ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Frente al cual no se pide la nulidad / DAÑO ESPECIAL / REVOCATORIA DIRECTA / EJECUCIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO Existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular demanda de reparación directa cuando existen de por medio actos administrativos generadores de daño. Dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

DAÑO ESPECIAL / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No se controvierte a través de reparación directa / REPARACIÓN DE PERJUICIOS / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.

En esa situación, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la procedencia del medio de control de reparación directa por daños derivados de actos administrativos, consultar sentencia de 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. CONCEPTO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA [S]e tiene que el fenómeno de la caducidad del medio de control es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, el cual una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas circunstancias generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO En relación con la caducidad de las demandas de reparación directa, debe tenerse en cuenta que según el literal i, numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término para ejercer ese medio de control es de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Así las cosas, puede considerarse que en materia de reparación directa existen dos posibilidades de computar el término de caducidad conforme a las particularidades de cada caso en concreto, a saber: i) por regla general, teniendo como base la fecha de ocurrencia de la acción u omisión que generó el daño (siempre y cuando el daño haya sido conocido por el demandante en un momento claro y específico) y ii) de manera excepcional, teniendo como base el momento en el que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño si fue en una fecha posterior a la acción u omisión que lo generó, esto siempre que se encuentre demostrada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO- A partir de ese momento se conocen sus efectos [R]especto a la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa cuando el daño proviene de un acto administrativo, esta Corporación ha señalado que, por regla general, su conteo debe ser a partir de la publicación del mismo debido a que, en principio, es a partir de ese momento que los afectados tienen conocimiento del daño generado.

NOTA DE RELATORÍA Referente al cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa por daño derivado de un acto administrativo, consultar sentencia de 5 de julio de 2018, Exp. 38942, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / RECHAZO DE LA DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA - Revocado por presentación oportuna del medio de control [E]stima la Sala que en el presente caso el término de caducidad no puede ser contabilizado con base en la fecha de ocurrencia de la acción causante del daño (expedición del Acuerdo n.º 09 de 2010), sino que corresponde verificar el momento posterior en que la parte demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño efectivamente causado ante la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia, posibilidad excepcional que permite la ley para efectos de contabilizar la caducidad en materia de reparación directa.

(…) la Sala revocará la decisión adoptada por el a quo en el auto (…) mediante el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa y, en su lugar, se ordenará continuar con el trámite correspondiente. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Excepcional / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Su contabilización con posterioridad a la ocurrencia del daño es excepcional La contabilización de la caducidad del medio de reparación directa a partir de una fecha posterior a la de ocurrencia de la acción u omisión generadora del daño es excepcional, y que esta solamente procede en aquellos eventos en los que es razonable considerar, según las particularidades del caso, que fue en una fecha distinta que se tuvo o debió tener conocimiento del daño efectivamente causado, tal como sucedió en el presente asunto abordado por la Sala.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00166-01(61620) Actor: PRODUCTOS QUÍMICOS PANAMERICANOS S.A. -PQP- Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante en contra de la providencia del 4 de abril de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control (fol. 32 a 43 c.ppl.).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de febrero de 2018, la sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A. (en adelante PQP), obrando a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 4 a 20 c.1.): PRETENSIÓN PRINCIPAL No. 1: Que se declare, administrativa y patrimonialmente responsable, al MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ, por los daños materiales de toda índole, causados a PRODUCTOS QUÍMICOS PANAMERICANOS S.A. - EN REORGANIZACIÓN, con ocasión del obligado desmonte y desaparición de la Planta de Tocancipá de su propiedad, la cual ocupa el bien inmueble denominado ”las Delicias”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 176-12225 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, con ocasión de la expedición del Acuerdo No. 09 de 2010, que le impidió, al hacer un cambio en el uso del suelo de la zona en donde estuvo asentada por muchos años la señalada planta, continuar con el ejercicio y goce de la propiedad privada y la libertad de empresa.

PRETENSIÓN PRINCIPAL No. 2: Que como consecuencia de la anterior declaración, que se condene al MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ - CUNDINAMARCA a reconocer y pagar a la sociedad PRODUCTOS QUÍMICOS PANAMERICANOS S.A. - EN REORGANIZACIÓN, como propietaria que fue de la Planta de Tocancipá, la cual estuvo ubicada en dicho municipio, por los perjuicios de toda índole causados, según lo que resulte probado, con ocasión del obligado desmonte y desaparición del precitado centro de producción. PRETENSIÓN PRINCIPAL No. 3: Que las sumas antes indicadas le sean pagadas a PRODUCTOS QUÍMICOS PANAMERICANOS S.A. - EN REORGANIZACIÓN, debidamente indexadas con base en el DTF, en la forma establecida en el Artículo 195, numeral 4º de la ley 1437 de 2011.

PRETENSIÓN PRINCIPAL No. 4: Que se ordene al MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ - CUNDINAMARCA a dar cumplimiento a la sentencia que así sea emitida, en los términos del Artículo 192 de la ley 1437 de 2011. PRETENSIÓN PRINCIPAL No. 5: Que se condene al MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ - CUNDINAMARCA al pago de las costas y gastos procesales, todo ello de conformidad con lo establecido en el Artículo 195 de la ley 1437 de 2011. 2.

En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 4 a 20 c.1.): 1. La parte actora expuso que la sociedad PQP es una empresa que produce y comercializa productos químicos a nivel nacional, por lo cual actualmente posee 6 centros de producción en distintas ciudades. 2. Señaló que durante aproximadamente 41 años, dicha sociedad fue propietaria de la Planta Tocancipá, la cual se encontraba ubicada en zona rural del mismo municipio, pues para la época no había ninguna otra construcción en sus cercanías.

No obstante, indicó que con el paso del tiempo dicho sector se fue poblando tanto de construcciones destinadas a uso residencial como edificaciones para uso industrial y, por tal motivo, el uso del suelo permitido en la zona fue mixto. 3. Se expresó en la demanda que en el año 2010 el Concejo Municipal del Municipio de Tocancipá realizó una revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial, por lo que expidió el Acuerdo n.º 09 de 2010, en el cual se determinó, entre otros aspectos, que el sector donde se encontraba la planta de propiedad de PQP quedaría únicamente como residencial.

En consecuencia, se fijó la fecha del 31 de diciembre de 2015 como plazo máximo para reubicar la planta. 4. Se indicó en la demanda que en virtud de lo ordenado en el acuerdo antes mencionado, y ante la falta de recursos económicos de la sociedad PQP, fue necesario vender el lote de terreno donde se encontraba funcionando la planta (no fue posible lograr su reubicación).

Así las cosas, el 11 de diciembre de 2015 cesaron totalmente la producción e hicieron entrega del bien a sus nuevos dueños. 5. Por otro lado, según la demanda, el Acuerdo n.º 09 de 2010 le causó un daño especial a la sociedad PQP, toda vez que el mismo generó el cierre total de la Planta Tocancipá ocasionando grandes pérdidas en sus ingresos derivados de la producción y venta a terceros de los elementos químicos y, además, rompió el equilibrio de las cargas públicas. 3.

Finalmente, se expuso que el 11 de diciembre de 2017 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual fue declarada fallida el 27 de febrero de 2018 por falta de ánimo conciliatorio. II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 4 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control, al considerar lo siguiente (fol. 23 a 28 c.ppl.): - Estimó que en el presente caso el daño alegado por el demandante se generó con el Acuerdo n.º 09 de 2010, mediante el cual el Concejo Municipal de Tocancipá revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial y ordenó la reubicación de la planta de la sociedad PQP, debido a que el uso del suelo dejó de ser mixto y se destinó únicamente a uso residencial. - De igual forma, indicó que: i) como se trata del medio de control de reparación directa, no debe tenerse en cuenta el término de ejecutoria del acto administrativo, sino, la fecha de su publicación y ii) aunque el artículo 119 del Acuerdo n.º 09 de 2010 le otorgó un plazo para la reubicación de la planta hasta el 31 de diciembre de 2015, el hecho generador del daño fue el acuerdo antes mencionado. - En estas circunstancias, el a quo dispuso que los dos años establecidos para formular la demanda de reparación directa por el presunto daño especial debían ser contabilizados a partir de la publicación del Acuerdo n.º 09 de 2010, esto es, tomando como base el 2 de noviembre de 2010[1], por lo cual la parte actora tenía hasta el 3 de noviembre de 2012 para formular la demanda.

Sin embargo, comoquiera que la misma se presentó el 27 de febrero de 2018, indicó que ya había operado la caducidad del medio de control. III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la parte demandante formuló recurso de apelación. En síntesis, sus argumentos fueron los siguientes (fol. 32 a 43 c.ppl.): - Indicó que en el presente caso el a quo efectuó la contabilización del término de caducidad del medio de control a partir de la publicación del Acuerdo n.º 09 de 2010, sin tener en cuenta que en el mismo se estableció un plazo con el que contaba la sociedad PQP para realizar la reubicación de la planta. - Manifestó que si bien la reubicación se ordenó en el año 2010, la sociedad PQP tenía hasta el 2015 para realizarla, por lo cual solo se pudo tener certeza del daño especial cuando la sociedad PQP cesó definitivamente su actividad de la Planta Tocancipá. - De igual forma, señaló que aunque la sociedad ya tenía conocimiento del Acuerdo n.º 09 de 2010, el daño se materializó el 11 de diciembre de 2015, fecha en la que se entregó el inmueble al comprador y cesaron definitivamente las actividades de la planta y, en consecuencia, a partir de esta fecha debía contabilizarse el término de caducidad. - Finalmente, argumentó que no era posible presentar la demanda de reparación directa antes de haber cesado toda actividad en la Planta Tocancipá o de haberse cumplido el plazo para la reubicación de la misma, pues sin el cierre no se habría configurado el daño especial.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: - Determinar desde cuándo debe contabilizarse el término de caducidad del medio de control de reparación directa cuando la fuente del año es un acto administrativo. - Una vez definido el anterior, se determinará si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control o, si por el contrario, la demanda fue presentada en tiempo.

V. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[2], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto[3], toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación[4].

Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. VI. CONSIDERACIONES La Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” el 4 de abril de 2018, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control, por los motivos que se exponen a continuación: - Sobre la caducidad del medio de control de reparación directa cuando la fuente del daño es un acto administrativo 1.

Existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular demanda de reparación directa cuando existen de por medio actos administrativos generadores de daño. 2. Dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. 3.

En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad. 4.

En esa situación, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente[5]: La jurisprudencia nacional[6] de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard).

De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas (…).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva[7], en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas[8]. 5.

Ahora bien, se tiene que el fenómeno de la caducidad del medio de control es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, el cual una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control. 6.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas circunstancias generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. 7. En relación con la caducidad de las demandas de reparación directa, debe tenerse en cuenta que según el literal i, numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término para ejercer ese medio de control es de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 8.

Así las cosas, puede considerarse que en materia de reparación directa existen dos posibilidades de computar el término de caducidad conforme a las particularidades de cada caso en concreto, a saber: i) por regla general, teniendo como base la fecha de ocurrencia de la acción u omisión que generó el daño (siempre y cuando el daño haya sido conocido por el demandante en un momento claro y específico) y ii) de manera excepcional, teniendo como base el momento en el que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño si fue en una fecha posterior a la acción u omisión que lo generó, esto siempre que se encuentre demostrada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 9.

Como se puede apreciar, la Ley 1437 de 2011 reguló la caducidad de las demandas de reparación directa en aquellos eventos en los que la acción u omisión generadora del daño no coincide con el momento de conocimiento del mismo por parte del afectado, situación que, en gran cantidad de eventos, había tenido lugar en asuntos de presunta falla médica cuando, por ejemplo, una persona había sido sometida a un procedimiento quirúrgico en una fecha determinada (acción generadora del daño) y solo con posterioridad al mismo se advertían las deficiencias del servicio prestado (implementos quirúrgicos dejados al interior de la persona, infecciones o transmisión de enfermedades producidas por transfusiones de sangre, entre otros eventos). 10.

Ahora, respecto a la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa cuando el daño proviene de un acto administrativo, esta Corporación ha señalado que, por regla general, su conteo debe ser a partir de la publicación del mismo debido a que, en principio, es a partir de ese momento que los afectados tienen conocimiento del daño generado.

Al respecto, en sentencia del 5 de julio de 2018 esta Corporación[9] dijo lo siguiente: “En el caso concreto se evidencia que el daño antijurídico alegado por la parte demandante se deriva de la afectación como área de aislamiento del basurero de Navarro y del relleno sanitario transitorio de una franja de terreno de su propiedad, determinación que se adoptó con el Acuerdo 069 del 26 de octubre de 2000, publicado en el boletín oficial No. 167 del 30 de octubre del mismo año. De manera que la Sala tomará como fecha de consumación, concreción y conocimiento razonable de dicho daño antijurídico el día siguiente a la publicación del Acuerdo en el diario oficial, esto es, el 31 de octubre de 2000 por lo que si la demanda de reparación directa se presentó el 29 de octubre de 2002, se hizo dentro del término de caducidad” (…) 11.

No obstante lo anterior, no puede pasarse por alto la previsión excepcional de caducidad prevista por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en materia de reparación directa, según la cual es posible contabilizar el término de 2 años previsto por la ley desde un momento posterior al de ocurrencia de la acción u omisión generadora del daño, siempre y cuando se encuentre demostrada la imposibilidad del demandante de conocerlo en ese momento preciso –fecha de su generación-. 12.

Efectuadas las anteriores precisiones, procederá la Sala a efectuar el análisis del caso concreto para determinar si operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad. - Caso concreto 13. El actor expresó que el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo n.º 09 de 2010, el cual i) revisó y ajustó el plan de ordenamiento territorial del municipio, ii) modificó el uso del suelo donde se encontraba ubicada la planta de propiedad de la sociedad PQP y iii) estableció como plazo para la reubicación de la planta hasta el 31 de diciembre de 2015. 14.

En efecto, la Sala advierte que en el caso bajo estudio se configura una de las situaciones aceptadas para reclamar perjuicios a través del medio de control de reparación directa, a pesar de estar de por medio un acto administrativo (daño especial), motivo por el cual se procederá a establecer si se configuró o no el fenómeno jurídico de la caducidad. 15.

En el presente caso el daño alegado tiene que ver con la imposibilidad que tuvieron los demandantes de continuar ejerciendo su objeto social en una planta de producción de su propiedad ubicada en el municipio de Tocancipá, esto en virtud de la expedición del Acuerdo n.° 09 de 2010 por el Concejo Municipal de Tocancipá, mediante el cual se cambió el uso del suelo únicamente a residencial (no industrial ni comercial) y se otorgó como plazo máximo de reubicación de la planta hasta el 31 de diciembre de 2015. 16.

Sobre el particular, la parte demandante manifestó que aunque el acuerdo que impidió el funcionamiento de la planta fue expedido en el 2010, el daño solamente se materializó hasta el 11 de diciembre de 2015, fecha en la que se realizó la entrega del bien inmueble a su nuevo dueño por venta y cesó toda actividad de la Planta Tocancipá. 17.

Teniendo en cuenta la situación acaecida, estima la Sala que en el presente caso la acción generadora del daño (expedición del Acuerdo n.º 09 de 2010) no coincide con el momento en que la parte demandante tuvo o debió tener conocimiento de la concreción del mismo, pues no era posible, a partir de la fecha de publicación del acuerdo que modificó el uso del suelo, que los propietarios de la planta en la que desarrollaba su objeto la empresa Productos Químicos Panamericanos PQP tuvieran conocimiento de la imposibilidad que iban a tener de seguir ejerciendo operaciones, tal como se explicará. 18.

De acuerdo con lo previsto en el Acuerdo n.º 09 de 2010, la modificación del uso del suelo no aplicaría de manera inmediata respecto de la Planta Tocancipá, toda vez que en el mismo acto administrativo se otorgó un plazo a sus propietarios para lograr su reubicación y no impedir la continuidad de sus operaciones en el tiempo –la fecha máxima para reubicarse era el 31 de diciembre de 2015-. 19.

Así las cosas, debido a que la normativa generadora del daño otorgó un plazo prudencial -5 años 1 un mes y 29 días[10]- a la empresa propietaria de la Planta Tocancipá para que lograra su reubicación y no se afectaran sus operaciones, no encuentra la Sala razonable considerar que fue con la publicación del Acuerdo n.º 09 de 2010 que se hizo evidente el daño causado a los aquí demandantes, ya que, por una parte, la imposibilidad de seguir funcionando únicamente podía ser advertida por los afectados una vez agotados los trámites o gestiones tendientes a la reubicación y, por otra parte, porque de haberse logrado el traslado de la planta era probable que no se generara ningún daño a pesar de la modificación en el uso del suelo. 20.

En esa medida, estima la Sala que en el presente caso el término de caducidad no puede ser contabilizado con base en la fecha de ocurrencia de la acción causante del daño (expedición del Acuerdo n.º 09 de 2010), sino que corresponde verificar el momento posterior en que la parte demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño efectivamente causado ante la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia, posibilidad excepcional que permite la ley para efectos de contabilizar la caducidad en materia de reparación directa. 21.

De acuerdo con lo expuesto, y una vez revisado el expediente, se tiene que la parte demandante debió tener conocimiento del daño causado a partir de la fecha del 11 de diciembre de 2015, pues fue en ese momento en el que se cerró de manera definitiva la Planta de Tocancipá por entrega del inmueble a sus nuevos dueños conforme contrato de compraventa previamente celebrado (ver: acta de entrega de bien inmueble, fol. 126 a 127, c. 2). 22.

Así las cosas, en principio, la parte demandante tenía hasta el 12 de diciembre de 2017 para formular el medio de control de reparación directa. Sin embargo, como el término de caducidad se suspendió desde el 11 de diciembre de 2017 (fecha de solicitud) hasta el 27 de febrero de 2018 (fecha de declaratoria de fallida) por trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, fuerza concluir que la demanda presentada el 27 de febrero de 2018 fue oportuna. 23.

Por lo anterior, la Sala revocará la decisión adoptada por el a quo en el auto emitido el 4 de abril de 2018, mediante el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa y, en su lugar, se ordenará continuar con el trámite correspondiente. 24. Finalmente, resulta pertinente advertir que la contabilización de la caducidad del medio de reparación directa a partir de una fecha posterior a la de ocurrencia de la acción u omisión generadora del daño es excepcional, y que esta solamente procede en aquellos eventos en los que es razonable considerar, según las particularidades del caso, que fue en una fecha distinta que se tuvo o debió tener conocimiento del daño efectivamente causado, tal como sucedió en el presente asunto abordado por la Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada el 4 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B”, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Según certificación obrante en el expediente a folio 42 del cuaderno n.º 2, el Acuerdo n.º 09 de 2010 fue publicado el 2 de noviembre de 2010. [2] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [3] Presentada la demanda el 27 de febrero de 2018, es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el C.P.A.C.A., tal como lo dispone su artículo 308. [4] Efectivamente, el numeral 6 del artículo 152 del C.P.A.C.A. así lo dispuso.

En ese orden, como el valor de la pretensión mayor es por la suma de $12.696.070.692, es claro que supera los 500 salarios exigidos. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [6] Cita original: [19] “La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público.

Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE NEGOCIOS GENERALES, Sentencia de 3 de agosto de 1949) (…)”. [7]Cita original: [21] “CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 23 de mayo de 1973, exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz”. [8]Cita original: [22] “CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri: “La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas.

Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (…) // “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad.

Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 38942 MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [10] Término que corrió a partir del 2 de noviembre de 2010, -fecha en la cual se publicó el Acuerdo 09 de 2010, en la Emisora Alegría FM estéreo-, hasta el 31 de diciembre de 2015 -fecha en la que cesaron todas las actividades de la planta de Tocancipá-.