RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]ste recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta corporación (…) su finalidad (…) es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. […] [E]l recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia habilita que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial. […] [E]l recurso extraordinario propende por la plena observancia del precedente jurisprudencial por parte de los jueces y magistrados al momento de proferir sus decisiones, frente a casos análogos, máxime cuando la controversia tiene desarrollo jurisprudencial unificado a través de una sentencia. […] [R]equisitos que debe contener el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y que deben verificarse por parte del Consejo de Estado para proceder a la admisión o no, del mismo: “1.
La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.» […] [E]l requisito relacionado con la identificación de la sentencia de unificación que se considera contrariada, es un elemento de calificación del recurso, es decir, se constituye en un presupuesto para proceder a la admisión o no, de este mecanismo extraordinario, pues en caso que se advierta que el fallo indicado en el escrito no es de aquellos de unificación, puede el despacho judicial (…) ordenar su subsanación dentro del término de 5 días o al no reunir los requisitos proceder a su inadmisión con el ánimo de ser devueltas las diligencias al tribunal de origen. […] [E]n la sentencia que se invocó como de unificación, no se efectuó una interpretación de algún derecho y menos aún se expuso una orientación de su aplicación en determinados casos, elementos esenciales y característicos de las decisiones de unificación, las cuales además tienen la finalidad de plantear unas reglas de aplicación uniforme de normas, presupuestos que claramente se echan de menos en la decisión referida (…) en el recurso extraordinario propuesto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-33-35-000-2013-00733-01(4902-18) Actor: RAQUEL ROJAS ORJUELA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE INADMITIÓ RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA ASUNTO La subsección se pronuncia sobre el recurso formulado por la parte demandante contra el auto del 2 de julio de 2019 proferido por el consejero Gabriel Valbuena Hernández, por medio del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de septiembre de 2017.
ANTECEDENTES 1. La señora Raquel Rojas Orjuela, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa[1], en la cual solicitó la nulidad de unos actos administrativos y como consecuencia el pago de la prima de actividad y subsidio familiar desde la fecha de vinculación hasta la de retiro. 2.
El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 31 de marzo de 2016[2], negó las pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión[3]. 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo de segunda instancia el 27 de septiembre de 2017, en la cual confirmó la sentencia apelada[4]. 5.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, mediante escrito del 17 de octubre de 2017[5]. 6. A través de providencia del 28 de febrero de 2018[6], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y otorgó a la recurrente los 20 días para sustentar luego de los cuales ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado[7]. 7.
El 2 de julio de 2019, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández[8], se inadmitió el recurso extraordinario, para lo cual consideró que el requisito consagrado en el numeral 4 del artículo 262 del CPACA no se encuentra cumplido. Argumentó que la sentencia del 29 de septiembre de 2011 proferida por el Consejo de Estado que invoca la parte demandante, no es de unificación porque si bien es cierto se dictó por la Sección Segunda en pleno, no resolvió una controversia particular y concreta respecto de posturas divergentes entre las subsecciones, de la cual se puedan deducir los presupuestos fácticos y jurídicos aplicables a un caso individual, contrario a ello se refirió al análisis abstracto de los cargos de nulidad promovidos contra el Decreto 1810 del 3 de agosto de 1994, norma que ya había sido derogada. 8.
La parte demandante radicó memorial donde presentó recurso de súplica[9], para lo cual argumentó que la sentencia citada sí es de unificación, entre otras razones porque fue expedida por el pleno de la Sección Segunda en vigencia del CCA, la cual estaba relacionada con derechos laborales de los funcionarios de la oficina del comisionado para la Policía, procesos cuyas pretensiones eran negadas en vigencia del Decreto 1810 de 1994, que resultó anulado por el Consejo de Estado.
Finalmente hizo referencia a otras providencias proferidas por la sección segunda, en donde se reconocieron derechos con fundamento en la sentencia de nulidad, para concluir que la sentencia citada reúne los elementos materiales y sustanciales para ser considerada como de unificación por cuanto definió quiénes deben ser considerados empleados civiles al servicio de dependencias del Ministerio de Defensa para la aplicabilidad del Decreto Ley 1214 de 1990.
CONSIDERACIONES Competencia La subsección es competente para conocer del presente asunto, por cuanto se trata de un auto proferido por el ponente en única instancia, a través del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de acuerdo con lo regulado en el artículo 246 del CPACA. Sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia De acuerdo con el artículo 256 del CPACA el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin: «Artículo 256.
Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» En cuanto a su procedencia, causal, competencia y trámite en general, el CPACA se ocupa en los artículos 257 y siguientes.
En efecto, este recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta corporación, en atención al artículo 258 del CPACA, razón por la cual su finalidad a voces del artículo 256 atrás transcrito, es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
De este modo, puede concluirse que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia habilita que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial.
Requisitos para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Indicación precisa de la sentencia de unificación. Es importante mencionar que el recurso extraordinario propende por la plena observancia del precedente jurisprudencial por parte de los jueces y magistrados al momento de proferir sus decisiones, frente a casos análogos, máxime cuando la controversia tiene desarrollo jurisprudencial unificado a través de una sentencia. Frente al particular, esta corporación indicó[10]: «[…] Como puede observarse, y en efecto así lo ha sostenido la Sección en otras providencias, el recurso de que se trata es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva toda vez que el momento en que corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden de ideas, con este se busca enmendar la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya establecido el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura[ ]».
Ahora, el artículo 262 del CPACA enlista los requisitos que debe contener el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y que deben verificarse por parte del Consejo de Estado para proceder a la admisión o no, del mismo: «Artículo 262. Requisitos del recurso. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1.
La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.» En efecto, la exigencia que el legislador previó en el numeral 4, referido a la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, es el punto cardinal de este mecanismo judicial, pues tal como se indicó líneas atrás, la causal que habilita la interposición del mismo, implica que la decisión impugnada contradice los postulados consignados en una providencia de unificación del Consejo de Estado.
Para el estudio de este punto, el artículo 270 del CPACA prevé expresamente cuáles sentencias son consideradas como de unificación, definición que ayuda a esclarecer el tema ahora analizado, veamos: «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011, señaló que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica contenidos en los artículos 13 y 83 de la Carta Política.[11] Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio[12].
Frente a la configuración legal de las sentencias de unificación, esta corporación indicó: «[…] De acuerdo con la definición anterior[13] esta clase de sentencias escapa a la simple noción de jurisprudencia o de línea jurisprudencial, en la medida en que se les otorga el carácter de orientadoras de las decisiones que se profieran sobre casos similares sometidos a idénticos supuestos fácticos y jurídicos, por la administración o por la autoridad judicial.
En dichas decisiones se efectúa una interpretación de un derecho preexistente y se orienta su aplicación a determinados casos, con el ánimo de garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad, los cuales se materializan con la aplicación uniforme de las normas y de la jurisprudencia del Consejo de Estado. […]»[14] De lo anterior se concluye que no cualquier decisión que se adopte por los órganos de cierre son considerados como de unificación, pues estas últimas tienen la característica de realizar una interpretación del derecho que orienta su aplicación a casos determinados, precisamente para materializar principios como la seguridad jurídica e igualdad.
Claramente, el requisito relacionado con la identificación de la sentencia de unificación que se considera contrariada, es un elemento de calificación del recurso, es decir, se constituye en un presupuesto para proceder a la admisión o no, de este mecanismo extraordinario, pues en caso que se advierta que el fallo indicado en el escrito no es de aquellos de unificación, puede el despacho judicial en atención al artículo 265 del CPACA, ordenar su subsanación dentro del término de 5 días o al no reunir precisamente los requisitos del artículo 262 ibídem, proceder a su inadmisión con el ánimo de ser devueltas las diligencias al tribunal de origen.
En el asunto bajo examen, la recurrente refirió que la decisión que contraría la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 27 de septiembre de 2017[15] lo constituye el fallo del 27 de octubre de 2011 proferido por el Consejo de Estado, identificado con el número interno 0029-2008[16]. Luego de ser concedido el recurso, el magistrado a quien le correspondió por reparto del asunto inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y ordenó el envío del expediente al tribunal al considerar que la sentencia invocada no es de unificación[17].
Revisado el sistema de gestión Siglo XXI y ubicada la providencia a la que hizo referencia la recurrente, se tiene que la misma corresponde a una demanda que se instauró en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad[18] contra el Decreto 1810 del 3 de agosto de 1994[19] en donde se decretó la nulidad de los artículos 2 y 3 de la referida norma al concluirse que el Gobierno Nacional con la expedición de ese Decreto Reglamentario, se atribuyó una competencia reservada a la ley.
En atención a los presupuestos fácticos del caso concreto y teniendo en cuenta los postulados normativos y jurisprudenciales atrás expuestos, la subsección encuentra, tal como lo argumentó el magistrado sustanciador, que si bien la decisión fue adoptada y firmada por los magistrados que conformaban la sección segunda para la época en que se profirió, por esa circunstancia la sentencia no se configura como de unificación, sino que en esta únicamente se realizó un estudio de legalidad en abstracto de la norma demandada, que trajo como consecuencia su nulidad.
De este modo, en la sentencia que se invocó como de unificación, no se efectuó una interpretación de algún derecho y menos aún se expuso una orientación de su aplicación en determinados casos, elementos esenciales y característicos de las decisiones de unificación, las cuales además tienen la finalidad de plantear unas reglas de aplicación uniforme de normas, presupuestos que claramente se echan de menos en la decisión referida por la señora Raquel Rojas Orjuela en el recurso extraordinario propuesto.
En este punto, debe destacarse además que no es de recibo el argumento que planteó la recurrente, referido a que la sentencia que se indica como de unificación estaba relacionada con derechos particulares que se debatían en varias instancias, porque, una circunstancia es que la decisión del 27 de octubre de 2011 sirva eventualmente de fundamento para el estudio de fondo de las pretensiones que se plantean en sede judicial, y otra muy diferente, es que ese fallo se tenga como de unificación, pues se reitera, en el mismo solo se estudió la legalidad en abstracto de una norma sin que se determinaran efectos particulares o reglas de interpretación que pudieran ser de sustento para casos análogos.
Teniendo en cuenta que el fallo que se indicó en el recurso presentado no constituye una sentencia de unificación de jurisprudencia, no se encuentra satisfecho el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 262 del CPACA para que pueda admitirse el mecanismo interpuesto, razón por la cual en el caso concreto procede la inadmisión y la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tal como lo resolvió el magistrado sustanciador.
En conclusión: De acuerdo con los argumentos desarrollados en precedencia, se confirmará el auto proferido por el magistrado Gabriel Valbuena Hernández el 2 de julio de 2019. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A RESUELVE Primero: Confirmar el auto suplicado de fecha 2 de julio de 2019, mediante el cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la señora Raquel Rojas Orjuela y se ordenó la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al despacho del magistrado Gabriel Valbuena Hernández para lo de su competencia. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 24 a 56. [2] Folios 264 a 274. [3] Folio 280 a 282. [4] Folios 364 a 382. [5] Folios 395 a 398. [6] Folios 354 a 356 (sic). [7] Folio 366 (sic) [8] Folios 370 a 373 (sic). [9] Folios 376 y 377 (sic). [10] Auto de unificación del 28 de marzo de 2019, Radicación 15001-23-33- 000-2003-00605-01(0288-15) CE-AUJ2-005-19. [11] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.
Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);
(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de mayo de 2019, radicación: 25000-23-42-000-2013-02235-01(2602-16) CE-SUJ-016-19. [13] El texto acá se refiere al artículo 270 del CPACA. [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, (2014).
Las sentencias de unificación jurisprudencial y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, Bogotá D.C. Colombia. [15] Folios 364 a 382. [16] Folios 395 a 398. [17] Folios 370 a 373 (sic). [18] Proceso que finalmente fue decidido como nulidad simple. [19] «Por el cual se establece la Planta de Personal del Comisionado Nacional para la Policía».