MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / EXCEPCIÓN PREVIA / TAXATIVIDAD DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS / INEPTITUD DE LA DEMANDA / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / FALTA DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / FINALIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN En relación con la competencia de este Despacho para conocer el recurso de apelación propuesto por la entidad demandada, es necesario precisar que el argumento expuesto para denominar como excepción la “ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad” no puede ser resuelto por vía del recurso de apelación porque no se encuadra en ninguna de las situaciones enlistadas que puedan ser objeto del mismo.
El artículo 180 del C.P.A.C.A., numeral 6 prevé que será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso, el auto que decida en la audiencia inicial sobre las excepciones previas y de las que la doctrina ha denominado perentorias procesales, como lo son la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.
Dado que la Ley 1437 de 2011 no dispone cuáles son las excepciones previas que se pueden alegar, resulta procedente acudir, por la remisión normativa dispuesta en el artículo 306 del C.P.A.C.A., al Código General de Proceso; por tanto, es posible concluir que pueden interponerse las referidas en el artículo 100 de dicha codificación. (…) Así las cosas, se tiene que la supuesta falta del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial que alega el demandado como excepción no se encuadra en ninguna de las enlistadas en la norma transcrita ni siquiera podría interpretarse como la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales” dado que la norma se refiere a la falta de los requisitos del 162 del C.P.A.C.A.; en cambio, la conciliación prejudicial es un requisito previo a la presentación de la demanda (artículo 161 del C.P.A.C.A.).
Además de lo anterior, debe precisarse que el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial tampoco constituye una situación que pueda ser objeto del recurso de apelación, comoquiera que no se encuentra relacionado en el artículo 243 del C.P.A.C.A. En consecuencia, se rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto en relación con dicho requisito.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 161 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 180 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 162 / CÓDIGO GENERAL DE PROCESO – ARTÍCULO 100 MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCESO EJECUTIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL A pesar de que, en estricto sentido, la “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, tal como fue denominada, no se encuentra enlistada en el artículo 100 del C.G.P., lo cierto es que del sustento planteado por el apoderado de la entidad demandada se puede colegir que se trata de la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, lo que para efectos prácticos de esta jurisdicción se traduce en una indebida escogencia de medio de control, en tanto cada uno posee características y formalidades específicas, tal como lo dispone el título III de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, esta excepción puede ser propuesta como previa en los procesos adelantados ante la jurisdicción contencioso administrativa, con ocasión de la remisión expresa consagrada en el artículo 306 ibídem. Considera el ente demandado que la pretensión dirigida a obtener el pago de las facturas enunciadas en la demanda hubiera podido ser resuelta mediante el proceso ejecutivo, si en las mismas constaban obligaciones claras, expresas y legalmente exigibles, en aplicación del artículo 297 del C.P.A.C.A., (…) No obstante, en este evento, el contrato se liquidó unilateralmente por el hospital, mediante la resolución (…), por lo que acertó el demandante al solicitar la nulidad del acto y como consecuencia, el pago de las sumas que, en su criterio, le adeudaba la entidad contratante (…) Es claro que lo que pretende el demandante es que se declare la nulidad parcial de la Resolución (…), por medio de la cual la entidad demandada liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica (…), suscrito entre las partes del proceso, dado que, según su criterio, la suma que le adeuda la E.S.E. San Juan de Dios de Pamplona, es mayor a la que fue liquidada en el acto demandado.
(…) Debe resaltarse que al hacer alusión a las facturas adeudadas, la entidad demandante no pretende ejercer la pretensión ejecutiva de forma autónoma, dado que lo que discute es una diferencia económica que no le fue reconocida en el acto de liquidación unilateral del contrato de Alianza Estratégica (…), proferido por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona.
En relación con el proceso de controversias contractuales, el artículo 141 del C.P.A.C.A. contempla una variedad de situaciones contenciosas que pueden surgir en el ámbito de las relaciones de carácter negocial que involucren a una entidad estatal; entre ellas, la posibilidad de que cualquiera de las partes del medio de control solicite que se declare el incumplimiento, la nulidad de los actos administrativos contractuales, se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Como lo que pretende la demandante es la nulidad parcial del acto de liquidación unilateral del contrato, la pretensión contractual es la idónea para perseguir el fin pretendido. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 297 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 141 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Resulta pertinente recordar que la liquidación de los contratos estatales corresponde a aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del negocio jurídico, en la que se pretende determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o a favor de cada una de las partes, para realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, en la que se define en últimas quién le debe a quién y cuánto.
La liquidación contractual puede realizarse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o de no existir ninguna de las anteriores por el juez. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción, con el fin de satisfacer sus pretensiones, término cuyo vencimiento trae como consecuencia la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual, a su vez, implica la pérdida de la facultad de accionar y de hacer efectivos los derechos.
Se tiene que el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, (…) Conforme a la norma transcrita, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y en tal caso, si lo fue o no. (…) Así las cosas, en virtud del artículo 164, literal j, numeral iv) de la Ley 1437 de 2011, la caducidad de 2 años se contabilizará a partir de la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación del contrato.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 54001-23-33-000-2017-00401-01(61728) Actor: NEUROCOOP S.A.S. Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE PAMPLONA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / Procedencia – oportunidad para demandar / FORMULACIÓN DE EXCEPCIONES / Procedencia – indebido agotamiento de la conciliación prejudicial no es objeto del recurso de apelación / PRETENSIÓN CONTRACTUAL – Procede contra el auto de liquidación unilateral del contrato estatal.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la audiencia inicial celebrada el 2 de mayo de 2018, en la cual se declararon no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por “indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”, “indebida escogencia del medio de control” y la de caducidad.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda En escrito presentado el 5 de junio de 2017 (fls. 3 a 45, c. 2), la Sociedad Neurocoop Rehabilitación Física y Medica Integral S.A.S. -Neurocoop-, por intermedio de apoderado (fl. 1 a 2, c. 2), instauró demanda de controversias contractuales en contra de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, a fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 029 de 20 de enero de 2017, proferida por la entidad demandada mediante la cual liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica 172 de 4 de diciembre de 2009, suscrito entre las partes.
En respaldo de sus pretensiones, la parte actora adujo los hechos que se resumen a continuación: El 4 de diciembre de 2009, la sociedad Neurocoop Rehabilitación Física y Médica Integral S.A.S. –Neurocoop- celebró contrato de Alianza Estratégica con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios, con el objeto de “adecuar, dotar, poner en marcha y prestar los servicios de rehabilitación neuromuscular de una Unidad para la prestación de dichos servicios en la ESE HSJDP, de acuerdo con los requerimientos que el Hospital dispuso en la invitación directa y la propuesta presentada por el contratista”.
En la cláusula quinta del referido contrato se estableció la forma de pago, conforme a la cual el valor global del negocio jurídico estaba supeditado a la demanda de los servicios por los usuarios del Hospital San Juan de Dios de Pamplona, los cuales debían ser cancelados por unidad de producción en períodos mensuales vencidos, es decir, que la tarifa para la contratista era del 80% de lo facturado por el Hospital a las diferentes EPS y particulares, y la tarifa para el hospital del 20%.
La E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona incumplió la obligación de cancelar los valores de las siguientes facturas de venta: 0083, 0127 y 0128 de 31 de octubre de 2010; 0407 de 15 de julio de 2010; 656 de 5 de noviembre de 2011; 1834 de 1 de noviembre de 2012; N5456 de 30 de enero de 2014; N5915 de 2014; N6553 de 10 de abril de 2014;
N7236 de 5 de mayo de 2014; N7781 de 31 de mayo de 2014; N9327 de 5 de agosto de 2014; N9328 de 5 de agosto de 2014; N10709 de 15 de septiembre de 2014; N1153 de 10 de octubre de 2014; N12471 de 7 de noviembre de 2014; N14551 del 3 de diciembre de 2014 y N14552 de 29 de noviembre de 2014. Mediante Resolución 029 de enero de 2017, el gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica 172 de 4 de diciembre de 2009 y se abstuvo de reconocer a la sociedad la suma de $932.321.382.
El 10 de febrero de 2017, la parte demandante presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto en la Resolución de 5 de abril de 2017, mediante la cual se dispuso no reponer el acto. 2. Trámite de la demanda Mediante auto de 14 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inadmitió la demanda, por no haberse acreditado la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial, exigida en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (fl. 595, c. 3).
Como consecuencia, la parte demandante allegó escrito de subsanación de la demanda (fls. 598 a 604, c. 3), al cual acompañó copia del acto mediante el cual la Procuraduría 24 Judicial III para asuntos administrativos de San José de Cúcuta admitió la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por Neurocoop S.A.S. en relación con la presente controversia (fls. 608 a 609, c. 3).
El 5 de septiembre de 2017, la parte demandante allegó la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad. En esta se advirtió que no existió ánimo conciliatorio por parte de la entidad demandada y que en esa fecha se entendía agotado el requisito de procedibilidad (fls. 612 a 614, c. 4). En auto de 20 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda (fl. 615, c. 4), que fue notificada en debida forma a la demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fls. 621 a 623, c. 4). 2.1.
Contestación de la demanda La E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona contestó la demanda de manera oportuna (fls. 624 a 640, c. 1). Se opuso a las pretensiones de la misma y fundamentó su defensa en las excepciones de i) inepta demanda por indebido agotamiento de requisito de procedibilidad, ii) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y iii) caducidad de la acción. Frente a la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de requisito de procedibilidad, adujo que la demandante aportó constancias de agotamiento de este requisito de la Procuraduría 208 Judicial para asuntos administrativos del año 2014, con radicados 359, 360 y 364, a fin de que se reconociera el pago de las facturas adeudadas en su momento, pero que lo consignado en esas actas de conciliación no guardaba relación con las pretensiones de la presente controversia contractual, dado que aquellas tenían como finalidad el ejercicio de la vía ejecutiva.
En relación con la pretensión de la declaratoria de la nulidad parcial de la Resolución 029 de 20 de enero de 2017 y del oficio de 15 de abril de 2017, proferidos por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, señaló que, como se advirtió en el auto inadmisorio de la demanda, no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
Manifestó que si bien la entidad demandante aportó constancia de la radicación de la solicitud de la conciliación extrajudicial frente a la pretensión de la nulidad parcial de los actos administrativos, lo cierto era que con ello no se tenía por agotado el requisito, dado que la audiencia debía celebrarse de manera previa a la presentación de la demanda y no de manera concomitante.
En relación con la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, manifestó que la pretensión dirigida a la declaratoria de responsabilidad por el incumplimiento contractual en el pago de unas facturas a Neurocoop S.A.S., debía formularse a través de la acción ejecutiva, de conformidad con el artículo 104 del C.P.A.C.A., comoquiera que las facturas allí relacionadas constituían una obligación clara, expresa y legalmente exigible.
En cuanto a la excepción de caducidad, manifestó que, de conformidad con el artículo 164 del C.P.A.C.A., la parte demandante tenía un término de 5 años, contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en los títulos derivados del contrato, para presentar la demanda ejecutiva; por ello, las obligaciones inmersas en las facturas de los años 2010, 2011 y 2012, se encontraban caducadas.
Asimismo, señaló que en el proceso obraban unos acuerdos conciliatorios suscritos por las partes el 4 de julio de 2013, en los cuales se determinó el pago de las facturas 083, 127, 128 de 2010, 407 y 656 de 2011 y 1834 de 2012, de las cuales resultaba pertinente afirmar que el pago de estas obligaciones era exigible mediante la acción ejecutiva, que a la fecha ya se encontraba caducada.
Concluyó la entidad demandada que el accionante pretende revivir los términos para demandar a través del medio de control de controversias contractuales, al hacer el conteo desde la fecha del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato de Alianza Estratégica, lo cual resultaba improcedente, comoquiera que tuvo la oportunidad para interponer las acciones judiciales ejecutivas, con el fin de hacer exigible el pago de las facturas adeudadas. 3.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en audiencia inicial celebrada el 2 abril de 2018 (fls. 670 a 671, c. ppal.), declaró no probadas las excepciones de i) inepta demanda por indebido agotamiento de requisito de procedibilidad, ii) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y iii) la de caducidad, propuestas por la entidad demandada.
Para adoptar dicha decisión, el Tribunal a quo expuso los siguientes argumentos: 3.1. La excepción denominada por el actor como “inepta demanda por indebido agotamiento de requisitos de procedibilidad”, no constituía en sí misma una excepción sino un requisito de procedibilidad previo para demandar. Consideró que con la presentación de la demanda se allegó la radicación de la solicitud de la audiencia de conciliación presentada el 5 de junio de 2017 ante la Procuraduría 208 de San José de Cúcuta (fl. 589 a 590, c. 3) y que, además, se encontraba probado que dicha audiencia se había llevado a cabo el 5 de septiembre siguiente, por lo que entendió agotado el requisito de procedibilidad al no existir ánimo conciliatorio entre las partes.
Como sustento de la anterior decisión, el Tribunal citó las sentencias C- 713 de 2008 de la Corte Constitucional y la proferida el 26 de julio de 2012, en el expediente con radicado 43257, por la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionadas con el agotamiento del requisito de procedibilidad de la audiencia de conciliación extrajudicial, en las cuales este se definió como un requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Además, que a la parte actora solamente le es exigible que acredite que adelantó el trámite de la conciliación extrajudicial, es decir, que radicó la solicitud ante el Ministerio Público porque la exigencia tiene que ver con crear la oportunidad y no con que efectivamente se realice la audiencia y se declare fallida. Por lo anterior, aseguró que, comoquiera que la demanda fue inadmitida, pero se subsanó al demostrarse que la radicación de la solicitud de conciliación se efectuó el 5 de junio de 2017, y se allegó memorial con la constancia de la realización de dicha audiencia, se entendía cumplida la exigencia del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
En lo que atañe a la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, el Tribunal advirtió que, una vez examinado el escrito de la demanda, se lograba establecer que la parte accionante pretende: i) la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución No. 029 de 20 de enero de 2017 proferida por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, mediante la cual se liquidó el contrato de Alianza Estratégica y el Oficio de 5 de abril de 2017 que decidió de manera desfavorable el recurso de reposición contra la anterior resolución, y ii) la declaratoria del incumplimiento contractual por el no pago de unas facturas que se generaron en ejecución de ese contrato.
Consideró que, de conformidad con lo previsto en el artículo 141 del C.P.A.C.A., el medio de control de controversias contractuales era el procedente, dado que los hechos generadores del daño se hacían consistir en que durante la ejecución del contrato, la E.S.E. San Juan de Dios de Pamplona incumplió la obligación de pagar unas facturas, y que al liquidar el contrato no se tuvieron en cuenta los valores adeudados.
De ahí, que no era posible afirmar que existía ineptitud sustantiva de la demanda. 3.3. En lo que concierne a la excepción de caducidad, el a quo advirtió que comoquiera que la entidad demandada enfocó su argumento en demostrar que la acción ejecutiva estaba caducada y que la excepción por “indebida escogencia del medio de control” no prosperó, se hacía innecesario su estudio de fondo y, en consecuencia, la declaró no probada. 4.
Recurso de apelación 4.1. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada formuló recurso de apelación. Señaló que era claro que el artículo 161 del C.P.A.C.A. establece los requisitos previos para demandar, entre estos, tratándose de pretensiones relativas a controversias contractuales, el de la conciliación prejudicial; pero al proceso no se allegó de manera oportuna la prueba del agotamiento de ese requisito, en relación con la pretensión de nulidad de la Resolución No. 029 de 20 de enero de 2017 y del Oficio de 5 de abril de 2017.
Adujo que no era de recibo el argumento del demandante, quien manifestó que en un acto de prudencia, al temer que operara la caducidad de la acción, decidió presentar la demanda el mismo día que formuló la solicitud de la conciliación prejudicial, dado que las pretensiones que debían ser estudiadas a la luz de la acción contractual no estaban caducadas porque las reglas para contabilizar el término de caducidad, en ese caso, eran las establecidas en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, por tanto, el actor debía esperar a que la administración liquidara unilateralmente el contrato para así, primero, cumplir con la conciliación prejudicial y luego, una vez agotado, formular la demanda. 4.2.
En relación con la excepción de “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, aseguró que lo que pretende la accionante es revivir el término para formular pretensiones contractuales en relación con las facturas enunciadas en la demanda, dado que estas debieron ser cobradas mediante la acción ejecutiva y no la de controversias contractuales, en tanto aquellas contenían una obligación clara, expresa y legalmente exigible. 4.3.
En relación con la anterior excepción, sustentó la de la caducidad, dado que las facturas reclamadas en la demanda correspondían a obligaciones de los años 2010 al 2012, y a la fecha de presentación de la misma ya habían transcurrido los 5 años de que trata el artículo 164, literal k del C.P.A.C.A., razón por la cual se encontraban caducadas.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los autos apelables proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia son los enunciados en los numerales 1, 2, 3 y 4, estos son: aquellos que rechacen la demanda, los que decreten una medida cautelar, los que pongan fin al proceso y los que aprueben una conciliación prejudicial o judicial; además, la providencia que resuelve la intervención de terceros en el proceso y la que decide sobre las excepciones previas, que se encuentran contempladas en los artículos 226 y 180 de la misma codificación, respectivamente.
Como quiera que se trata de una decisión adoptada en primera instancia por un tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se decidió sobre las excepciones propuestas por la entidad demandada, el Despacho es competente funcionalmente para conocer del presente asunto. 2. Conciliación prejudicial La entidad demanda formuló como excepción la “ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”, la cual fue negada en la audiencia inicial, por considerar que la misma no constituía una excepción y, además porque, la conciliación prejudicial se hallaba debidamente agotada.
En relación con la competencia de este Despacho para conocer el recurso de apelación propuesto por la entidad demandada, es necesario precisar que el argumento expuesto para denominar como excepción la “ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad” no puede ser resuelto por vía del recurso de apelación porque no se encuadra en ninguna de las situaciones enlistadas que puedan ser objeto del mismo.
El artículo 180 del C.P.A.C.A., numeral 6 prevé que será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso, el auto que decida en la audiencia inicial sobre las excepciones previas y de las que la doctrina ha denominado perentorias procesales[1], como lo son la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.
Dado que la Ley 1437 de 2011 no dispone cuáles son las excepciones previas que se pueden alegar, resulta procedente acudir, por la remisión normativa dispuesta en el artículo 306[2] del C.P.A.C.A., al Código General de Proceso; por tanto, es posible concluir que pueden interponerse las referidas en el artículo 100 de dicha codificación. La norma enunciada dispone que son excepciones previas: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
Así las cosas, se tiene que la supuesta falta del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial que alega el demandado como excepción no se encuadra en ninguna de las enlistadas en la norma transcrita ni siquiera podría interpretarse como la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales” dado que la norma se refiere a la falta de los requisitos del 162 del C.P.A.C.A.[3]; en cambio, la conciliación prejudicial es un requisito previo a la presentación de la demanda (artículo 161 del C.P.A.C.A.).
Además de lo anterior, debe precisarse que el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial tampoco constituye una situación que pueda ser objeto del recurso de apelación, comoquiera que no se encuentra relacionado en el artículo 243 del C.P.A.C.A.[4]. En consecuencia, se rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto en relación con dicho requisito. 3.
La excepción de Inepta demanda por indebida escogencia del medio de control A pesar de que, en estricto sentido, la “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, tal como fue denominada, no se encuentra enlistada en el artículo 100 del C.G.P., lo cierto es que del sustento planteado por el apoderado de la entidad demandada se puede colegir que se trata de la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, lo que para efectos prácticos de esta jurisdicción se traduce en una indebida escogencia de medio de control, en tanto cada uno posee características y formalidades específicas, tal como lo dispone el título III de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, esta excepción puede ser propuesta como previa en los procesos adelantados ante la jurisdicción contencioso administrativa, con ocasión de la remisión expresa consagrada en el artículo 306 ibídem. Considera el ente demandado que la pretensión dirigida a obtener el pago de las facturas enunciadas en la demanda hubiera podido ser resuelta mediante el proceso ejecutivo, si en las mismas constaban obligaciones claras, expresas y legalmente exigibles, en aplicación del artículo 297 del C.P.A.C.A., el cual dispone: (…) 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones (…).
No obstante, en este evento, el contrato se liquidó unilateralmente por el hospital, mediante la resolución 029 de 20 de enero de 2017, por lo que acertó el demandante al solicitar la nulidad del acto y como consecuencia, el pago de las sumas que, en su criterio, le adeudaba la entidad contratante. Para mayor entendimiento del problema planteado resulta necesario transcribir las pretensiones de la demanda: Primera: que se declare la nulidad parcial del artículo tercero de la Resolución 029 del 20 de enero de 2017, proferida por el Gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, en la que se liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica No. 172 de 4 de diciembre de 2009 y el oficio sin número de fecha 15 de abril de 2017 expedido por el señor Hernando José Moral González en su calidad de Gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, en el que se resuelve negativamente el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 029 del 20 de enero de 2017, proferida por el Gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, en la que se liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica No. 172 del 4 de diciembre de 2009, en cuanto omitió reconocer a favor de Neurocoop S.A. el valor de seiscientos ochenta y cinco millones cuatrocientos setenta y siete mil cuarenta y nueve pesos ($685.477.049, oo), correspondientes a las facturas de ventas No. 0083, 0127 y 0128 del 31 de octubre de 2010, No. 0407 del 15 de julio de 2011, No. 656 de 5 de noviembre de 2011, No. 1834 de 01 de noviembre de 2012, Nos. N5456 del 30 de enero de 2014, N5915 12 del 03 de 2014, N6553 del 10 de abril de 2014, N7236 del 05 de mayo de 2014, N7781 del 31 de mayo de 2014, N9327 del 5 de agosto de 2014, N9328 del 05 de agosto de 2014, N10709 del 15 de septiembre de 2014, N1153 del 10 de octubre de 2014 y las facturas N12471 del 7 de noviembre de 2014, N14551 del 03 de diciembre de 2014 y n14552 del 29 de diciembre de 2014.
Segunda: que se declare la responsabilidad contractual de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, debido al Incumplimiento de la obligación pactada en el contrato de Alianza Estratégica No. 172, celebrado el cuatro (4) de diciembre de 2009 con la Sociedad Comercial Neurocoop Rehabilitación Física y Médica Integral S.A.S. – Neurocoop S.A.S., respecto del no reconocimiento a esta sociedad de la adecuación, dotación, puesta en marcha y prestación de los servicios de rehabilitación neuromuscular de una nueva Unidad para la prestación de dichos servicios en la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, con ocasión de la ejecución del contrato de Alianza Estratégica No. 172 del 4 de diciembre de 2009, al no cancelar los valores facturados dentro de los plazos estipulados, mediante las facturas de venta Nos. 0083, 0127 y 0128 del 31 de octubre de 2010, Nos. 0407 del 15 de julio de 2011, No. 656 del 05 de noviembre de 2011, No. 1834 del 1° de noviembre de 2012, Nos. N5456 de 30 de enero de 2014, N5915 12 del 03 de 2014, N 6553 del 10 de abril de 2014, N7236 del 05 de mayo de 2014, N7781 del 31 de mayo de 2014, N9327 del 05 de agosto de 2014, N9328 del 05 de agosto de 2014, N10709 del 15 de septiembre de 2014, N 1153 del 10 de octubre de 2014 y las facturas N12471 del 7 de noviembre de 2014, N14551 del 3 de diciembre de 2014 y N14552 del 29 de diciembre de 2014.
Tercera: que como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad se condene a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pamplona a reconocer y pagar a Neurocoop SAS, lo siguiente: 3. Daño Material – Daño Emergente: Por concepto de Daño Material en la modalidad de daño emergente, la ESE Hospital San Juan de Dios de Pamplona, deberá reconocer y pagar a Neurocoop SAS, el equivalente a la actualización del capital debido ($685.477.049,oo).
(…) 4. Daño Material – Lucro cesante. Por concepto de Daño Material en la modalidad del lucro cesante, la ESE Hospital San Juan de Dios de Pamplona, deberá reconocer y pagar a Neurocoop S.A.S, los intereses causados desde el momento en que se incurre en mora de cumplir con los pagos adeudados a la entidad demandante y hasta que ella se satisfaga (fls. 3 a 4, c. 2).
Es claro que lo que pretende el demandante es que se declare la nulidad parcial de la Resolución 029 del 20 de enero de 2017, por medio de la cual la entidad demandada liquidó unilateralmente el contrato de Alianza Estratégica n.º 172 de 4 de diciembre de 2009, suscrito entre las partes del proceso, dado que, según su criterio, la suma que le adeuda la E.S.E. San Juan de Dios de Pamplona, es mayor a la que fue liquidada en el acto demandado.
Resulta pertinente recordar que la liquidación de los contratos estatales corresponde a aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del negocio jurídico, en la que se pretende determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o a favor de cada una de las partes, para realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, en la que se define en últimas quién le debe a quién y cuánto.
La liquidación contractual puede realizarse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o de no existir ninguna de las anteriores por el juez. De acuerdo con la información del proceso, se concluye que entre Neurocoop S.A.S. y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona se celebró el contrato de Alianza Estratégica n.º 172 de 4 de diciembre de 2009, el cual fue liquidado en forma unilateral mediante la Resolución 029 de 20 de enero de 2017, acto administrativo que ahora se debate mediante la pretensión contractual con el fin de que sea declarada su nulidad parcial.
Con el fin de probar la inconformidad que le asiste frente a la suma liquidada en el acto administrativo demandado, la sociedad demandante se refirió a las facturas 0083, 0127 y 0128 del 31 de octubre de 2010; 0407 del 15 de julio de 2011; 656 del 05 de noviembre de 2011; 1834 del 1° de noviembre de 2012; N5456 de 30 de enero de 2014; N5915 12 del 03 de 2014;
N 6553 del 10 de abril de 2014; N7236 del 05 de mayo de 2014; N7781 del 31 de mayo de 2014; N9327 del 05 de agosto de 2014; N9328 del 05 de agosto de 2014; N10709 del 15 de septiembre de 2014; N1153 del 10 de octubre de 2014; N12471 del 7 de noviembre de 2014; N14551 del 3 de diciembre de 2014 y N14552 del 29 de diciembre de 2014, que según su criterio, no fueron incluidas en el acto de liquidación y, por tanto, aun le adeuda la demandada.
Debe resaltarse que al hacer alusión a las facturas adeudadas, la entidad demandante no pretende ejercer la pretensión ejecutiva de forma autónoma, dado que lo que discute es una diferencia económica que no le fue reconocida en el acto de liquidación unilateral del contrato de Alianza Estratégica n.º 172 de 4 de diciembre de 2009, proferido por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona.
En relación con el proceso de controversias contractuales, el artículo 141 del C.P.A.C.A. contempla una variedad de situaciones contenciosas que pueden surgir en el ámbito de las relaciones de carácter negocial que involucren a una entidad estatal; entre ellas, la posibilidad de que cualquiera de las partes del medio de control solicite que se declare el incumplimiento, la nulidad de los actos administrativos contractuales, se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Como lo que pretende la demandante es la nulidad parcial del acto de liquidación unilateral del contrato, la pretensión contractual es la idónea para perseguir el fin pretendido. En consecuencia se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción propuesta. 4. Excepción de caducidad El a quo consideró improcedente el estudio de esta excepción dado que había declarado no probada la de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control.
A pesar de lo anterior, este Despacho considera pertinente realizar el estudio de la caducidad de las pretensiones contractuales planteadas, así: Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción, con el fin de satisfacer sus pretensiones, término cuyo vencimiento trae como consecuencia la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual, a su vez, implica la pérdida de la facultad de accionar y de hacer efectivos los derechos.
Se tiene que el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga.
Conforme a la norma transcrita, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y en tal caso, si lo fue o no. En este caso, se tiene probado que en la cláusula décimo cuarta del contrato de Alianza Estratégica 172 de 4 de diciembre de 2009, se pactó la liquidación del mismo y, en esa oportunidad, se dispuso que “[e]l presente contrato será objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes por vencimiento del término pactado; de acuerdo con los lineamientos del Estatuto Contractual del Hospital” (fl. 66, c. 2).
En la cláusula cuarta del contrato se acordó que el mismo tendría un término de ejecución de 5 años (fl. 64 c. 2), los cuales iniciaron su conteo el 4 de diciembre de 2009 y se terminó el 4 de diciembre de 2014, razón por la cual podría ser liquidado hasta el 4 de junio de 2017. La E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, mediante la Resolución 029 de 20 de enero de 2017 efectuó la liquidación unilateral del contrato, acto administrativo contra el que la ahora demandante interpuso recurso de reposición que fue resuelto de manera desfavorable mediante oficio de 5 de abril de 2017 (fls. 327 a 338, c. 3): Así las cosas, en virtud del artículo 164, literal j, numeral iv) de la Ley 1437 de 2011, la caducidad de 2 años se contabilizará a partir de la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación del contrato.
En este caso, se observa que el acto mediante el cual se liquidó el contrato fue la Resolución 029 de 20 enero de 2017, decisión que fue confirmada con el oficio de 5 de abril de 2017 y, al haberse presentado la demanda el 5 de junio de ese mismo año, es claro que se formuló dentro de la oportunidad legal exigida. De esa manera, se confirmará la decisión adoptada en primera instancia. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR, por improcedente, el recurso de apelación formulado por la parte demandada en relación con la excepción de “ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”.
SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 2 de mayo de 2018, mediante la cual se declaró no probada la excepción de “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control” y la de caducidad.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Medellín, 2013. P. 428 y 431. [2] Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [3]
ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. [4] 1.
El que rechace la demanda 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato 3. El que ponga fin al proceso 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales 5. El que resuelva la liquidación de la condenas o de los perjuicios 6. El que decreta las nulidades procesales 7. El que niega la intervención de terceros 8.
El que prescinda de la audiencia de pruebas 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba