de 2011. Artículo 10. «Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas». [14] En esta sentencia de señaló: «[…] 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.[15] Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante». [16] En la misma providencia se determinó que: «La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución -art.2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad -art.29 CP; del derecho a la igualdad -art.13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fé de las autoridades públicas -art.83 CP-; de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política”». [17] La igualdad, consagrada en el artículo 13 superior, que debe entenderse como la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato, es decir, que los casos iguales deben ser resueltos en forma semejante a como se solucionaron casos anteriores, salvo que existan motivos razonables para apartarse del precedente. [18] La buena fe, normada por el artículo 83 constitucional, entendida como la confianza legítima en el respeto del acto propio de las autoridades judiciales, a las cuales «[…] les están vedadas [ ] actuaciones que desconozcan la máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia […]». [19] La seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos o de coherencia de las decisiones judiciales y «[…] por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad […]»[20].
Y en cuanto a la universalidad, en la teoría del discurso de Alexy, el fundamento del valor del precedente radica precisamente en dicho principio, denominado Universalisierbarkeitsprinzip, que tiene sus orígenes en el stare decisis, expresión que proviene del latín «stare decisis et non quieta movere» y que lo define así: (x) fx orx; es decir, una norma según la cual para toda situación similar a f se dará la consecuencia or.
A su turno, para efectos del cambio de precedente, el mismo autor planteó la regla de «la carga de argumentación» nombrada Argumentationslastregel, de acuerdo con la cual, quien quiera apartarse de un precedente está obligado a justificar sus razones, con el fin de garantizar los principios constitucionales fundamentales de igualdad de trato ante las autoridades y seguridad jurídica. [21] La interdicción de la arbitrariedad y la garantía de la imparcialidad y objetividad, implican que el juez se encuentra motivado a decidir con base en reglas normativas derivadas del precedente, pese a que en un momento dado se aparte fundadamente de este, ello permite que el ciudadano y la administración sujetos a su juicio, confíen plenamente en que aquel lo hizo dentro del marco jurídico vigente y no movido por sus propias e irracionales convicciones o por la calidad de alguno o algunos de los sujetos que intervienen en el proceso. [22] Consejo de Estado.
Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01 [23] Folio 11 se anexa copia de la cédula de ciudadanía. [24] Folio 2 al 6, reposa Resolución GNR 390292 de 7 de noviembre de 2014, donde se relacionan los tiempos laborados por la actora entre 1976 al 2002. [25] Folio 2 al 4. [26] De conformidad con el artículo 8.° del Decreto 2709 de 1994, reglamentaria de la Ley 71 de 1988 [27] Folios 216 al 221 del expediente. [28] Folio 2 al 6, Resolución GNR 390292 de 7 de noviembre de 2014, IBL reportado $3.749.333. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [30] «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».