11001-03-25-000-2014-00202-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS – Doceavas partes [L]a Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida (…) excede lo debido de acuerdo a la ley al incluir en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados. […] [E]l recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o aquellas especiales contenidas en la Ley 797 de 2003, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. […] [S]e infirmará la sentencia (…) en lo que hace referencia a la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación pensional. […] se considera que se debe liquidar de forma proporcional, es decir, tener en cuenta las doceavas partes […] FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 797 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00202-00(0517-14) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P. Demandado: OMAR MONTOYA ARBELAEZ Referencia: LEY 1437 DE 2011 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 23 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso que cursó con el radicado 17001-33-31-007- 2005-02600-01.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. En la providencia de 23 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Caldas decidió: «Primero. REVÓCASE parcialmente la sentencia proferida el ocho (8) de marzo de dos mil diez (2010) por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizalez, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Omar Montoya Arbelaez contra la Caja Nacional de Pevisión Social – CAJANAL, en cuanto tuvo en cuenta para reliquidar la pensión de jubilación del actor la bonificación por servicios prestados en una doceava parte (1/12) y no en un ciento por ciento (100%).

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, tener en cuenta la bonificación por servicios prestados como factor salarial en un ciento por ciento (100%), tal como se expuso en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. CONFÍRMASE en todo lo demás, la sentencia objeto de alzada».

Como fundamento de la decisión, señaló que como no es posible pagarla de forma proporcional, tampoco se puede segmentar para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente. 2. Fundamento del recurso de revisión La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P.[1], solicitó que se infirme la providencia de 23 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que revocó el fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales el 8 de marzo de 2010 y, en consecuencia, se declare que debe computarse en la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Omar Montoya Arbeláez, el valor correspondiente a la bonificación por servicios pero por doceavas partes y no por el 100% como allí se decidió. La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Como sustento de la causal sostuvo que la providencia desconoció la línea jurisprudencial del Consejo de Estado[2], que ha señalado, que la bonificación por servicios prestados debe incorporarse a la base de la liquidación de manera proporcional, esto es, en una doceava parte de su valor total. Como consecuencia de lo anterior solicitó lo siguiente: «Por configurarse la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la acción de revisión “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio de la presente acción que el Honorable Consejo de Estado disponga: 1.

Revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de marzo de 2012, por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor OMAR MONTOYA ARBELÁEZ contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, que revoca parcialmente el fallo dictado el 8 de marzo de 2010, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Manizales. 2.

Declarar que al señor OMAR MONTOYA ARBELÁEZ no le asiste derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con el 100% de la bonificación por servicios prestados». 3. Contestación del recurso extraordinario El señor Omar Montoya Arbeláez por medio de apoderado, se opuso a la prosperidad del recurso[3] al considerar que la decisión de 23 de marzo de 2012 se adoptó con fundamento en la posición jurisprudencial vigente en el Tribunal Administrativo de Caldas y que por lo tanto se debe proteger la confianza legítima del entonces actor.

En ese sentido, indicó que el cambio de posición jurisprudencial no puede afectar el derecho adquirido bajo un criterio jurisprudencial anterior. Así mismo, que frente a la controversia objeto del recurso extraordinario de revisión se presentó el fenómeno de la cosa juzgada. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En el caso concreto, el problema jurídico se contrae a determinar si en la sentencia proferida el 23 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Caldas, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber incluido en la liquidación pensional del señor Omar Montoya Arbeláez la bonificación por servicios en porcentaje del 100%. 2.

Resolución del Caso concreto La apoderada de la entidad, motivó el recurso de revisión en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legítimamente aplicables», debido a que en el fallo de 23 de marzo de 2012 se incluyó la bonificación por servicios como factor salarial en un porcentaje del 100%.

En relación con lo anterior, debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales por medio de las cuales se resolvió la controversia consistieron en lo siguiente: 1. El Juzgado 3º Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, señaló que no debía incluirse el porcentaje del 100% de la bonificación por servicios, pues así lo señaló el Consejo de Estado en las sentencias de 8 de junio de 2006 (2294-05; de 29 de junio de 2006 (7559-05) y de 8 de febrero de 2007 (1306-06). 2.

Por su parte, en la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se manifestó que la bonificación por servicios debía incluirse por el valor total percibido, pues si no es posible que sea pagada de forma proporcional, tampoco puede ser fragmentada para efectos de la liquidación pensional, y para los efectos invocó el principio de interpretación más favorable al trabajador.

Corresponde entonces, analizar la naturaleza del emolumento, para determinar si hay lugar a infirmar la providencia de 23 de marzo de 2012. 3. De la bonificación por servicios En el artículo 45 del Decreto Ley 1042 de 1978 se creó la bonificación por servicio, y en el artículo 46 ib., se dispuso como se liquidaría su cuantía, en los siguientes términos: «Artículo 45.

A partir de la expedición de este decreto créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. Artículo 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que trabajan en las entidades a que se refiere el artículo 1º de este decreto, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a cien mil setecientos cincuenta pesos ($100.750).

Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los tres (3) factores de salario señalados en el inciso anterior. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio[4]». (…) Para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se extendió a través del Decreto 247 de 1997, de la siguiente manera: «Artículo 1.

Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997.

La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones». Ahora bien, es preciso poner de presente que, desde la expedición del Decreto 1160 de 1947, se estableció la manera de liquidar emolumentos cuando estos no tienen la periodicidad mensual, y se determinó que en esos casos el promedio de la remuneración se obtendría dividiendo su monto por doce y sumando esa cifra a la última remuneración fija mensual.

Ahora bien, en relación con el caso específico del Decreto 546 de 1971, esta Corporación[5] ha señalado que la bonificación por servicios debe liquidarse por la doceava parte y en ese sentido se debe tener en cuenta el artículo del Decreto 1160 de 1947. Respecto de lo anterior, no se puede perder de vista que la misma Corte Constitucional ha analizado la situación y al respecto afirmó: «En conclusión, la bonificación por servicios prestados, creada por el Decreto Ley 1042 de 1978 para los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, que después a través del Decreto 247 de 1997 se hizo extensiva a los funcionarios judiciales de la Rama Judicial, es un factor salarial a tener en cuenta para el reconocimiento o reliquidación de las pensiones de los beneficiarios de la bonificación. Ahora, para estimar el valor que debe tenerse en cuenta para definir el IBL del servidor que solicita el reconocimiento o reliquidación de su pensión, debe tomarse solamente la doceava parte del valor de la bonificación -no el 100%-, en consideración a que su pago se hace de manera anual y condicionado a que el servidor complete un año de servicio.

En otras palabras, en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, solamente una doceava parte del valor que se paga anualmente por concepto de bonificación por servicios prestados debe ser tomada para calcular el IBL, a efectos de reconocer o reliquidar las pensiones de los servidores beneficiarios de la bonificación»[6].

Como consecuencia de lo anterior, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida al señor Montoya Arbeláez excede lo debido de acuerdo a la ley al incluir en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados.

Bajo ese entendido, la Sala infirmará la providencia de 23 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Previo a dictar la sentencia de reemplazo, es necesario abordar el argumento de defensa propuesto por el señor apoderado de Omar Montoya Arbeláez. Es pertinente recordar que el recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o aquellas especiales contenidas en la Ley 797 de 2003, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión contraria a aquella que es objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del CPCA, o en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.

Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.

Como consecuencia de lo anterior se advierte que si bien es cierto ya hubo una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, la misma ley es la que permite que sea revisada y en caso necesario que sea infirmada. En ese sentido, dado que se configuró la causal establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se infirmará la sentencia de 23 de marzo de 2012, y en su lugar, se confirmará la providencia de 8 de marzo de 2010. 4.

Sentencia de reemplazo. 4.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Omar Montoya Arbeláez, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la resolución 9917 de 11 de mayo de 2004, así como de la resolución 24733 del 25 de agosto de 2004, para que se pagara la pensión de jubilación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, por el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado durante el último año de servicio.

El Juzgado 3 Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones. Sin embargo, puso de presente que solo se tendría en cuenta para efectos de la liquidación las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, pues así lo estableció el Consejo de Estado en la sentencia de 8 de febrero de 2007, expediente 1306-06.

El Tribunal Administrativo de Caldas revocó parcialmente la sentencia y ordenó la liquidación y pago de la pensión de jubilación con el 100% del valor de la bonificación por servicios certificado en el último año de labor. 4.2. Consideraciones de la Sala Como quedó consignado en acápite anterior, debido a la prosperidad de la causal invocada en el recurso extraordinario de revisión, se infirmará la sentencia de 23 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo que hace referencia a la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación pensional del señor Omar Montoya Arbeláez.

En virtud de lo dicho, el problema jurídico consiste en definir, ¿si la bonificación por servicios prestados debe liquidarse y pagarse en porcentaje del 100% o por doceavas partes, en la pensión de jubilación del señor Omar Montoya Arbeláez, en su calidad de ex funcionario de la Rama Judicial? En efecto, se considera que se debe liquidar de forma proporcional, es decir, tener en cuenta las doceavas partes, de acuerdo con los fundamentos expuestos previamente.

En virtud de lo anterior, se infirmará la sentencia de 23 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en tanto revocó la decisión del Juzgado 3 Administrativo de Descongestión de Manizales de ordenar, reconocer y pagar la pensión del señor Omar Montoya Arbeláez, sobre un 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados, para en su lugar ordenar su inclusión por doceavas partes. 5.

Costas. Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho. Su reconocimiento está regulado por el art. 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil».

En el caso concreto es preciso poner de presente que se trata de un interés público, motivo por el cual no hay lugar a proferir una condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE fundado el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra el fallo de 23 de marzo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: INFIRMAR la sentencia proferida el 23 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 17001-33-31-007-2005- 02600-01. En su lugar dispone:

PRIMERO. CONFÍRMESE la sentencia de 8 de marzo de 2010, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de reliquidación de la pensión de Omar Montoya Arbeláez.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO. Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] En escrito presentado el 14 de febrero de 2014, folios 122 a 133 del cuaderno principal. [2] Al respecto invocó las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de junio de 2006, expediente 7559-05, magistrado ponente: Tarsicio Cáceres Toro;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 8 de febrero de 2007, expediente 1306-06, magistrado ponente: Alberto Arango Mantilla; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de agosto de 2008, expediente 0640-08, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de agosto de 2009, expediente 1508-08, magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [3] Folios 185 a 205 del cuaderno principal. [4] Modificado por el Decreto 10 de 1989 en el sentido de suprimir el último inciso para desarrollarlo en un artículo denominado “Del cómputo del tiempo para la bonificación por servicios prestados”. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de junio de 2006, expediente 7559-05, magistrado ponente: Tarsicio Cáceres Toro;