DETERMINACIÓN DEL VALOR COMERCIAL DE BIEN INMUEBLE OBJETO DEL COBRO DEL EFECTO PLUSVALÍA MEDIANTE DICTAMEN PERICIAL – Reglas / VALORACIÓN DE DICTAMEN PERICIAL – Ponderación / EFECTO PLUSVALÍA RESULTADO DE LA INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL A LA ZONA SUBURBANA DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Cálculo / DICTAMEN PERICIAL PARA DETERMINAR EL VALOR COMERCIAL DE BIEN INMUEBLE OBJETO DEL COBRO DEL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – No ajustado a la Resolución IGAC 620 de 2008 / DICTAMEN PERICIAL NO OBJETADO – Valor probatorio.
La falta de objeción no sanea las irregularidades del dictamen, ni impide que tal prueba sea evaluada por parte del juzgador / DICTAMEN PERICIAL NO DESVIRTÚA LOS ACTOS DEMANDADOS – Configuración El municipio demandado cuestionó el dictamen pericial en relación con el método de determinación del valor comercial de los predios de la demandada sobre los cuales recayó el cobro de plusvalía, y su diferencia con los valores registrados por el municipio.
La Sala estima que es procedente examinar el dictamen mencionado conforme a las reglas de la sana crítica, con el fin de establecer si el dictamen mencionado contiene una evaluación adecuada de las condiciones económicas de los predios de propiedad de la demandante, sobre los cuales se liquidó el efecto plusvalía en los actos demandados. Así lo ha expuesto esta Sección: “4.8 Recuérdese que el Juez, al valorar el dictamen pericial, debe ponderar, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de los fundamentos del estudio, amén de la idoneidad del perito, sus conocimientos, experiencia, imparcialidad y la pauta dispuesta en los artículos 219 del CPACA y 235 del CGP: tomar en consideración en el dictamen, ”tanto lo que pueda favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a cualquiera de las partes”.
El dictamen pericial tenía por objeto determinar el valor de los predios objeto del cobro del efecto plusvalía por la incorporación de suelo rural a la zona suburbana del municipio de Tocancipá, para lo cual se basó en lo dispuesto en el artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008. Dice esta disposición: “Artículo 25 - Cálculo del efecto plusvalía resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano. Para establecer el efecto de plusvalía debe observarse el siguiente procedimiento: 1.
El precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, se determinará teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes antes de la adopción del plan de ordenamiento territorial.
Para la estimación del valor comercial deberá emplearse el método de mercado y/o de renta. Este valor se denominara precio de referencia (P1). 2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación se determinara el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas como equivalente al precio por m2 de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este valor se determinará haciendo uso del método (técnica) residual y el método de comparación o de mercado.
Este valor se denominará nuevo precio de referencia (P2). 3. El mayor valor generado por m2, se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia (P2) y el precio comercial antes de la acción urbanística (P1), ajustado a valor presente aplicando el IPC a la fecha de adopción del plan parcial o de las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias. 4.
El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía” (…) Conforme a lo anterior, el perito estimó el valor del metro cuadrado para el año 2013 de ambos inmuebles en $175.000, y mediante la aplicación de fórmulas de deflactación, obtuvo el valor del metro cuadrado correspondiente a octubre de 2010 ($160.374) y a enero de 2009 ($154.444).
La diferencia entre estas dos últimas cifras arrojó como resultado $14.626 por metro cuadrado, por lo cual el efecto plusvalía se estimó en el 30% de esta diferencia, equivalente a $4.388 por metro cuadrado de área de los lotes objeto del cobro. La Sala considera que el procedimiento utilizado en el dictamen pericial para determinar el efecto plusvalía de los predios de la demandante no se ajustó a lo dispuesto en la Resolución IGAC 620 de 2008, pues el ajuste conforme al índice de inflación del valor actual de los inmuebles no permite estimar realmente el valor de los predios antes y después de la acción urbanística que dio lugar al cobro de la plusvalía, y por lo tanto, no resulta adecuado para estimar el mayor valor de los inmuebles derivado de dicha acción urbanística.
En efecto, es claro que el método de deflactación utilizado en el dictamen pericial solo permite conocer el valor comparable de los predios en varios momentos, al tener en cuenta la variación general de los precios que mide el IPC, mas no permite determinar la diferencia de valores derivada de la acción urbanística concreta que afectó los predios de la demandante.
El ajuste mediante el IPC del valor al momento de la realización del dictamen estima el valor comercial de los inmuebles que tendrían en octubre de 2010 y enero de 2009, pero no muestran la variación en el precio que resulta de la decisión de las autoridades municipales de incorporar predios que antes se encontraban en la zona rural, en la zona suburbana.
Según el procedimiento contenido en el artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008 antes citado, el ajuste de los valores según el IPC debe hacerse después de hallados los valores de mercado de los inmuebles bajo análisis, antes y después de la acción urbanística que da lugar a la plusvalía, con el fin de hacer comparables ambos valores más allá de la variación general de precios.
Pero en este caso, el valor establecido en el dictamen pericial para el metro cuadrado de los inmuebles de propiedad de la demandante solo corresponde al ajuste por inflación del valor de los predios al momento de la práctica del dictamen. Si bien el dictamen no fue objeto de una objeción denominada expresamente como “error grave” por parte del municipio, ello no sanea la irregularidad contenida en el mismo, ni impide que tal prueba sea evaluada por parte de juzgador.
En este caso, es claro que el dictamen pericial no cumplió su propósito, en la medida en que no permite dar cuenta de la variación en el valor de los predios derivado de la acción urbanística municipal que dio lugar al cobro de la plusvalía. Conforme lo anterior, la Sala acoge el cuestionamiento realizado por la parte demandada sobre el dictamen pericial, por lo que concluye que el dictamen pericial practicado no demuestra la falta de fundamento de la estimación del efecto plusvalía efectuada en los actos demandados.
Por lo tanto, prospera el cargo planteado en el recurso de apelación. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 620 DE 2008 (INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI) – ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 219 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 235 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de pruebas que las justifiquen Revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas.
Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00320-01(22318) Actor: COLOMBIANA KIMBERLY COLPAPEL S.A. Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ (CUNDINAMARCA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que declaró la nulidad de los actos demandados, en los siguientes términos[1]: “PRIMERO: Declárase la nulidad parcial del artículo 1° del Decreto 80 del 10 de diciembre de 2010 proferido por la Alcaldía Municipal de Tocancipá, en lo relativo a la determinación del efecto plusvalía por el hecho generador consistente en la incorporación de suelo rural a suburbano de los predios identificados con (i) Cédula Catastral No. 2581700000006001900 y Matrícula Inmobiliaria No. 176-61660 y (ii) Cédula Catastral No. 25817000000060012000 y Matrícula Inmobiliaria No. 176-19840, de propiedad de la sociedad COLOMBIANA KIMBERLY COLPAPEL S.A.
SEGUNDO: Declárase la nulidad de los actos fictos derivados de los recursos de reposición interpuestos por la sociedad COLOMBIANA KIMBERLY COLPAPEL S.A. contra el Decreto 80 del 10 de diciembre de 2010 proferido por la Alcaldía Municipal de Tocancipá.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que el monto del tributo de plusvalía por el hecho generador consistente en la incorporación de suelo rural a suburbano de los predios (i) Cédula Catastral No. 2581700000006001900 y Matrícula Inmobiliaria No. 176- 61660 y (ii) Cédula Catastral No. 25817000000060012000 y Matrícula Inmobiliaria No. 176-19840, a cargo de la sociedad Colombiana Kimberly Colpapel S.A. asciende a las sumas liquidadas por esta Corporación, en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Niéganse las demás pretensiones de la demanda. (…)” (Destacado propio del texto original)
ANTECEDENTES El alcalde municipal de Tocancipá (Cundinamarca) profirió el Decreto municipal 080 de 2010, mediante el cual liquidó el efecto plusvalía generado por la acción urbanística aprobada en el Acuerdo nro. 09 de 2010, para los predios que forman parte del área urbana, de expansión urbana y rural del municipio[2]. En aplicación de dicho decreto, mediante sendas liquidaciones expedidas el 24 de mayo de 2010, el municipio liquidó el efecto plusvalía por el hecho generador consistente en la incorporación de suelo rural a suburbano de los predios identificados con cédula catastral números 2581700000006001900 y 25817000000060012000 (Matrículas Inmobiliarias números 176-61660 y 176- 19840, respectivamente), de propiedad de la sociedad Colombiana Kimberly Colpapel S.A.[3] El 17 de marzo de 2011, la sociedad demandante presentó recursos de reposición contra las liquidaciones del efecto plusvalía mencionadas, con el fin de que se revocara el gravamen asignado o, subsidiariamente, que se disminuyera el valor liquidado para la plusvalía, en el valor correspondiente a la contribución por valorización asignado a ambos predios[4].
El municipio no dio repuesta a estas solicitudes. DEMANDA 1. Pretensiones Mediante apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, la sociedad Colombiana Kimberly Colpapel S.A. formuló las siguientes pretensiones[5]: ““PRINCIPALES: PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto plusvalía de que trata el Decreto 080 de fecha 10 de diciembre de 2010, proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá, correspondiente a los predios de propiedad de mi representada identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 176-61660 y 176-19840 y cédulas catastrales Nos. 25817000000060019 y 25817000000060012; cuyos valores ascienden a la fecha, a las sumas de $1.052’118.252,oo y $668’925.862,oo, respectivamente para cada uno de los predios.
SEGUNDA.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos presuntos, consistentes en la confirmación por parte del Municipio de Tocancipá de las liquidaciones de plusvalía referidas, en virtud del silencio administrativo negativo que se configuró al no recibir respuesta alguna a los recursos de apelación interpuestos contra dichas liquidaciones.
TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior petición y a título de restablecimiento del derecho, se declare que los predios mencionados, no están sujetos al gravamen de plusvalía de que trata el acto anulado. CUARTA.- Que se ordene la devolución de las sumas pagadas por este concepto, junto con la indexación de que trata la ley. EN SUBSIDIO, formulo las siguientes pretensiones: PRIMERA SUBSIDIARIA: PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto plusvalía de que trata el Decreto 080 de fecha 10 de diciembre de 2010, proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá, correspondiente a los predios de propiedad de mi representada identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 176-61660 y 176-19840 y cédulas catastrales Nos. 25817000000060019 y 25817000000060012; cuyos valores ascienden a la fecha, a las sumas de $1.052’118.252,oo y $668’925.862,oo, respectivamente para cada uno de los predios.
SEGUNDA.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos presuntos, consistentes en la confirmación por parte del Municipio de Tocancipá de las liquidaciones de plusvalía referidas, en virtud del silencio administrativo negativo que se configuró al no recibir respuesta alguna a los recursos de apelación interpuestos contra dichas liquidaciones oportunamente.
TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior petición y a título de restablecimiento del derecho, se declare que los referidos predios solo pueden ser gravados con la plusvalía que se establezca dentro del proceso, descontándose de dichos valores lo liquidado por la contribución de valorización municipal de que trata el Acuerdo 14 de 2009, respecto de cada uno de los predios.
CUARTA.- Que en consecuencia, se ordene la devolución del exceso pagado con las indexaciones de ley. SEGUNDA SUBSIDIARIA: PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto plusvalía de que trata el Decreto 080 de fecha 10 de diciembre de 2010, proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá, correspondiente a los predios de propiedad de mi representada identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 176-61660 y 176-19840 y cédulas catastrales Nos. 25817000000060019 y 25817000000060012; cuyos valores ascienden a la fecha, a las sumas de $1.052’118.252,oo y $668’925.862,oo, respectivamente para cada uno de los predios.
SEGUNDA.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos presuntos, consistentes en la confirmación por parte del Municipio de Tocancipá de las liquidaciones de plusvalía referidas, en virtud del silencio administrativo negativo que se configuró al no recibir respuesta alguna a los recursos de apelación interpuestos contra dichas liquidaciones oportunamente.
TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior petición y a título de restablecimiento del derecho, se declare que los referidos predios solo pueden ser gravados con la plusvalía que se revisa y establezca de acuerdo con las pruebas que se produzcan en este proceso. CUARTA.- Que en consecuencia, se ordene la devolución del exceso pagado con las indexaciones de ley.” 2.
Normas violadas y concepto de violación La demandante invocó como normas violadas el artículo 338 de la Constitución Política; los artículos 73, 76, 86 y 87 de la Ley 388 de 1997; el artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010 (POT), expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá, y los artículos 25 y 26 de la Resolución IGAC 620 de 2008. El concepto de la violación se sintetiza así: Violación del principio de legalidad tributaria Para imponer el tributo de plusvalía que se demanda, se requería que el concejo municipal de Tocancipá hubiese incorporado dentro de su Plan de Ordenamiento Territorial las normas de carácter general sobre plusvalía contenidas en la Ley 388 de 1997, y que en forma directa y expresa hubiese establecido mediante acuerdo municipal las bases gravables del gravamen, los hechos generadores, y el sistema o método para hacer el reparto de este tributo.
Por tanto, los avalúos prediales y las sumas que se liquidan como plusvalía contenidos en el Decreto 080 de 2010 proferido por el alcalde municipal, son violatorios del principio de legalidad contenido en el artículo 338 constitucional, en tanto que esas operaciones previas debieron ser adoptadas por el concejo municipal mediante acuerdo.
El Decreto 080 de 2010 menciona el artículo 9 del Acuerdo 015 de 2008 como base para autorizar al alcalde para imponer el gravamen de plusvalía, cuando dicho artículo no contempla ningún establecimiento o hecho de plusvalía. El mismo acuerdo indica cuáles son los tributos del municipio, dentro de los cuales no se incluye el gravamen de plusvalía. No existe acuerdo que autorice su cobro, como lo exige el propio POT del municipio (Acuerdo 9 de 2010).
Por tanto, el alcalde carece de facultades para decretar e imponer el gravamen de plusvalía. Incompatibilidad del cobro de plusvalía y valorización Según el artículo 86 de la Ley 388 de 1997, la participación en la plusvalía por ejecución de obras públicas solo puede cobrarse cuando no se haya utilizado la contribución de valorización para financiar esas mismas obras.
En este caso, por las obras públicas previstas en el POT de Tocancipá se decretó y cobró una contribución de valorización conforme al Acuerdo 14 de 2009, y le asignó a los predios de propiedad de la demandante una contribución por valor de $1.012’849.354 al predio identificado con matrícula inmobiliaria 176-61660, y de $643’959.104 al predio con matrícula inmobiliaria 176-19840.
Los hechos generadores de la plusvalía de que trata el Decreto 080 de 2010 tienen origen en las mismas obras que generaron el cobro de la contribución de valorización de que trata el Acuerdo 14 de 2009. La realización de dichas obras conlleva cambios a las reglamentaciones urbanísticas de los predios aledaños, y se encuentran en el área de influencia del cobro de la contribución de valorización. Los cambios en el uso del suelo que dan lugar a la plusvalía provienen de las determinaciones del POT del municipio, y a su turno, esos cambios proceden de las mismas obras contempladas en el POT.
Por tanto, se incurre en un doble cobro de plusvalía y contribución de valorización, prohibido por los artículos 86 y 87 de la Ley 388 de 1997. Estimación errónea del valor base de liquidación de la participación en la plusvalía Los precios o valores de referencia utilizados por el municipio para determinar el gravamen de plusvalía no son los valores comerciales reales de los predios de propiedad de la demandante.
Los precios correspondientes a negociaciones realizadas de predios de la misma zona, para las fechas de referencia (enero de 2009, y noviembre de 2010) son excesivamente altos, y no corresponden a la realidad de los predios y a su valor comercial, antes y después de las acciones urbanísticas que generan la participación en la plusvalía. El cambio en la clasificación del suelo de rural a rural suburbano, conservándose la misma actividad industrial en ambos predios, no implica ni determina la diferencia asignada en los precios de referencia. Además, los predios de la sociedad demandante ya se encuentran desarrollados y construidos en su totalidad, por lo que el hecho generador de cambio en la clasificación del suelo de rural a rural suburbano no resulta aplicable.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Tocancipá se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[6]: La participación en la plusvalía es un tributo adoptado en el municipio de Tocancipá en el Estatuto de Rentas del municipio (Acuerdo 015 de 2008), así como en los Acuerdos 14 de 2001, 02 de 2002, 06 de 2007 y 08 de 2002, entre otros.
Estas normas contienen todos los elementos del tributo (sujetos activo y pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), y fueron expedidos por la autoridad competente, por lo que su cobro está legalmente autorizado. El Decreto local 080 de 2010, que liquida el efecto plusvalía fue expedido conforme a las normas que autorizan su cobro, y según lo dispuesto en el Acuerdo 11 de 2005, que ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio.
Igualmente, la liquidación del tributo se liquidó conforme al estudio técnico elaborado para el municipio por la Compañía de Desarrollo Territorial Cideter. No se presenta doble cobro de plusvalía y de contribución de valorización, en tanto corresponden a hechos generadores diferentes: los hechos generadores de plusvalía en el caso concreto fueron el cambio de suelo rural a suelo suburbano, y la existencia de un incremento en el aprovechamiento del suelo, mientas que la contribución de valorización por beneficio local se estableció para financiar el plan de obras contemplado en el Acuerdo 14 de 2009, que comprendía (i) la construcción del camino del medio desde Ebel hasta Colpapel, (ii) la construcción del anillo vial de la vereda Verganzo, (iii) la construcción de la vía de acceso al autódromo desde la autopista hasta la glorieta de Emgesa, y (iv) la construcción de la vía Piedemonte costado oriental.
La liquidación del efecto plusvalía a cargo de la demandante se realizó sobre estudios técnicos realizados por Cideter, tomando zonas económicas homogéneas para la elaboración de los avalúos, y métodos técnicos de comparación a partir de ofertas de mercado, para obtener el valor comercial de los bienes. No es cierto que la plusvalía no pueda aplicarse en los predios de propiedad de la demandante, debido a que ya se encuentran construidos y desarrollados en su totalidad.
Se ignora la diferencia entre la clasificación del suelo, y los usos dados al suelo, en tanto que la plusvalía se genera en el caso concreto por el cambio de uso rural a uso suburbano, y no por el uso industrial o por las construcciones o desarrollo físico de los inmuebles. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial de los actos demandados.
Las razones de la decisión se resumen así[7]: El municipio de Tocancipá había incorporado el tributo de plusvalía mediante el Decreto 111 de 2008 y el Acuerdo 9 de 2010, normas en las cuales se establecían los elementos del tributo. Por tanto, el alcalde municipal sí contaba con las herramientas legales para la determinación del tributo de plusvalía, según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997.
Respecto al cobro simultáneo de la contribución por valorización y el efecto plusvalía, anotó que si bien el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece como hecho generador de la plusvalía el mayor valor de un inmueble derivado de un conjunto de obras para cuya financiación no se haya utilizado la contribución por valorización, en el caso concreto, el Decreto municipal 80 de 2010 solo incluye como hechos generadores de la plusvalía los contenidos en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
El hecho generador que originó el cobro fue la incorporación del suelo rural a suburbano, contemplado en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. El acto demandado no determina ni asigna la plusvalía para la financiación de un conjunto o plan de obras, sino que toma en cuenta otro hecho generador, por lo que no se desconoce la independencia de ambos gravámenes establecida en el artículo 86 de la ley citada, ni se configura el doble cobro alegado.
Respecto al valor del tributo liquidado a cargo de la demandante, el Tribunal acogió lo señalado en el dictamen pericial practicado en la etapa probatoria, que arrojó valores diferentes a los utilizados por el municipio para calcular el efecto plusvalía de los inmuebles de la demandante. Conforme a lo dicho por el perito, el avalúo utilizado por el municipio no se realizó de manera completa.
Ni el acto administrativo de determinación del tributo, ni las cuentas de cobro expedidas por el municipio establecen de manera clara el valor del avalúo de los predios, ni explican las ofertas y transacciones analizadas para hallar el valor de los predios, por lo que deben tomarse como referencia los valores de los predios señalados en el dictamen pericial, que se ajustan más a la realidad económica.
Con base en ello, el Tribunal declaró la nulidad de los actos fictos negativos, derivados de los recursos de reposición interpuestos, y la nulidad parcial del Decreto 80 de 2010. A título de restablecimiento del derecho, ajustó el monto de la plusvalía a cargo de la demandante a las sumas de $517’816.283 (para el predio con matrícula inmobiliaria nro. 176- 61660) y $339’801.504 (para el predio con matrícula inmobiliaria nro. 176- 19840).
El Tribunal negó las demás pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN El municipio demandado apeló la sentencia, con base en los siguientes argumentos[8]: El dictamen pericial cuyas conclusiones acogió el Tribunal no está conforme a derecho, porque estimó el valor comercial de los predios de propiedad de la demandante mediante una fórmula de “deflactación” no autorizada por la Resolución IGAC 620 de 2008.
Para calcular el valor inicial de referencia (correspondiente al valor de los predios antes de la acción urbanística que da lugar a la plusvalía), se tomó el valor del metro cuadrado correspondiente al 2013 y se deflactó, cuando lo correcto era tomar como referente ofertas reales y similares de los años 2009 y 2010. El cálculo efectuado por el perito no recoge las características de los predios bajo la norma urbanística, antes y después de la acción urbanística de la plusvalía. El procedimiento utilizado se aparta de lo dispuesto en la resolución mencionada, y constituye una irregularidad sustancial mencionada en los alegatos de conclusión, y en la solicitud de aclaración y complementación del dictamen pericial.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante sostuvo[9] que el dictamen pericial practicado, y que sirvió de fundamento a la sentencia apelada es un documento serio y técnicamente ejecutado, que responde a los planteamientos de la demanda, y que contiene los soportes y pruebas que sustentan sus conclusiones. Se consultó la realidad objetiva de los predios a la fecha del dictamen, se comparó con el valor de la tierra en la zona, y se tuvo en cuenta la normatividad vigente en el sector, los usos del suelo y su clasificación. El dictamen en cuestión fue objeto de complementación y adición, pero no fue objetado, lo que supone una aceptación tácita del mismo por el municipio.
La aclaración del dictamen dio cuenta del error en la metodología utilizada por el municipio para calcular la plusvalía, y por qué tales cifras no se aproximaron al valor de mercado de los terrenos de la demandante. Dado que la apelación solo discute el dictamen pericial que no fue objetado, no es oportuno dicho debate, pues ni los alegatos de conclusión ni el recurso de apelación son los momentos procesales para objetar un dictamen pericial, cuando ello no se hizo oportunamente.
El método utilizado por el experticio es el apropiado. Este dictamen se realizó en 2013, por lo que no se podía tener acceso a ofertas de los años 2009 y 2010, sino solo a ofertas de 2013. En consecuencia, fue necesario aplicar el método de deflactación utilizado, lo cual no está prohibido por la Resolución IGAC 620 de 2008, como lo indica el municipio, sino que además, se encuentra previsto en la misma resolución. La técnica utilizada establece en forma más verídica el valor comercial de los predios como consecuencia de la acción urbanística, mientras que los avalúos tomados por el municipio no reúnen los requisitos para ello, pues fueron realizados de manera antitécnica.
Por su parte, el municipio de Tocancipá reiteró los argumentos del recurso de apelación[10]. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión preliminar Encontrándose el presente proceso pendiente de dictar sentencia de segunda instancia, la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó que estaba impedida para conocer de este asunto con base en el artículo 141 numeral 2 del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior[11].
Debido a la ausencia de quórum en esta Sección, el 8 de febrero de 2017 se designó como conjuez al doctor Jesús Marino Ospina Mena. Si bien se había sorteado conjuez para completar el quórum decisorio en el presente asunto[12], esto ya no será necesario, toda vez que el doctor Julio Roberto Piza Rodríguez se posesionó como magistrado de la Corporación el 25 de septiembre de 2017, y en aplicación del artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la llegada de un Consejero de Estado desplaza al conjuez, por lo que se entiende restituido el quórum necesario para dictar sentencia. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala debe determinar (i) si hay lugar a examinar los planteamientos relativos al dictamen pericial en que se fundó la sentencia apelada, cuando dicho dictamen no fue objetado anteriormente, y (ii) si, en caso de repuesta afirmativa a la cuestión anterior, le asiste razón al apelante en sus críticas frente a tal dictamen.
El fallo apelado se basó en un dictamen pericial practicado en primera instancia, el cual versó sobre el valor de los predios de propiedad de la demandante, a efectos de verificar si el cálculo del efecto plusvalía utilizado por el municipio para expedir los actos demandados, se ajustó a la realidad económica de los mismos. El municipio demandado cuestionó el dictamen pericial en relación con el método de determinación del valor comercial de los predios de la demandada sobre los cuales recayó el cobro de plusvalía, y su diferencia con los valores registrados por el municipio.
La Sala estima que es procedente examinar el dictamen mencionado conforme a las reglas de la sana crítica, con el fin de establecer si el dictamen mencionado contiene una evaluación adecuada de las condiciones económicas de los predios de propiedad de la demandante, sobre los cuales se liquidó el efecto plusvalía en los actos demandados. Así lo ha expuesto esta Sección[13]: “4.8 Recuérdese que el Juez, al valorar el dictamen pericial, debe ponderar, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de los fundamentos del estudio, amén de la idoneidad del perito, sus conocimientos, experiencia, imparcialidad y la pauta dispuesta en los artículos 219 del CPACA y 235 del CGP: tomar en consideración en el dictamen, ”tanto lo que pueda favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a cualquiera de las partes”.
El dictamen pericial tenía por objeto determinar el valor de los predios objeto del cobro del efecto plusvalía por la incorporación de suelo rural a la zona suburbana del municipio de Tocancipá, para lo cual se basó en lo dispuesto en el artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008. Dice esta disposición: “Artículo 25º.- Cálculo del efecto plusvalía resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano. Para establecer el efecto de plusvalía debe observarse el siguiente procedimiento: 1.
El precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, se determinará teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes antes de la adopción del plan de ordenamiento territorial.
Para la estimación del valor comercial deberá emplearse el método de mercado y/o de renta. Este valor se denominara precio de referencia (P1). 2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación se determinara el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas como equivalente al precio por m2 de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este valor se determinará haciendo uso del método (técnica) residual y el método de comparación o de mercado.
Este valor se denominará nuevo precio de referencia (P2). 3. El mayor valor generado por m2, se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia (P2) y el precio comercial antes de la acción urbanística (P1), ajustado a valor presente aplicando el IPC a la fecha de adopción del plan parcial o de las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias. 4.
El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía” Conforme se expone en el dictamen pericial, el procedimiento seguido para hallar el valor comercial de los predios se adelantó así[14]: “LINDEROS DEL PREDIO 258170000000600119000 “… el avalúo de este inmueble se hará a la fecha actual [2013] y posteriormente los valores obtenidos se llevarán a la fecha en que fue notificada por [sic] la resolución del cobro de la plusvalía, por medio del IPC (…) DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA PREDIO 258170000000600119000 “Para la determinación del efecto plusvalía del predio Colpapel, se aplicó la metodología y procedimientos señalados en el artículo 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, el cual transcribo a continuación: (…) “Ahora bien, para establecer el precio comercial de este predio, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, se partió del valor comercial del metro cuadrado en el avalúo presentado en el ítem valor Comercial del Terreno de M.I. No. 61660 año 2013 del presente dictamen pericial.
Partiendo de este valor y aplicando la fórmula de la DEFLACTACIÓN, se deflactó el valor encontrado a Enero de 2009, mediante la aplicación del IPC. Índice de Precios al Consumidor Ingresos totales, publicado por el DANE, y del cual se anexan copias, para guardar concordancia con la liquidación efectuada por la Alcaldía de Tocancipá, en el cuadro contenido en el Decreto 080 de 2010, tal como fue solicitado en la prueba pericial, aplicando las fórmulas que se relacionan a continuación. … “LINDEROS DEL PREDIO 25817000000060012000 “… el avalúo de este inmueble se hará a la fecha actual [2013] y posteriormente los valores obtenidos se llevarán a la fecha en que fue notificada por [sic] la resolución del cobro de la plusvalía, por medio del IPC “DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA PREDIO 25817000000060012000 “Para la determinación del efecto plusvalía del predio Colpapel, se aplicó la metodología y procedimientos señalados en el artículo 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, el cual transcribo a continuación: (…) “Ahora bien, para establecer el precio comercial de este predio, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, se partió del valor comercial del metro cuadrado calculado para el predio identificado catastralmente con el No. 25817000000060012000, a Diciembre de 2013, partiendo de este valor y aplicando la fórmula de la DEFLACTACIÓN, se deflactó dicho valor a Enero de 2009, mediante la aplicación del IPC.
Índice de Precios al Consumidor Ingresos totales, publicado por el DANE, y del cual se anexan copias, para guardar concordancia con la liquidación efectuada por la Alcaldía de Tocancipá, en el cuadro contenido en el Decreto 080 de 2010, tal como fue solicitado en la prueba pericial, aplicando las fórmulas que se relacionan a continuación” (…).
Conforme a lo anterior, el perito estimó el valor del metro cuadrado para el año 2013 de ambos inmuebles en $175.000, y mediante la aplicación de fórmulas de deflactación, obtuvo el valor del metro cuadrado correspondiente a octubre de 2010 ($160.374) y a enero de 2009 ($154.444). La diferencia entre estas dos últimas cifras arrojó como resultado $14.626 por metro cuadrado, por lo cual el efecto plusvalía se estimó en el 30% de esta diferencia, equivalente a $4.388 por metro cuadrado de área de los lotes objeto del cobro[15].
La Sala considera que el procedimiento utilizado en el dictamen pericial para determinar el efecto plusvalía de los predios de la demandante no se ajustó a lo dispuesto en la Resolución IGAC 620 de 2008, pues el ajuste conforme al índice de inflación del valor actual de los inmuebles no permite estimar realmente el valor de los predios antes y después de la acción urbanística que dio lugar al cobro de la plusvalía, y por lo tanto, no resulta adecuado para estimar el mayor valor de los inmuebles derivado de dicha acción urbanística.
En efecto, es claro que el método de deflactación utilizado en el dictamen pericial solo permite conocer el valor comparable de los predios en varios momentos, al tener en cuenta la variación general de los precios que mide el IPC, mas no permite determinar la diferencia de valores derivada de la acción urbanística concreta que afectó los predios de la demandante.
El ajuste mediante el IPC del valor al momento de la realización del dictamen estima el valor comercial de los inmuebles que tendrían en octubre de 2010 y enero de 2009, pero no muestran la variación en el precio que resulta de la decisión de las autoridades municipales de incorporar predios que antes se encontraban en la zona rural, en la zona suburbana.
Según el procedimiento contenido en el artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008 antes citado, el ajuste de los valores según el IPC debe hacerse después de hallados los valores de mercado de los inmuebles bajo análisis, antes y después de la acción urbanística que da lugar a la plusvalía, con el fin de hacer comparables ambos valores más allá de la variación general de precios.
Pero en este caso, el valor establecido en el dictamen pericial para el metro cuadrado de los inmuebles de propiedad de la demandante solo corresponde al ajuste por inflación del valor de los predios al momento de la práctica del dictamen. Si bien el dictamen no fue objeto de una objeción denominada expresamente como “error grave” por parte del municipio, ello no sanea la irregularidad contenida en el mismo, ni impide que tal prueba sea evaluada por parte de juzgador[16].
En este caso, es claro que el dictamen pericial no cumplió su propósito, en la medida en que no permite dar cuenta de la variación en el valor de los predios derivado de la acción urbanística municipal que dio lugar al cobro de la plusvalía. Conforme lo anterior, la Sala acoge el cuestionamiento realizado por la parte demandada sobre el dictamen pericial, por lo que concluye que el dictamen pericial practicado no demuestra la falta de fundamento de la estimación del efecto plusvalía efectuada en los actos demandados.
Por lo tanto, prospera el cargo planteado en el recurso de apelación. Comoquiera que los demás cargos contra los actos demandados fueron resueltos por el Tribunal, y no fueron objeto de apelación, la Sala se abstendrá de examinar tales cargos. Así, la Sala encuentra que en el presente proceso carece de elementos de juicio para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, por lo que revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.
Condena en costas Revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A 1.
Revocar la sentencia apelada. En su lugar, 2. Negar las pretensiones de la demanda. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidente de la Sección | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | ----------------------- [1] Folios 399 y 400, c.p. [2] Folios 21 a 27, c.p. [3] Folios 47 y 51, c.p. [4] Folios 59 a 71, c.p. [5] Folios 28 y 29, c.p. [6] Folios 127 a 188 c.p. [7] Folios 378 a 400 c.p. [8] Folios 411 a 430 c.p. [9] Folios 447 a 453, c.p. [10] Folios 454 a 471, c.p. [11] Folio 473, c.p. [12] Folio 477, c.p. [13] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 21836, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, ver sentencia del 14 de junio de 2018, exp. 21654, M.P, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Folios 13, 14, 15 y 38, c. dictamen pericial. [15] Cfr. folios 17 y 40, c. dictamen pericial. [16] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 22 de febrero de 2018, exp. 20478, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.