GRADO JURISDICCIONAL EN CONSULTA DE ACCIÓN POPULAR - Confirma sanción / CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR DESACATO En el asunto bajo examen, (…) es procedente concluir que el requisito objetivo se concretó en el incumplimiento de la orden impartida al Municipio de Valledupar, consistente en adelantar las medidas administrativas y policivas para recuperar el espacio público ocupado de forma irregular en el área afectada, prevenir futuras invasiones y evitar el vertimiento de aguas negras y basuras al cauce del humedal el Eneal, puesto que de los documentos aportados solo queda probado que se realizaron gestiones tendientes a la planeación de estrategias, más no se evidencia la materialización de acciones efectivas para cumplir con lo ordenado en los literales b) y c) del numeral segundo de la sentencia. (…) En cuanto al requisito subjetivo, observa la Sala que el Alcalde de Valledupar - Cesar, el señor [A.D.R.U.], intenta justificar su incumplimiento alegando que para cumplir en su totalidad la sentencia de 28 de noviembre de 2005, son necesarios diferentes conceptos y caracterizaciones tanto de la población aledaña al humedal como del humedal mismo, a fin de que con las medidas policivas no se vulneren los derechos de la población con características de especial protección; sin embargo, debe reiterarse que las ordenes fueron impartidas hace trece (13) años y nueve (9) meses, tiempo suficiente para que la administración hubiese ejecutado enteramente las actividades pertinentes, reales y suficientes para la caracterización de la comunidad en comento, así como la identificación de las condiciones actuales del humedal el Eneal, con lo cual queda en evidencia la negligente actitud del mandatario del ente territorial en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales.

(…) Con fundamento en lo anterior, (…) se confirmará el proveído del 15 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-31-000-2004-01468-02(AP)A Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 15 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual sancionó al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía, en su calidad de Alcalde del Municipio de Valledupar, con una multa de “cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes” por haber incurrido en desacato de lo ordenado por ese Tribunal en sentencia de 28 de noviembre de 2005, en el proceso adelantado en ejercicio de la acción popular identificada con el radicado número 20001 23 15 000 2004 01468 00.

I. Antecedentes 1. Mediante providencia de 28 de noviembre de 2005 el Tribunal Administrativo de Cesar dictó sentencia dentro de la acción popular promovida por el actor, en el sentido de proteger los derechos colectivos presentados en la acción, al mismo tiempo que ordenó las siguientes medidas de protección: “a. Que el señor Alcalde del Municipio de Valledupar Cesar en el término de un (1) año, adelante todas las diligencias necesarias tendientes a limpiar y hacer mantenimiento al manantial de agua natural, que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación. b. Que el Municipio de Valledupar Cesar, tome las medidas administrativas y policivas para recuperar el espacio público ocupado en forma irregular y como consecuencia de ello prevenga hacia el futuro invasiones, que afecten el área indicada. c. Que el municipio de Valledupar adopte las medidas necesarias para evitar el vertimiento de aguas negras y basura a este canal. d. Que la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR, dentro del mismo término, adelante todas las diligencias necesarias para determinar el grado de contaminación de las aguas que circulan por este manantial natural: y que a partir de la fecha realice en forma mensual un control a las medidas administrativas que el Municipio tome para evitar la contaminación de esta agua.

TERCERO. Confórmese un Comité a fin de que verifique el cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por las siguientes personas: 1. El Defensor del Pueblo para el Departamento del Cesar o su Delegado. 2. El señor Secretario de Salud Municipal de Valledupar o su delegado. 3..El señor Personero Municipal de Valledupar – Cesar. 4 El o los Presidentes de las Organizaciones no gubernamentales existentes de los barrios por donde circula en manantial de aguas naturales.

CUARTO. Fíjese en diez (10) salarios mínimos legales vigentes mensuales el incentivo de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1998, a favor del señor GABRIEL ARRIETA CAMACHO, actor en la presente Acción Popular y a cargo del Municipio de Valledupar Cesar y la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR. […]” [1] 2. El 20 de noviembre 2018, el actor solicitó al Tribunal que se iniciara el presente incidente de desacato por el presunto incumplimiento de las obligaciones contenidas en el numeral segundo, literales b) y c) de la sentencia calendada el 28 de noviembre de 2005.[2] 3.

Por medio de auto de 14 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cesar admitió el incidente de desacato de la referencia y corrió traslado al Alcalde del Municipio de Valledupar - Cesar, con el fin de que contestara, solicitara pruebas y acompañara los documentos que se encontraban en su poder y fueran de relevancia para el trámite del incidente.[3] 4.

El Municipio de Valledupar, mediante escrito del 14 de enero de 2019, manifestó que adelantó diferentes actividades con el fin de dar cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal, para lo cual enunció los contratos de prestación de servicios que celebró entre los años 2007 y 2009, con el objetivo de realizar el mantenimiento de 2.100 metros de acequia desde el barrio el Eneal hasta villa olímpica en la ciudad de Valledupar, así como promover la descontaminación del humedal el Eneal-Arroyo, el Mamón. Sobre las acciones tendientes a recuperar el espacio público señaló que la problemática que se describe en la acción popular se encuentra superada, pues aseguró que no existe queja alguna al respecto y que en caso de existir, la entidad tomará las medidas necesarias.[4] 5.

En comunicación de 13 de mayo de 2019, la Secretaria Local de Salud de Valledupar puso de presente que el Municipio accionado cumplió con lo ordenado en la referida sentencia, a su vez hizo un recuento de las actividades desplegadas por la administración con ocasión a las órdenes impartidas por el Tribunal, para lo cual relacionó los contratos celebrados entre el Municipio y la Asociación Solidaria de Incentivas Femeninas ASIFEM, en favor del mantenimiento y la descontaminación de las aguas del humedal.[5] 6.

El 4 de julio de 2019, el Municipio de Valledupar presentó nuevamente memorial en el que, además de relacionar los contratos celebrados con el fin de ejecutar actividades de mantenimiento y descontaminación del humedal, resaltó las gestiones adelantadas por esa administración, de las que se destacan la consolidación de diferentes conceptos sobre el estado actual del humedal Eneal, y la comunicación de la jornada de diálogo, limpieza, socialización y sensibilización en la comunidad, además de los compromisos pactados para el cumplimiento de la sentencia.[6] II.

PROVIDENCIA CONSULTADA Por medio de auto calendado el 15 de agosto de 2019, notificado el 16 de ese mismo mes y año, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió el incidente de desacato en los siguientes términos: “PRIMERO: Sancionar por desacato al doctor AUGUSTO DANIEL RAMÍREZ UHÍA, en su calidad de Alcalde Municipal de Valledupar, Cesar, por desacato a la orden contenida en los los (sic) literales b) y c) del numeral segundo de la sentencia de fecha 28 de noviembre de 2005, proferida por este Tribunal, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Conminar al Alcalde del Municipio de Valledupar, Cesar, para que en forma inmediata proceda a dar cabal cumplimiento a la referida sentencia. ”[7]. El Tribunal estudió las actuaciones desplegadas por la administración demandada, indicando que de las pruebas existentes en el expediente, no se pudo concluir que el Municipio de Valledupar ejecutara la totalidad de las actividades para efectos de cumplir la sentencia en su integridad.

Aduce que el accionado aporta diferentes documentos que sólo logran demostrar el cumplimiento de lo ordenado en el literal a) del numeral segundo de la sentencia en cuestión, a saber, “las diligencias necesarias tendientes a limpiar y hacer mantenimiento al manantial de agua natural que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación”; en ese sentido, no quedó acreditado que el Municipio iniciara las gestiones necesarias para dar cumplimiento a los literales b) y c) del mismo numeral, aun cuando el tiempo transcurrido desde que fue proferida esa providencia hasta la actualidad, era suficiente para acatar lo ordenado.[8] III.

TRÁMITE EN CONSULTA 1. El Municipio de Valledupar, mediante escrito calendado el 22 de agosto de 2019, solicitó se revoque el auto proferido el 15 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cesar en los siguientes términos: Adujo que para el cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal se llevó a cabo una serie de reuniones entre los meses de mayo - agosto del presente año, junto con el Comité de Verificación y demás órganos de control ambiental de la región, con miras a delimitar gestiones como la unificación de criterios técnicos sobre el estado actual del humedal, visitas técnicas y demás acciones de conservación, limpieza y socialización con la comunidad.

De otro lado, el accionado hizo especial énfasis en la necesidad de completar la caracterización de la población afectada, así como la delimitación de las áreas que representa el humedal, para efectos de continuar con las actividades encaminadas al cumplimiento de la sentencia. Concluyó que la sanción impuesta por el Tribunal debía ser revocada en razón a que la providencia viola el derecho al debido proceso y a la defensa; asimismo advierte que existe nulidad en el trámite del incidente, pues, en su sentir, no se valoró debidamente las pruebas aportadas por el Municipio, ni se individualizó e identificó a los funcionarios contra los cuales se iniciaba el trámite, dado que se omitió notificar al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía de la apertura del incidente y de la sanción impuesta dentro del mismo.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. En el grado de consulta lo único que se persigue es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez.

Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez de conocimiento, se deben encontrar acreditados dos requisitos, a saber: (i) el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable, y (ii) el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa.

Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional. 2.

Cuestiones previas. 4.2.1. En escrito calendado el 22 de agosto de 2019, el Municipio de Valledupar advirtió la existencia de nulidad en el proceso por cuanto no se efectuó la notificación personal del auto de 14 de diciembre de 2018, mediante el cual se dio apertura al incidente de desacato, arguyendo que el Tribunal no identificó e individualizó al funcionario contra quien se adelanta la acción. En el mismo sentido, señaló que esta actuación procesal tampoco se adelantó respecto de la providencia de 15 de agosto de 2019 que sancionó al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía, en su calidad de Alcalde del Municipio de Valledupar, por el incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de la referida acción popular.[9] Pues bien, previa revisión del expediente la Sala encuentra que las notificaciones se surtieron en debida forma, advirtiendo lo siguiente: 4.2.2.

Tal como se comprueba con las constancias del 18 de diciembre de 2018, se enviaron los correos respectivos a las direcciones electrónicas juridica@valledupar-cesar.gov.co y alcaldia@valledupar-cesar.gov.co, a efectos de notificar la providencia de 14 de diciembre de 2018, en la que se dio apertura al incidente de desacato.[10] De la misma forma se puede verificar con la constancia de notificación de 16 de agosto de 2019, que la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar envió los correros correspondientes con la notificación de la providencia de 15 de agosto de 2019, mediante la cual se sancionó al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía Alcalde del Municipio accionado.[11] Aunado a ello, debe aclararse que el auto de apertura ordena correr “ traslado del mismo al señor Alcalde del Municipio de Valledupar]”, identificando así el destinatario de la decisión; y que adicionalmente, en el oficio por medio del cual se puso en conocimiento la decisión del 14 de diciembre de 2018, es decir, el citado auto de apertura del trámite incidental, está dirigido al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía, en su calidad de Alcalde del Municipio de Valledupar[12].

Así se observa de la siguiente imagen: [pic] Por otro lado, se resalta que el Municipio de Valledupar tuvo conocimiento del trámite del incidente y participó en cada una de las etapas del desarrollo del mismo. De lo anterior se desprende que el accionado fue debidamente notificado a través de la dirección electrónica de la entidad a su cargo de conformidad con lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no son de recibo los argumentos esgrimidos respecto de la nulidad por indebida notificación del incidente.[13] 4.3.

Caso Concreto. En el asunto bajo examen, la Sala observa que la sanción impuesta al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía en su calidad de Alcalde del Municipio de Valledupar, consistente en multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se justifica, es adecuada y proporcional, para lo cual abordará el análisis de los requisitos objetivos y subjetivos del cumplimiento de las obligaciones fijadas en los literales b) y c) del numeral segundo de la sentencia de 28 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el trámite de la acción popular con radicado nro. 20001 23 15 000 2004 01468 00.

Bajo tales premisas, es procedente concluir que el requisito objetivo se concretó en el incumplimiento de la orden impartida al Municipio de Valledupar, consistente en adelantar las medidas administrativas y policivas para recuperar el espacio público ocupado de forma irregular en el área afectada, prevenir futuras invasiones y evitar el vertimiento de aguas negras y basuras al cauce del humedal el Eneal, puesto que de los documentos aportados solo queda probado que se realizaron gestiones tendientes a la planeación de estrategias, más no se evidencia la materialización de acciones efectivas para cumplir con lo ordenado en los literales b) y c) del numeral segundo de la sentencia. Ahora bien, entiende la Sala que las actividades para el cumplimiento de las órdenes deben ser ejecutadas por el Municipio con el apoyo de las diferentes dependencias adscritas a la administración; sin embargo, esto no es óbice para que en la actualidad no se cumpliera la totalidad de las órdenes, pues como se deduce del material probatorio, aún se encuentran contaminadas las aguas del humedal el Eneal, de lo que se desprende que a la fecha no se han tomado las medidas administrativas y policivas necesarias para recuperar el espacio público, ni evitar el vertimiento de aguas negras y basuras al cauce, circunstancia que es aún más palpable si se tiene en cuenta que han transcurrido más de trece (13) años desde que se ordenaron las medidas necesarias para proteger los derechos colectivos al goce del espacio público, a un ambiente sano y a la existencia de un equilibrio ecológico.

En ese sentido, es preciso anotar que si bien el Municipio allega como prueba diferentes actas de reuniones con entes de control ambiental y dependencias del mismo, quiere la Sala ser enfática en cuanto a que no se logró probar que se ejecutaran en cabal forma las gestiones afirmativas dirigidas a recuperar el espacio público ni a evitar el vertimiento de aguas negras y basuras al cauce del humedal el Eneal, por cuanto la planeación de las actividades y las simples labores logísticas no pueden traducirse en medidas efectivas y reales para cumplir con lo ordenado por el Tribunal.

En cuanto al requisito subjetivo, observa la Sala que el Alcalde de Valledupar – Cesar, el señor Augusto Daniel Ramírez Uhía, intenta justificar su incumplimiento alegando que para cumplir en su totalidad la sentencia de 28 de noviembre de 2005, son necesarios diferentes conceptos y caracterizaciones tanto de la población aledaña al humedal como del humedal mismo, a fin de que con las medidas policivas no se vulneren los derechos de la población con características de especial protección; sin embargo, debe reiterarse que las ordenes fueron impartidas hace trece (13) años y nueve (9) meses, tiempo suficiente para que la administración hubiese ejecutado enteramente las actividades pertinentes, reales y suficientes para la caracterización de la comunidad en comento, así como la identificación de las condiciones actuales del humedal el Eneal, con lo cual queda en evidencia la negligente actitud del mandatario del ente territorial en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales.

Con fundamento en lo anterior, y al encontrar adecuada y proporcional la sanción impuesta derivada del desacato, se confirmará el proveído del 15 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se sancionó con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes al señor Augusto Daniel Ramírez Uhía, en su condición de Alcalde del Municipio de Valledupar – Cesar.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR lo dispuesto en la providencia consultada, de 15 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de octubre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 3 a 11 del cuaderno nro. 1. [2] Visible a folios 1 y 2 del cuaderno nro. 1. [3] Visible a folio 36 del cuaderno nro. 1. [4] Visible a folios 39 a 44 del cuaderno nro. 1. [5] Visible a folios 80 a 82 del cuaderno nro. 1. [6] Visible a folios 96 a 105 del cuaderno nro. 1. [7] Folio 216 vuelto de este Cuaderno. [8] Visible a folios 214 a 216 del cuaderno nro. 2. [9] Visible a folios 223 a 237 del cuaderno nro. 2. [10] Visible a folios 37 y 38 del cuaderno nro. 1. [11] Visible a folios 217 a 222 del cuaderno nro. 2. [12] Visible a folio 37 del cuaderno nro. 1. [13] Artículo 197.

Dirección electrónica para efectos de notificaciones. Las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio Público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales. (…) Para los efectos de este Código se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico.