ADICIÓN A LA SENTENCIA – Se niega en tanto lo solicitado excede el objeto del proceso La señora Procuradora, considera que en la sentencia del 23 de octubre del año en curso, se omitió resolver un punto que debía ser objeto de pronunciamiento, el cual es, el funcionamiento de las coaliciones en materia de bancadas. Revisada la solicitud de adición, se tiene que no cumple con los requisitos establecidos en el Código General del Proceso para su procedencia, toda vez que en la sentencia cuyo complemento se pretende, se efectuó un análisis suficientemente argumentado de los problemas jurídicos determinados en la fijación del litigio, el cual se realizó en la audiencia inicial llevada a cabo el 28 de agosto de 2019, y en la que la misma agente del Ministerio Público estuvo de acuerdo en su redacción, con fundamento en los cargos de nulidad propuestos con el escrito de la demanda.

(…). El asunto que a juicio del Ministerio Público, debe ser objeto de adición no corresponde al primer problema jurídico, por cuanto de lo que se trató el proceso fue lo correspondiente al mantenimiento o no de la personería jurídica de los partidos políticos Alianza Social Independiente (ASI) y Unión Patriótica (UP). No obstante, con ánimo garantista la Sala reitera que la sentencia hizo mención al tema del funcionamiento de las coaliciones, advirtiendo el vacío legal, dado que era parte de los artículos constitucionales que debían analizarse.

(…). [L]o relacionado con el funcionamiento de las coaliciones, es un tema accesorio del problema jurídico objeto del proceso, que insiste la Sala es materia de regulación de ley estatutaria y en consecuencia competencia exclusiva del Congreso de la República. (…). En consecuencia, la sentencia objeto de la presente solicitud se pronunció sobre el problema jurídico planteado y lo que pretende la agente del Ministerio Público, excede el objeto principal, por lo que el funcionamiento de las coaliciones que se constituyen para la inscripción de listas a corporaciones públicas, debe ser regulado por la ley estatutaria respectiva, toda vez que lo contrario, sería sustituir al legislador en abierta vulneración al principio de separación de poderes.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la reserva de ley estatutaria en los asuntos electorales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-256 del 23 de abril de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 291 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 287 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00013-00 Actor: JUAN PABLO LOZADA GUTIÉRREZ Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - CNE Referencia: SIMPLE NULIDAD - Reconocimiento de personería jurídica.

Inscripción de listas de coalición. Coaliciones para corporaciones públicas AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE ADICIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de adición formulada por la Agente del Ministerio Público, frente a la sentencia proferida el 23 de octubre del año en curso, dentro del proceso de simple nulidad iniciado por el señor Juan Pablo Lozada Gutiérrez, contra las Resoluciones Nos. 2246 del 10 de agosto de 2018, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral “resolvió que los Partidos ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE “ASI y UNIÓN PATRIOTICA “UP” conservan de manera condicionada la personería jurídica” y 3153 del 18 de diciembre 2018, que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra la primera.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos 1. En la demanda de nulidad simple, la pretensión del actor fue: “Que son nulas las resoluciones del Consejo Nacional Electoral 2246 de 10 de agosto de 2018 y 3153 de 18 de diciembre del mismo año, la primera que resolvió que “… los Partidos ALIANZA SOCIAL INDEPENDEINTE “ASI” Y UNIÓN PATRIOCTICA “UP” conservan de manera condicionada la personería jurídica…” y, la segunda, que decidió “RECHAZAR por improcedente el recurso de reposición interpuesto por la señora DORIS ÁVILA RODRÍGUEZ, contra la Resolución No. 2246 del 10 de agosto de 2018…”. 2.

Expresó el demandante que el 10 de diciembre del 2017, las organizaciones políticas Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS), Partido Alianza Social Independiente (ASI) y el Partido Unión Patriótica (UP) se inscribieron mediante lista única de candidatos para el Senado de la República bajo la figura de coalición para los comicios del 11 de marzo de 2018. 3.

Manifestó que el 19 de julio de 2018 el Consejo Nacional Electoral declaró la elección de los Senadores de la República, para el período 2018- 2022. Así mismo, indicó que la votación total del certamen fue de 15.267.316 y el umbral del 3% se estableció en 458.019 votos. 4. Adujo que el 10 de agosto de 2018 el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución No. 2246, determinó que los Partidos Políticos Alianza Social Independiente (ASI) y Unión Patriótica (UP) conservaban su personería jurídica de manera condicionada, por considerar que existe un vacío respecto del reconocimiento de la misma, cuando se trata de inscripción de candidaturas mediante coalición de partidos, la cual, en consecuencia, debía ser regulada por el Congreso de la República mediante Ley Estatutaria. 5.

Afirmó que por medio de la Resolución No. 2640 del 30 de agosto de 2018 el Consejo Nacional Electoral negó la personería jurídica al Grupo Significativo de Ciudadanos Colombia Humana, por no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 108 Superior y refirió cuales eran los criterios para el reconocimiento de la misma. 6. Por último, expresó que la decisión denegatoria de la personería jurídica al Grupo Significativo de Ciudadanos Colombia Humana fue objeto de acción de tutela, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado mediante sentencia de segunda instancia del 14 de marzo de 2019, en la que se determinó que el Consejo Nacional Electoral no vulneró los derechos fundamentales de la agrupación política, bajo el entendido que el colectivo no cumplió con los presupuestos del artículo 108 superior para mantener la mencionada atribución. 2.

Sentencia 7. El 23 de octubre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que del análisis de los antecedentes del Acto Legislativo 2 de 2015, no se advierte una intención del legislador para modificar el artículo 108 constitucional, de conformidad con lo anterior, al verificarse que la lista de coalición inscrita para Senado de la República, denominada Lista de la Decencia, obtuvo una votación superior al 3% de votos válidos para esta corporación, es claro que la consecuencia prevista en la norma constitucional es la conservación de la personería jurídica de los partidos o movimientos políticos minoritarios que integraron la lista, en una interpretación sistemática y de menor restricción del derecho protegido. 8.

En cuanto a la Resolución 3153 del 18 de diciembre de 2018 se señaló que el Consejo Nacional Electoral, al rechazar el recurso de reposición interpuesto por la señora Doris Ávila Rodríguez, vulneró su derecho de defensa y contradicción porque su escrito sí cumplió con el requisito consistente en la expresión concreta de los motivos de inconformidad. 3.

Solicitud de adición de sentencia 9. Mediante memorial remitido por la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 29 de octubre de 2019, la Agente del Ministerio Público, solicitó la adición del fallo porque considera que a partir de las pretensiones y hechos planteados en la demanda, se requería un pronunciamiento de la Sala en relación con los efectos de la coalición, en lo que hace al actuar de éstas en el órgano de representación popular. 10.

Para el efecto, transcribió el siguiente aparte de su concepto: “Ahora bien, para esta delegada, si bien los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen el derecho a coaligarse y participar en las elecciones a las corporaciones públicas de elección popular, y mantener su personería jurídica, supone que, de lograr superar el umbral, la coalición debe actuar en dicho escenario como si se tratase de una sola entidad, organización o cuerpo, es decir, actuar como una bancada, por lo que el acuerdo de coalición se convierte se convierte en la pauta de conducta de estos.

Aspecto este que, necesariamente debe ser abordado por el legislador, pero ante el vacío, corresponde al juez electoral señalar parámetros para entender este instrumento de participación democrática de las organizaciones minoritarias”. (Negrillas del texto original) 11. Manifestó la Procuradora que ante la ausencia de ley que desarrolle el funcionamiento de las coaliciones de organizaciones políticas minoritarias que obtienen representación en corporaciones públicas, aspecto este en el que el vacío es absoluto, le corresponde al juez electoral fijar las reglas o parámetros a los que éstas deben someterse mientras se hace la correspondiente regulación. 12.

En opinión del Ministerio Público, las organizaciones políticas minoritarias que conserven su personería jurídica por el hecho de la coalición, deben actuar como bancada, aspecto que exige un pronunciamiento por parte de la Sección, en tanto del mantenimiento de la personería jurídica como un derecho de los coaligados también surgen deberes, en este caso, entre otros, el actuar como una sola agrupación en la corporación correspondiente, lo cual es de la mayor trascendencia para el correcto entendimiento de ese instrumento de participación de las minorías políticas. 13.

El apoderado del partido político Unión Patriótica, el 30 de octubre del presente, radicó un escrito denominado “coadyuvancia solicitud de adición del fallo”, indicando que comparten el concepto del Ministerio Público en cuanto a que las organizaciones políticas coaligadas y sus miembros, una vez electos popularmente tienen la obligación de actuar como una bancada.

Así mismo, manifestó que por vía judicial deberían llenarse los vacíos legislativos. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 14. De conformidad con lo previsto en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso la sentencia es inmodificable por el juez que la dictó y en virtud de ello carece de facultad para revocarla o reformarla, salvo que por excepción sea necesario aclararla, corregirla o adicionarla en los rigurosos términos señalados por la ley procesal. 15.

En vista que la sentencia cuya adición se solicita, fue proferida por la Sala de Decisión en única instancia conforme con lo normado en el artículo 149[1], numeral 1º de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo No. 080 de 2019, le corresponde a esta misma corporación el estudio de la solicitud de adición que propone la Agente del Ministerio Público, atendiendo lo previsto en el artículo 287 del Código General del Proceso- CGP-., aplicable por remisión expresa de los artículos 296 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo. 2.2.

Marco jurídico de la adición de sentencias 16. Respecto de la adición de la sentencia, el artículo 291 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé únicamente que “Contra el auto que niegue la adición no procede recurso alguno”. 17. Este precepto debe ser entendido en concordancia con el artículo 287 del Código General del Proceso, que regula la adición de la sentencia así: “Artículo 287.

Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad”. 18.

Del tenor literal de la norma, se desprende que la adición de sentencia procede en dos casos: i) si se han omitido resolver asuntos de la litis o ii) si se ha omitido resolver cualquier otro tema que de acuerdo con la ley debía ser objeto de pronunciamiento. 3. Oportunidad del trámite 19. La adición se solicita dentro del término de ejecutoria de la sentencia. En este caso, la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, presentó solicitud de adición de la sentencia de 23 de octubre de 2019, providencia que fue notificada por correo electrónico el 24 del mismo mes y año[2].

A su turno, el apoderado de la Unión Patriótica, fue notificado el mismo 24 de octubre[3]. 20. En vista que la petición de adición presentada por el Ministerio Público, fue el 29 de octubre de 2019[4], se concluye que fue radicada dentro del término legal. Lo anterior, por cuanto realizada la notificación por correo electrónico el 24 de octubre de 2019, el Ministerio Público disponía de los días 25, 28 y 29 del mismo mes para presentar su escrito de adición. No ocurre lo mismo, con la solicitud del apoderado del Partido Unión Patriótica, que la presentó el 30 de octubre, es decir, de manera extemporánea[5], por lo cual se rechazó por parte de la Magistrada Ponente. 2.4.

Caso concreto 21. La señora Procuradora, considera que en la sentencia del 23 de octubre del año en curso, se omitió resolver un punto que debía ser objeto de pronunciamiento, el cual es, el funcionamiento de las coaliciones en materia de bancadas. 22. Revisada la solicitud de adición, se tiene que no cumple con los requisitos establecidos en el Código General del Proceso para su procedencia, toda vez que en la sentencia cuyo complemento se pretende, se efectuó un análisis suficientemente argumentado de los problemas jurídicos determinados en la fijación del litigio, el cual se realizó en la audiencia inicial llevada a cabo el 28 de agosto de 2019, y en la que la misma agente del Ministerio Público estuvo de acuerdo en su redacción, con fundamento en los cargos de nulidad propuestos con el escrito de la demanda y que fueron: “54.

Los problemas jurídicos a ser definidos por la Sala consisten en: i) determinar: “¿Si la Resolución 2246 del 10 de agosto de 2018 proferida por el Consejo Nacional Electoral, infringe los artículos 3, 13, 108, 262 y 265 en su numeral 9 de la Constitución Política, por conservar de manera condicionada su personería jurídica a los partidos políticos Alianza Social Independiente (ASI) y Unión Patriótica (UP), hasta tanto el Congreso de la República, mediante ley estatutaria regule la materia y supla el vacío que hoy se presenta al respecto, en tanto tal reconocimiento condicionado no puede ir más allá del periodo de cuatro años para el cual fueron elegidos los actuales Senadores de la República?” y ii) establecer ¿Si la Resolución No. 3153 del 18 de septiembre de 2018, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición elevado contra la Resolución No 2246 del 10 de agosto de 2018” proferida por el Consejo Nacional Electoral, vulneró los derechos de audiencia y defensa, al no estudiar de fondo el recurso de reposición formulado por la peticionaria?” 23.

El asunto que a juicio del Ministerio Público, debe ser objeto de adición no corresponde al primer problema jurídico, por cuanto de lo que se trató el proceso fue lo correspondiente al mantenimiento o no de la personería jurídica de los partidos políticos Alianza Social Independiente (ASI) y Unión Patriótica (UP). 24. No obstante, con ánimo garantista la Sala reitera que la sentencia hizo mención al tema del funcionamiento de las coaliciones, advirtiendo el vacío legal, dado que era parte de los artículos constitucionales que debían analizarse así: 59.

Al respecto se debe señalar, que la omisión legislativa que se alega tiene como fundamento el imperativo constitucional establecido en el Acto Legislativo 2 de 2015, que ordena al legislador regular entre otros aspectos i) la inscripción de candidatos y listas de coalición a elecciones de cargos uninominales o de corporaciones públicas, ii) la administración de recursos, iii) la protección de derechos de los aspirantes, iv) la financiación preponderantemente estatal de las campañas y los mecanismos de democracia interna de los partidos, tales temas no se deben confundir con las condiciones para otorgar o mantener la personería jurídica a las colectividades políticas, ello por cuanto, la modificación a éstos últimos parámetros sólo puede ser viable con la expedición de un Acto Legislativo que varíe los parámetros hasta hoy establecidos, mientras que, los temas enumerados en el artículo 262 superior son del resorte del legislador estatutario. 110.

En consecuencia, de acuerdo con la ya citada jurisprudencia de esta Sección, el derecho a la inscripción de candidatos y listas de coalición a corporaciones públicas, no necesita esperar la expedición de una ley para que sea exigible su observancia, sobre todo cuando se presenta como una norma completa, que no genera dificultades interpretativas al momento de su ejercicio, en relación con la inscripción. Este reconocimiento efectivo del derecho por aplicación directa de la Constitución, no obsta para que el legislador cumpla con el mandato constitucional de regular las bases del funcionamiento de las coaliciones, sus derechos, sus limitaciones y formas de financiamiento, el estatuto de oposición, entre otros aspectos; pues, una cosa es que la Constitución deba y pueda aplicarse de manera directa y otra muy distinta que ello relegue al legislador de su deber de dar alcance a los preceptos normativos Constitucionales que desarrollen la reserva de Ley prevista por la Constitución e impongan las condiciones de aplicabilidad de las señaladas coaliciones.

(Subrayado fuera de texto) 25. Como se advierte claramente, lo relacionado con el funcionamiento de las coaliciones, es un tema accesorio del problema jurídico objeto del proceso, que insiste la Sala es materia de regulación de ley estatutaria y en consecuencia competencia exclusiva del Congreso de la República. 26. Sobre la reserva de ley estatutaria en los asuntos electorales, ha indicado la Corte Constitucional[6]: “La Corporación ha estudiado el alcance de esta reserva en varios pronunciamientos.

Así, en la Sentencia C-089 de 1994[7], en la “Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones", se consideró que la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y estatuto de la oposición, puede en los términos del artículo 152-c CP, introducir disposiciones que regulen la función electoral, íntimamente ligada con el sistema de partidos políticos y la dinámica electoral.

En la Sentencia C-145 de 1994[8], al conocer de una acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral", la Corporación señaló que una de las materias que debe ser regulada por medio de las leyes estatuarias es la relativa a las funciones electorales (CP art 152 literal c).

Éstas no se limitan a las instituciones, derechos y mecanismos de participación ciudadana, sino que tienen una sustancia por sí mismas. De otro lado, consideró que a diferencia de los derechos fundamentales, la regulación de la ley estatutaria debe ser más exhaustiva porque: (i) la Constitución ordena regular las funciones electorales íntegramente mediante ley estatutaria y no solo sus aspectos esenciales, (ii) si no se regulan de manera específica por medio de la ley estatutaria se pueden confundir con los mecanismos y derechos de participación y (iii) las reglas electorales tienen una función vital para lograr los fines democráticos constitucionales.

El respeto a estas reglas es lo que hace que funcione el sistema democrático, por lo tanto esas reglas deben expedirse por medio de un procedimiento especial con requisitos más fuertes, para evitar que las mayorías políticas las conviertan en instrumentos para excluir a sus opositores. En este orden de ideas, concluye la Corte Constitucional que en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, por lo que la ley estatutaria de funciones electorales es de contenido detallado.

Esto no excluye que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias, como por ejemplo, aspectos operativos.” Negrillas propias. 27. Las leyes estatutarias son de especial jerarquía por la naturaleza de los asuntos que están sometidos a su competencia. En el caso de los temas electorales, deben reflejar el respeto a las reglas para que funcione el sistema democrático y por ello, cuentan con un procedimiento de aprobación más estricto que busca evitar que las mayorías se conviertan en instrumentos para excluir a sus opositores.

Adicionalmente, se prohíbe la delegación legislativa de los temas propios de leyes estatutarias. 28. Se debe recordar que la Corte Constitucional ha señalado que[7]: Es cierto que partiendo de las dificultades encontradas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, algunas sentencias proferidas por la sección quinta (sic) del Consejo de Estado, han intentado suplir los vacíos de la regulación y, por lo tanto han determinado las condiciones en las que, a su juicio, debe entenderse cumplida esta carga procesal previa.

Sin embargo, debe recordarse /…/ que goza de reserva de ley, razón por la cual no es posible establecer dichos elementos por vía jurisprudencial, /…/. Esto quiere decir que independientemente de la razonabilidad de las condiciones establecidas jurisprudencialmente para el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el acceso a la justicia, que se encuentra ahora bajo control de constitucionalidad, éstas deben ser establecidas de manera clara y objetiva por el legislador y no le compete al juez, suplir las falencias del mismo mediante condiciones no establecidas por la ley. 29.

En consecuencia, la sentencia objeto de la presente solicitud se pronunció sobre el problema jurídico planteado y lo que pretende la agente del Ministerio Público, excede el objeto principal, por lo que el funcionamiento de las coaliciones que se constituyen para la inscripción de listas a corporaciones públicas, debe ser regulado por la ley estatutaria respectiva, toda vez que lo contrario, sería sustituir al legislador en abierta vulneración al principio de separación de poderes. 2.5.

Conclusión 30. Teniendo en cuenta que, la solicitud de adición impetrada por la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado no cumple con los presupuestos previstos en el artículo 287 del CGP, será negada pues se reitera que la sentencia del 23 de octubre de 2019 no omitió resolver ningún extremo de la litis, ni cualquier otro punto que de conformidad con ley debía ser objeto de pronunciamiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE:

PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de adición de la sentencia de 23 de octubre de 2019, presentada por la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esa providencia.

SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Ausente en Comisión ----------------------- [1] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en Única Instancia: “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos (…) 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.”. [2] Folio 269 cuaderno 2. [3] Folio 276 cuaderno 2. [4] Folios 278– 280 cuaderno 2. [5] Folios 283 – 285 cuaderno 2. [6] Corte Constitucional.

Sentencia C – 256 de 23 de abril de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [7] Corte Constitucional. Sentencia C – 283 de 3 de mayo de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.