05001-23-33-000-2014-02289-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación sobre los factores aportados / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL – Improcedencia de liquidación sobre toda la vida laboral / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL – Improcedencia de computar tiempo de servicio en el sector público y privado Como factores salariales se identificó que dicha entidad tuvo en cuenta la asignación básica mensual devengada por la libelista sobre la cual se realizaron las respectivas cotizaciones al SGSSP, puesto que en el mentado acto administrativo se señaló de manera puntual lo siguiente: «[…] Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del decreto 1158 del 3 de junio de 1994, o los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993, según el caso, posición adoptada por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, mediante Circular 01 de 2012.».Bajo este contexto, tal planteamiento se acompasa con lo esbozado previamente en cuanto al cómputo exclusivo de los factores sobre los cuales se hubiera efectuado descuentos para aportes a pensión, en especial los señalados en el Decreto 1158 de 1994, y que en el caso concreto correspondía efectivamente solo al salario básico.

En atención a que el litigio se fijó estrictamente en cuanto a la viabilidad jurídica de aplicar o no de manera integral la Ley 33 de 1985 a la demandante beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esta Subsección estima que no puede pronunciarse o modificar la situación que le fue creada a la señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar mediante los actos demandados, por cuanto aun a pesar de que no debía tenerse en cuenta toda la vida laboral como período liquidatorio y tampoco debieron computarse salarios percibidos en el sector privado por no haberse solicitado en ningún momento una pensión por aportes, no es posible desmejorar el derecho de quien demandó únicamente para que su prestación fuera reliquidada con el promedio de todo lo devengado en su último año de labor oficial.

Ahora bien, al margen de esta aclaración y conforme a las situaciones particulares del caso descritas ut supra, es dable afirmar que debido a que la sentencia de primera instancia en lo referente a la forma de calcular el IBL pensional de la demandante, ordenó su reliquidación con base en lo devengado por ésta durante su último año de servicios con inclusión de la prima de navidad y la prima de vacaciones, en confrontación con las reglas jurisprudenciales explicadas anteriormente, y en adición al hecho de que tal circunstancia constituye el fundamento y motivo de inconformidad expuesto por la demandada en su recurso de apelación, resulta claro que la providencia aludida deberá revocarse, y en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001- 23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 INCISO 3 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02289-01(2736-17) Actor: LUCÍA DEL SOCORRO ECHEVERRY SALAZAR Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, MUNICIPIO DE MEDELLÍN, CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN Tema: Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-204-2019 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por la parte demandante y la parte demandada Colpensiones contra la sentencia proferida el 16 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones[2] 1. Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013, mediante la cual Colpensiones le reconoció a la demandante una pensión de jubilación, así como de la Resolución VPB 2031 del 18 de febrero de 2014, a través de la cual esta entidad resolvió el recurso de apelación formulado por la libelista en contra del primer acto aludido, en el sentido de confirmar dicha decisión. 2.

Que se declare la nulidad del Oficio 037502 del 30 de mayo de 2014, por medio del cual la Contraloría General de Medellín decidió negativamente la petición formulada por la demandante respecto de la reliquidación de los aportes efectuados al Sistema de Pensiones; e igualmente de la Resolución 320 del 25 de junio de 2014 que confirmó la aludida decisión al definir el recurso de apelación que aquella interpuso contra el acto inicial. 3.

Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto derivado de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, provocado por la ausencia de respuesta por parte del Municipio de Medellín a la petición de reliquidación de aportes al Sistema Pensional que radicó la demandante ante dicha entidad el 16 de mayo de 2014. 4. Que como consecuencia de la primera declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a Colpensiones reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la demandante con base en la Ley 33 de 1985; esto es, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, y que en tal sentido se ordene pagar a su favor y de manera mensual y actualizada, la diferencia entre el valor reconocido por la mentada prestación y el que se debió reconocer desde el 18 de octubre de 2012 cuando se causó el derecho. 5.

Que como consecuencia de la segunda y tercera declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Contraloría General de Medellín y al Municipio de Medellín realizar en la proporción que les corresponda la reliquidación de los aportes causados al Sistema de Pensiones como últimos empleadores de la demandante, con base en todos los factores salariales devengados por ésta, de tal forma que se ponga a disposición de Colpensiones dichas cotizaciones en orden de efectuar la reliquidación deprecada. 6.

Que se condene a las entidades demandadas al pago de costas y agencias en derecho, e igualmente que se ordene dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA. Supuestos fácticos relevantes[3] 1. La libelista prestó servicios al sector oficial como empleada pública por más de 20 años en forma discontinua desde el 6 de junio de 1984 hasta el 25 de enero de 2012, y específicamente durante su último año laboral, se desempeñó como jefe de Oficina de Control Interno en el Municipio de Medellín para el período comprendido entre el 1.º de julio de 2010 y el 18 de febrero de 2011, y posteriormente como contralora auxiliar de responsabilidad fiscal en la Contraloría General de Medellín para el período del 7 de marzo de 2011 al 25 de enero de 2012. 2.

Colpensiones le reconoció pensión de jubilación a la demandante mediante Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013, efectiva a partir del 18 de octubre de 2012 en suma equivalente a $3.037.510, que corresponde al 75% del IBL obtenido por la entidad a partir del promedio de lo cotizado por la señora Echeverry Salazar durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, en aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 3.

El Municipio de Medellín y la Contraloría General de Medellín como últimos empleadores de la demandante, descontaron de su salario los valores de las cotizaciones al SGSSP[4], los cuales calcularon sobre la asignación básica mensual, sin tener en cuenta otros conceptos devengados por aquella como la prima de navidad, la prima de vida cara, la prima de vacaciones, la prima de antigüedad, el aguinaldo y el subsidio de transporte. 4.

La demandante formuló recurso de apelación ante Colpensiones en contra de la Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013, con el fin de que se modificara la liquidación efectuada sobre la pensión de vejez que le fue reconocida a través de dicho acto administrativo, esto en aplicación integral de la Ley 33 de 1985. La referida impugnación fue resuelta en el sentido de confirmar la decisión inicial. 5.

La señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar solicitó al Municipio de Medellín y a la Contraloría General de Medellín que, en calidad de empleadores reliquidaran las cotizaciones realizadas a nombre de ella al Sistema de Seguridad Social, en orden de que Colpensiones reajustara su prestación conforme al recurso de apelación que interpuso en contra del acto administrativo de reconocimiento.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de fijar el objeto del proceso y de la prueba[5]. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo.[6] En la presente actuación de folios 223 a 225 del expediente y en CD obrante a folio 229 ídem, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] Inepta demanda. […] Teniendo en cuenta que efectivamente sí existe un acto administrativo expreso, contenido en la Resolución No. 2420 del 3 de julio de 2014 y que contra el mismo procedía el recurso de apelación de lo cual obtuvo conocimiento la apoderada de la parte actora, considera el Despacho que en esta etapa procesal es procedente declarar la inepta demanda frente a la pretensión de la demandante de declarar nulo el acto administrativo ficto configurado en la petición presentada el día 16 de mayo de 2014, ya que es dicha Resolución la que debió demandarse en el presente asunto, agotándose frente a la misma los recursos obligatorios de Ley en cumplimiento de lo establecido en el artículo 161 del CPACA. […].

Falta de legitimación en la causa por pasiva. Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín y por la Contraloría General de Medellín, se niega esta excepción, pero se declarará prospera la misma de oficio pero declarando una falta de legitimación la causa (sic) por activa, toda vez que no es la parte actora quien tiene la facultad de reclamar los aportes o cotizaciones en nombre de Colpensiones, ya que la relación jurídica de la que nace el derecho al aporte o cotización se da entre la Administradora (sujeto activo) y el empleador público o privado (sujeto pasivo), diferente a la relación jurídica de la que surge el derecho a la pensión o mesada pensional, que se da entre la Administradora (sujeto pasivo) y el pensionado (sujeto activo) […].

Conforme a lo anterior, al no existir legitimación de la parte actora para hacer comparecer a las entidades empleadoras, se desvincula al municipio de Medellín y a la Contraloría General de Medellín del presente asunto, entendiendo que la demanda se entenderá (sic) solo en contra de COLPENSIONES. Prescripción. En relación a la excepción de prescripción propuesta por Colpensiones, por atacar las pretensiones de la demanda, la misma será resuelta en la sentencia que ponga fin a este proceso.» (Negrita y subrayado original).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[7] En la audiencia inicial de folios 225 a 226 del plenario y CD obrante a folio 229 ídem, se observa que el litigio fue fijado con base en el siguiente problema jurídico: «[…] Le corresponde a la Sala resolver si ¿Es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la (sic) Resoluciones No. GNR 166387 del 2 de julio de 2013 y No. VPB 2031 del 18 de febrero de 2014 emanadas de la Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de los cuales se le negó a la señora Lucía del Socorro Echeverri Salazar la reliquidación de su pensión con base en los factores salariales percibidos en su último año de servicio aplicando en su integridad los preceptos del régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985? O por el contrario ¿No es procedente su reliquidación pensional por existir normatividad que taxativamente contempla los factores que reclama la actora ni haber sido los mismos cotizados por el empleador, como lo afirma la entidad demandada?».

SENTENCIA APELADA[8] El a quo profirió sentencia escrita el 16 de marzo de 2017, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente recordó que existen posiciones contrapuestas en relación con el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubilación, las cuales han sido desarrolladas por el Consejo de Estado mediante sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, así como por la Corte Constitucional en sentencias SU 427 de 2016 y SU 230 de 2015, por lo que precisó que la línea jurisprudencial aplicable al caso de la demandante sería la que se desarrolló en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, que el IBL debe ser integrado por todos los factores salariales de carácter legal devengados por el solicitante en su último año de servicio oficial, conforme a la Ley 33 de 1985.

Ahora bien, en cuanto a los conceptos de salario que deben tenerse en cuenta para efectos liquidatorios de la pensión de vejez, adujo que el Consejo de Estado en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, arribó a la conclusión de que la norma ejusdem no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación, sino que éstos se encuentran enunciados y no impiden la inclusión de otros pagos percibidos por el trabajador durante el último año de servicio.

Con base en lo anterior, concluyó que al ser la demandante beneficiaria del régimen de transición, debe aplicarse a su caso integralmente la Ley 33 de 1985, esto en virtud del principio de favorabilidad en concordancia con la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, bajo el entendido de que el monto de la pensión no solo corresponde al porcentaje a reconocer, sino también a la base sobre la cual ésta se calcula, de tal manera que aquel derecho debe computarse sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales de carácter legal percibidos por la libelista en su último año de servicio, y no como fue determinado por Colpensiones.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva así: i) declaró la nulidad parcial de la resolución a través de la cual Colpensiones reconoció pensión de jubilación a la demandante, así como de la que resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto por ésta contra el acto inicial, esto en lo que respecta a la forma de liquidación de la prestación; ii) ordenó a la mentada entidad reliquidar la pensión de jubilación de la libelista en cuantía del 75% del promedio del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio con inclusión de las primas de navidad y de vacaciones respectivamente, y con la advertencia de que dicha autoridad debía impetrar las acciones necesarias contra el Municipio de Medellín y la Contraloría General de Medellín para reclamar los aportes sobre tales conceptos salariales; iii) ordenó que las sumas reconocidas a favor de la demandante fueran debidamente actualizadas, y autorizó a Colpensiones descontar del retroactivo a cancelar, los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se hubieran efectuado cotizaciones, en la proporción que le corresponda a la demandante; iv) declaró no probada la excepción de prescripción; y v) condenó a la referida entidad al pago de costas y al cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.

RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandada[9]: formuló recurso de alzada contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada al argumentar que, a pesar de no estar en discusión el hecho de que la demandante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sí debía tenerse en cuenta que el artículo 36 ibidem omitió referirse al IBL sobre el cual se calculan las pensiones de vejez en tales casos, por lo que resultaba necesario acudir al inciso 2.° de dicha normativa y a lo desarrollado jurisprudencialmente por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Sobre el punto añadió que los salarios con base en los cuales se liquidó la prestación de la demandante fueron aquellos reportados al ISS en su momento por el empleador público, respecto de los que se efectuaron las correspondientes cotizaciones para pensión con fundamento en las normas que así lo contemplaban como el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 4.° de la Ley 797 de 2003, Ley 4.ª de 1992 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994; regulación que en todo caso no enlistó como factores para el cálculo del IBL los conceptos pretendidos por la libelista, pues tal hecho iría en contravía del principio de solidaridad.

Finalmente deprecó ser absuelta de la condena en costas impuesta por el a quo, en razón a que su actuar se sometió al cumplimiento de sus funciones, al punto de no poder consolidar situaciones jurídicas prohibidas por las leyes o sus propios reglamentos, tanto así que en todo caso debió presumirse la buena fe a menos de que se hubiera demostrado lo contrario, y en consecuencia se hacía improcedente la referida sanción según el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 177 del CCA (sic).

Parte demandante[10]: interpuso recurso de apelación parcial frente a la sentencia de primera instancia, en el sentido de solicitar que se modifique la orden de reliquidación dictada por el a quo, para que en su lugar se imponga efectuar el cálculo de la pensión con inclusión no solo del salario promedio devengado por ésta en su último año de servicio, sino también con la totalidad de factores salariales reconocidos por el Municipio de Medellín. De igual forma solicitó que se modificara la fijación de las agencias en derecho para que su valor se incrementara acorde con la gestión y el resultado.

Como sustento de su impugnación, manifestó que la condición sobre los factores salariales de carácter legal (prima de navidad y prima de vacaciones), a los que el tribunal de primera instancia limitó la orden de reliquidación, no se ajusta a lo previsto en la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, toda vez que restringe la base de liquidación, pese a que lo planteado en dicha providencia es que el salario promedio para liquidar la pensión comprende no solo los factores salariales, sino también todas las sumas devengadas por el empleado de manera habitual y periódica durante su último año de servicio, tal como lo contempla el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.

Sobre el punto señaló además que no es ajustado a derecho retrotraer los efectos de decisiones judiciales que se pronunciaron sobre la ilegalidad de los actos administrativos que ordenaban una serie de pagos a servidores municipales (por concepto de prima de vida cara, aguinaldo y prima de antigüedad), frente a situaciones jurídicas que fueron definidas con anterioridad a tales proveídos anulatorios, más aun cuando en su caso, dichos conceptos se percibieron durante la relación laboral sin cuestionar su naturaleza, pues siempre fueron reconocidos como de carácter salarial.

Por último se refirió al reparo puntual sobre la fijación de la condena en costas en cuantía cercana a un salario mínimo legal mensual vigente, puesto que consideró que su gestión ha sido determinante en el resultado a pesar de tratarse de un asunto de pleno derecho, al punto de tener que recalcularse el monto de esta sanción con base en lo logrado en el curso del proceso y no con el mínimo de la tarifa permitida normativamente.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa según consta a folio 324 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia puede pronunciarse sin limitaciones cuando ambas partes hayan apelado la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿La señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? 2. ¿La entidad demandada Colpensiones debe ser absuelta de la condena en costas impuesta en primera instancia?, o por el contrario, ¿dicha sanción debe fijarse en un monto superior en cuanto al concepto de agencias en derecho en virtud de la gestión desplegada por la parte demandante? Primer problema jurídico ¿La señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[11] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | | |Edad: La demandante | | |«ARTÍCULO

Sobre el particular se observa que Colpensiones al reconocer la pensión de jubilación de la demandante a través de la Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013[19], precisó: «[…] Que la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, mediante Circular 01 de 2012, establecieron que para el cálculo del ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aplicarán las siguientes reglas: […] Para los que les faltare más de 10 años, el ingreso base de liquidación será calculado de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993; es decir, el promedio de lo devengado o cotizado durante los últimos 10 años o el de toda la vida laboral si tuviera 1250 o más semanas, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor (IPC), según certificación que expida el DANE […]».

Ahora, como factores salariales se identificó que dicha entidad tuvo en cuenta la asignación básica mensual devengada por la libelista sobre la cual se realizaron las respectivas cotizaciones al SGSSP, puesto que en el mentado acto administrativo se señaló de manera puntual lo siguiente: «[…] Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del decreto 1158 del 3 de junio de 1994, o los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993, según el caso, posición adoptada por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, mediante Circular 01 de 2012.».

Bajo este contexto, tal planteamiento se acompasa con lo esbozado previamente en cuanto al cómputo exclusivo de los factores sobre los cuales se hubiera efectuado descuentos para aportes a pensión, en especial los señalados en el Decreto 1158 de 1994, y que en el caso concreto correspondía efectivamente solo al salario básico. No obstante lo anterior, es adecuado advertir que a partir del formato de liquidación[20] anexo a la Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013, se desprende que la entidad demandada en realidad tuvo como tiempo de servicio para promediar el IBL de la pensión otorgada a la demandante, el total de su vida laboral conforme la aludida Circular 01 de 2012, en lugar de los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, tal como debió aplicarse en virtud de la correcta intelección del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Aunado a esto, y con fundamento en la misma prueba, se aprecia que a pesar de que Colpensiones aseguró en el cuadro comparativo del acto de reconocimiento[21], que al aplicar del principio de favorabilidad a la demandante, el régimen pensional que le resultaba más beneficioso era el previsto en la Ley 33 de 1985 en cuanto a requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, y el régimen general solo en lo atinente al cálculo del IBL[22]; lo cierto es que para determinar dicha base liquidatoria, aquella autoridad contabilizó no solo la asignación básica percibida por la libelista durante su vinculación con entidades del Estado (como debía hacerse), sino también el salario mensual que ésta devengó a lo largo de sus relaciones laborales con diferentes compañías del sector privado.

Conforme a ello, se deduce que la entidad demandada para reconocer la prestación de la señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar, tuvo en cuenta un período de liquidación más amplio al regulado para el régimen de transición; empero sí computó exclusivamente el único factor salarial sobre el cual se comprobó que realizó cotizaciones al SGSSP conforme el Decreto 1158 de 1994, esto es, la asignación básica mensual; esto aún bajo el entendido de que también se contabilizaron para el cálculo del IBL, sendos salarios que correspondían a los percibidos como trabajadora de compañías privadas, pese a que en virtud del reconocimiento pensional fundado en aplicación del régimen transicional en comento para empleados públicos, solo debieron contabilizarse valores derivados del servicio oficial.

Lo anterior se afirma en la medida en que tanto el valor del Ingreso Base de Liquidación como el de la pensión de jubilación propiamente dicha, son disímiles respecto del resultado obtenido por la entidad demandada frente al ejercicio generado por la Sala en atención a la observancia irrestricta de la sentencia de unificación en comento[23]; situación que en todo caso redunda a favor de la demandante si se tiene en cuenta que la prestación reconocida por Colpensiones a través de la Resolución GNR 166387 del 2 de julio de 2013, es superior al guarismo emanado de la referida operación matemática, pues la pensión fijada en vía administrativa es por valor de $3.111.625, equivalente a $266.138 por encima de la calculada en esta instancia. En punto a estas precisiones y en atención a que el litigio se fijó estrictamente en cuanto a la viabilidad jurídica de aplicar o no de manera integral la Ley 33 de 1985 a la demandante beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esta Subsección estima que no puede pronunciarse o modificar la situación que le fue creada a la señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar mediante los actos demandados, por cuanto aun a pesar de que no debía tenerse en cuenta toda la vida laboral como período liquidatorio y tampoco debieron computarse salarios percibidos en el sector privado por no haberse solicitado en ningún momento una pensión por aportes, no es posible desmejorar el derecho de quien demandó únicamente para que su prestación fuera reliquidada con el promedio de todo lo devengado en su último año de labor oficial.

A esta consideración se arriba además si se tiene en cuenta que los argumentos de impugnación de la libelista sobre la inclusión de factores adicionales como la prima de vida cara, el aguinaldo y la prima de antigüedad (cuyo pago y cotización no demostró a lo largo de la actuación), no hallan vocación de prosperidad no solo por la falta de actividad probatoria de la parte, sino también porque dichas pretensiones no se ajustan a los postulados de la sentencia unificada aplicable al sub iudice.

En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante y como lo ordenó el a quo, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto es el 75% del promedio de los salarios o rentas devengadas por la demandante en razón de su labor prestada exclusivamente al servicio oficial, sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiere realizado los correspondientes aportes.

Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos reprochados. Segundo problema jurídico ¿La entidad demandada Colpensiones debe ser absuelta de la condena en costas impuesta en primera instancia?, o por el contrario, ¿dicha sanción debe fijarse en un monto superior en cuanto al concepto de agencias en derecho en virtud de la gestión desplegada por la parte demandante? La Subsección sostendrá la tesis relativa a que en efecto debe absolverse a la demandada de la condena en costas fijada en primera instancia y que por lo tanto no habría lugar a recalcular el monto de dicha sanción a favor de la demandante, con fundamento en la siguiente consideración: En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 2016[24], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe tanto la libelista como la entidad demandada Colpensiones, más aún cuando en la presente instancia no se desvirtuó la legalidad de sus actos, esta última debe ser exonerada de dicha sanción, de tal forma que se hace inane pronunciarse sobre un nuevo cálculo para aumentar su monto.

Bajo este entendido y en aplicación del criterio anterior, tampoco hay lugar a imponer costas en esta instancia a la parte demandante. En todo caso, se advierte que dado que se revocará en su totalidad la sentencia de primera instancia, se entiende que queda sin efectos la condena en costas impuesta a través de dicha providencia. En conclusión: debido a la prosperidad de los argumentos de apelación de la demandada que imponen revocar la sentencia condenatoria de primera instancia, y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que implica un cambio de criterio de la Sala, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante ni a la demandada en ninguna de las dos instancias.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia impugnada, y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por la entidad demandada Colpensiones, no así los de la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar contra Colpensiones, el Municipio de Medellín y la Contraloría General de Medellín; y en su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda.

Tercero: Se reconoce personería adjetiva al abogado José Octavio Zuluaga identificado con cédula de ciudadanía n.° 79.266.852 y tarjeta profesional 98.660 del C.S. de la J., para que ejerza la representación judicial de Colpensiones como apoderado especial en virtud del poder que obra a folios 327 del plenario. Cuarto: Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folios 1 vuelto a 2 vuelto. [3] Folios 2 vuelto a 4 vuelto. [4] Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. [5] (2015).

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [6] (2012). Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. [7] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [8] Folios 256 a 269. [9] Folios 277 a 286. [10] Folios 287 a 294. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [12] Copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles en archivos PDF denominados «2012_1197966_GEN-DDI-AF» y «2012_1197966_GEN-RCN-AF», del CD que contiene el expediente administrativo de la demandante, el cual obra a folio 221 del plenario. [13] Se aclara que para el año 1995, la demandante se encontraba vinculada al Departamento de Antioquia según certificación visible a folio 139. [14] Según certificación de información laboral visible a folio 1 del archivo en PDF denominado «2012_1197966_GEN-CSA-F1», idem. [15] Según certificación de información laboral visible a folio 43 del expediente. [16] Según certificación de información laboral visible a folio 5 del archivo en PDF denominado «2012_1197966_GEN-CSA-F1», idem. [17] Según certificación laboral expedida por la contralora auxiliar del talento humano de la Contraloría General de Medellín visible a folio 42.

En este punto se aclara que si bien en principio se puede llegar a dilucidar que los servidores de dicha entidad se encuentran cobijados por un régimen especial de pensiones regulado por el Decreto 929 de 1976, tal normativa no resulta aplicable al caso de la demandante por cuanto: i) el ámbito de aplicación del acto en mención se encuentra delimitado por su artículo 1.°, exclusivamente para los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República y no de las contralorías territoriales como es el caso del empleador de la libelista; ii) el supuesto de que aquella hubiera solicitado el reconocimiento de una pensión de vejez con fundamento en el régimen exceptuado en comento, no fue objeto de sus pretensiones o de discusión en el litigio por parte de las demandadas, más aun cuando de la demanda y de la sentencia de primera instancia se observa que en todo momento se ha planteado la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en concordancia con la Ley 33 de 1985 para efectos de lo deprecado como reliquidación; iii) del mismo modo se advierte que así se hubiera instado en el escrito introductor la validación del marco normativo referido, éste no sería objeto de verificación para la demandante por cuanto no cumplía con el requisito de tiempo de servicio exigido por la norma para acceder al derecho prestacional que regula, pues no acreditó más de 10 años laborados para la Contraloría General de la República, sino tan solo 10 meses al servicio de una contraloría territorial, lo cual se contrapone a los artículos 1.° y 7.° del decreto aludido. [18] Según certificados de salarios mes a mes (visibles en el archivo PDF denominado «2012_1197966_GEN-CSA-3B», del CD que contiene el expediente administrativo de la demandante, que obra a folio 221 del plenario), expedidos con relación a los períodos y pagos realizados a la señora Lucía del Socorro Echeverry Salazar por parte de las diferentes entidades empleadoras, esto es, el Municipio de Medellín, el Departamento de Antioquia y la Contraloría General de Medellín; documentos en los cuales se especifican los valores percibidos respectivamente por concepto de: «27.

Asignación Básica Mensual», «28. Gastos de Representación», «29. Prima Técnica». «30. " Otros factores salariales pagados en el∑ Otros factores salariales pagados en el mes certificado (Dto. 1158)» y «Total mes», y que equivalen a cero (0), a excepción de la asignación básica cuyo monto ($7.817.833 para el año 2010) coincide casi perfectamente con el indicado y tenido en cuenta por Colpensiones en del reporte de semanas cotizadas para los años 2010 a 2012 ($7.818.000 para el año 2010) (que se observa en el archivo PDF denominado «GRP-SCH-HL-66554443332211_432-20150729085841», ídem), al punto de poder deducir que en efecto solo sobre el salario mensual devengado por la libelista se realizaron aportes para pensión, pues no se acreditó que hubiera recibido algún otro emolumento de aquellos enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

En lo que respecta a la prima de navidad, bonificación por recreación y prima de vacaciones; estos conceptos se extraen como devengados (sin cotización), en razón de la constancia signada por la contralora auxiliar del talento humano de la Contraloría General de Medellín que obra a folio 42 del expediente, así como de la certificación emitida por el líder del equipo de nómina de la Unidad Administración Talento Humano del Municipio de Medellín, visible a folio 181 idem. [19] Visible de folios 13 a 19. [20] Visible en archivo PDF denominado «GRF-LID-LI-2012_1197966- 20160303014659», ídem. [21] Visible a folio 16. [22] Tanto así que descartó el reconocimiento de una pensión por aportes regulada en la Ley 71 de 1988 o bajo la integridad del régimen general de la Ley 100 de 1993, tal como se observa en el referido cuadro al verificar la columna nombrada como «Aceptada». [23] Según la siguiente tabla que arroja un valor por concepto de IBL de $3.793.982,99, y un monto de pensión a reconocer de $2.845.487,24, así: F.Inicial |05/06/1984 | | | |IPC final |76,19 | |F.Final |25/01/2012 | | | |Monto |75% | |Año |IPC inicial |Fecha inicial |Fecha final |Días |IBC |Salario actualizado |IBC promedio | |2001 |43,27 |16/01/2001 |31/12/2001 |345 |$1.756.032,00 |$3.092.223,07 | $ 296.338,04 | |2002 |46,58 |01/01/2002 |31/12/2002 |360 |$1.896.516,00 |$3.102.383,75 | $ 310.238,37 | |2003 |49,83 |01/01/2003 |31/12/2003 |360 |$2.029.272,00 |$3.102.593,30 | $ 310.259,33 | |2004 |53,07 |01/01/2004 |31/12/2004 |360 |$2.171.322,00 |$3.117.434,60 | $ 311.743,46 | |2005 |55,99 |01/01/2005 |31/12/2005 |360 |$2.290.744,00 |$3.117.507,28 | $ 311.750,73 | |2006 |58,70 |01/01/2006 |31/12/2006 |360 |$2.416.736,00 |$3.136.688,44 | $ 313.668,84 | |2007 |61,33 |01/01/2007 |31/12/2007 |360 |$2.530.322,00 |$3.143.355,37 | $ 314.335,54 | |2008 |64,82 |01/01/2008 |31/12/2008 |360 |$2.702.514,00 |$3.176.398,80 | $ 317.639,88 | |2009 |69,80 |01/01/2009 |31/07/2009 |210 |$2.909.798,00 |$3.176.259,74 | $ 185.281,82 | | |69,80 |01/08/2009 |02/08/2009 |2 |$193.986,00 |$211.750,07 | $ 117,64 | |2010 |71,20 |26/07/2010 |31/07/2010 |6 |$1.302.972,00 |$1.394.377,54 | $ 2.323,96 | | |71,20 |01/08/2010 |31/12/2010 |150 |$7.817.833,00 |$8.366.266,29 | $ 348.594,43 | |2011 |73,45 |01/01/2011 |31/01/2011 |30 |$8.202.470,00 |$8.508.076,05 | $ 70.900,63 | | |73,45 |01/02/2011 |17/02/2011 |17 |$4.648.066,00 |$4.821.242,75 | $ 22.766,98 | | |73,45 |07/03/2011 |31/03/2011 |25 |$6.049.000,00 |$6.274.372,48 | $ 43.572,03 | | |73,45 |01/04/2011 |31/12/2011 |270 |$7.560.800,00 |$7.842.498,83 | $ 588.187,41 | |2012 |76,19 |01/01/2012 |25/01/2012 |25 |$6.662.000,00 |$6.662.000,00 | $ 46.263,89 | | | | | |3600 | | | $ 3.793.982,99 | | | | | | | | |$2.845.487,24 | | [24] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.