CADUCIDAD / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL La caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, en el cual según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “(…) busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso”.
Es claro entonces, que nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. Ahora bien, tratándose del medio de control de la referencia, en el cual se solicitó la nulidad los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias, el Consejo de Estado ha dispuesto que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente a la notificación del acto que ejecuta la sanción, en la medida que este constituye una garantía para el disciplinado de acudir a la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Así las cosas, en materia disciplinaria el acto de ejecución se encuentra ligado con el acto sancionatorio, en la medida que el acto que ejecuta solo se limita a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, razón por la que no crea, modifica o extingue la situación jurídica del disciplinado; sin embargo, en aras de garantizar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que no se encuentre probado la existencia del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, el conteo del término de caducidad de la acción contenciosa, deberá computarse a partir del día siguiente de la notificación, ejecución o publicación del fallo de segunda instancia del proceso disciplinario. […] [L]a Sala advierte que en atención a las normas que regulan la conciliación extrajudicial, el término de caducidad se suspende desde la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y hasta que se logre el acuerdo de conciliación o hasta que se expida la respectiva constancia. En cada caso y con el fin de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, se deberá entender que no en todas las situaciones basta con la sola expedición de la correspondiente constancia de conciliación, sino que también ésta deberá ser puesta en conocimiento del convocante y el convocado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) Actor: FÉLIX MARÍA CHALPARIZÁN COLIMBA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA REGIONAL DE NARIÑO. PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA Y GOBERNACIÓN DE NARIÑO Referencia: CADUCIDAD Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 25 de junio de 2015[1], proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que operó el fenómeno de caducidad.
I.
ANTECEDENTES El 9 de octubre de 2013[2], el señor Félix María Chalparizan Colimba a través de apoderado judicial presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Nariño – Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Gobernación de Nariño. Como pretensiones de la demanda solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y de segunda instancia del 15 de agosto de 2012[3] y del 22 de febrero de 2013[4] proferidos por la Procuraduría Regional de Nariño y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, dentro de la investigación No. IUS-2011- 179000 IUC: D-2011-68-396898, a través de los cuales se ordenó suspender e inhabilitar al actor por 10 años.
En consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reintegro a un cargo de igual o superior categoría al que se encontraba desempeñando al momento de la sanción; (ii) el reconocimiento y pago de salarios, factores salariales, primas de navidad, vacaciones, compensación de vacaciones y auxilios de transporte dejados de percibir;
(iii) que se computen los valores dejados de cotizar para efectos pensionales, seguridad social y riesgos profesionales, y (iv), el pago de las indemnizaciones por la desafiliación al sistema de compensación pensional con los respectivos intereses moratorios. 1.2 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de auto del 25 de junio de 2015, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que para el momento de su presentación ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Como sustento de su decisión, indicó que el actor presentó la solicitud de conciliación extrajudicial faltando 1 día para que operara la caducidad del medio de control y, que la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad fue expedida el 16 de septiembre de 2013 por la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos, de modo que la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho debió interponerse el 17 de septiembre de la misma anualidad; sin embargo, esta fue presentada hasta el 9 de octubre de 2013, cuando ya había fenecido. 3.
Del recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque el auto del 25 de junio de 2015, por considerar que la reanudación del término de caducidad debió contarse a partir del día siguiente en que la parte demandante tuvo conocimiento de la constancia de no conciliación, es decir desde el 8 de octubre de 2013, fecha en la cual la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos le comunicó al solicitante la existencia de la misma.
Afirmó el recurrente que, mediante escrito radicado el 13 de septiembre de 2013 en la Secretaría de la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos, justificó el motivo de inasistencia a la diligencia de conciliación programada; sin embargó, en la constancia de no conciliación suscrita por el agente del Ministerio Público el día 16 de septiembre de 2013 “(…) no tuvo siquiera a bien referir el memorial de justificación oportunamente presentada, menos de la resuelta de su solicitud” (sic).
Además señaló, que dado que la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos no tuvo en cuenta la Justificación presentada en memorial del 13 de septiembre de 2013, esté solo pudo conocer de la existencia de la constancia de no conciliación, hasta el 8 de octubre de 2013, fecha en la cual “(…) mi secretaría, la señorita Paola Oviedo Bravo se acercó al mentado despacho a averiguar sobre la suerte de la solicitud de [justificación y reprogramación de la audiencia], donde le hicieron entrega (…) de la CONSTANCIA DE NO CONILIACIÓN (…) ” (sic).
I. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico El problema jurídico se contrae a establecer si operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por el señor Félix María Chalparizan Colimba, contra la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Nariño – Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Gobernación de Nariño; para resolver el asunto sub- examine, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) caducidad de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias y el cómputo del término de caducidad cuando no se advierta la existencia del acto de ejecución (ii) reanudación del término de caducidad cuando la constancia de conciliación no fue puesta en conocimiento del solicitante, y (iii) caso en concreto. 2.2 Caducidad de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias y el cómputo del término de caducidad cuando no se advierta la existencia del acto de ejecución La caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, en el cual según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “(…) busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso”[5].
Es claro entonces, que nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. Ahora bien, tratándose del medio de control de la referencia, en el cual se solicitó la nulidad los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias, el Consejo de Estado[6] ha dispuesto que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente a la notificación del acto que ejecuta la sanción, en la medida que este constituye una garantía para el disciplinado de acudir a la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Así las cosas, en materia disciplinaria el acto de ejecución se encuentra ligado con el acto sancionatorio, en la medida que el acto que ejecuta solo se limita a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, razón por la que no crea, modifica o extingue la situación jurídica del disciplinado; sin embargo, en aras de garantizar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que no se encuentre probado la existencia del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, el conteo del término de caducidad de la acción contenciosa, deberá computarse a partir del día siguiente de la notificación, ejecución o publicación del fallo de segunda instancia del proceso disciplinario 2.3 Reanudación del término de caducidad cuando la constancia de conciliación no fue puesta en conocimiento del solicitante Respecto de la reanudación de los términos de caducidad cuando el solicitante no ha sido enterado de la constancia de conciliación, esta Corporación en providencia del 16 de agosto de 2018 (C.P. William Hernández Gómez)[7] sostuvo: “(…) “(…) no puede entenderse que basta con que el Ministerio Público emita la constancia, sino que la misma debe ser puesta disposición del interesado.
Lo contrario, conllevaría a imponerle al solicitante consecuencias jurídicas de un hecho que no le es atribuible, de ahí que cobre relevancia los argumentos que se expusieron en el caso concreto en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que tan sólo hasta el 8 de febrero de 2016 el solicitante conoció de la decisión que fue proferida el 29 de enero de ese mismo.
“Ahora bien, lo anterior no implica que el término de caducidad quede suspendido hasta que el interesado requiera la copia de la constancia, pues ello equivaldría a que la suspensión operaría según la voluntad del interesado, lo cual desconocería el principio de seguridad jurídica, sino que el término queda suspendido desde la radicación de la solicitud y hasta el día en que el agente del Ministerio Público ponga la constancia a disposición del interesado, para que pueda obtener la correspondiente copia5.
“Así las cosas, si bien puede argumentarse que con la sola expedición de la constancia se entiende, que a partir del día siguiente debe reanudarse el cómputo del término de caducidad, no es menos cierto que en casos excepcionales debe analizarse con detenimiento y en atención a los elementos probatorios que se encuentren en el expediente, si esa constancia fue conocida por el interesado en esa misma fecha, claro está, sin que se traduzca en que caprichosamente se deje a su arbitrio el término de suspensión”.
En ese orden, la Sala advierte que en atención a las normas que regulan la conciliación extrajudicial, el término de caducidad se suspende desde la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y hasta que se logre el acuerdo de conciliación o hasta que se expida la respectiva constancia. En cada caso y con el fin de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, se deberá entender que no en todas las situaciones basta con la sola expedición de la correspondiente constancia de conciliación, sino que también ésta deberá ser puesta en conocimiento del convocante y el convocado. 2.4 Caso concreto En el sub lite la controversia que dio lugar al recurso de apelación surgió a partir de la decisión del a quo que rechazó la demanda, por considerar que para el momento de su presentación había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ciertamente, la Sala precisa que según lo expuesto en el acápite anterior, esta Corporación ha manifestado que en los asuntos en que se controviertan actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, el término de caducidad, por regla general, se contará desde la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto que ejecuta la sanción disciplinaria por tratarse de una garantía de acceso a la administración de justicia. No obstante, se observa en el expediente que no reposa el acto de ejecución de la sanción disciplinaria de retiro del servicio del actor, razón por la que el término de caducidad se contará a partir del día siguiente a la notificación del fallo de segunda instancia, proferido el 22 de febrero de 2013 por la Procuraduría Segunda (II) Delegada para la Vigilancia Administrativa, es decir, desde el 5 de abril del mismo año[8].
Así las cosas, la Sala advierte que en aras de esclarecer la fecha real de notificación de la constancia que declaró fallida la audiencia de conciliación, mediante auto del 11 de abril de 2019[9] se solicitó a la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos, remitir “(…) prueba que permita determinar la fecha de notificación o comunicación de la constancia de no conciliación (…)”.
Dicho requerimiento fue resuelto a través de escrito del 20 de junio de hogaño[10], en el cual se informó “(…) que revisada la documentación, se observa que en la misma no reposa copia de la notificación y/o entrega de constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad (…)”. En ese orden de ideas y comoquiera que la Procuraduría 36 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos no se pronunció sobre la solicitud de aplazamiento de la audiencia de conciliación, y no puso en conocimiento de las partes la constancia que declaró fallida dicha diligencia, esta Sala tendrá como fecha de notificación el 8 de octubre de 2013, día en la cual tuvo conocimiento el convocante de que se había declarado fallida la audiencia de conciliación; es decir, que desde el 9 de octubre del 2013, se reanudó el término para interponer la demanda.
En efecto, y con fundamento en la aplicación del principio pro homine[11], el cual se traduce en un criterio hermenéutico que obliga al juez a decidir conforme a la interpretación más favorable al hombre y a la humanidad y a escoger el juicio que resulte menos restrictivo a los derechos de las personas, la Sala revocará la providencia del 25 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la parte demandante, porque la misma se presentó dentro del término establecido en la literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA[12].
Para una mejor comprensión, la Sala analizara el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: |Actuación |Fecha | |-. Fallo de segunda |22 de febrero de 2013 | |instancia. | | |-. Notificación del fallo |5 de abril de 2013 | |de segunda instancia. | | |-. Presentación de la |5 de agosto de 2013 | |solicitud de conciliación. | | |-.
Audiencia de |10 de septiembre de 2013 | |conciliación. | | |-. Justificación de |13 de septiembre de 2013 | |inasistencia y solicitud de| | |reprogramación de la | | |audiencia de conciliación. | | |-. Días que faltaban para |1 día | |presentar la demanda en | | |oportunidad. | | |-. Constancia de |16 de septiembre de 2013 | |conciliación. | | |-.
Reanudación del término |17 de septiembre de 2013 | |para demandar. | | |-. Fecha que efectivamente |8 de octubre del 2013 | |se tuvo conocimiento de la | | |constancia de fallida de | | |conciliación. | | |-. Presentación de la |9 de octubre de 2013 | |demanda | | En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Se revoca el auto del 25 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Fs. 196 a 199 [2] Según el acta individual de reparto, vista a folio 71. [3] Fs. 17 a 44 [4] Fs. 45 a 59 [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, radicación 20001-23-31-000-2005-02769-01 (30658), actor: Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro. [6] Providencia del 28 de septiembre de 2017 (expediente 3249-2016, C.P. César Palomino Cortés). [7] Radicado: 17001-23-33-000-2016-00149-01(3523-2016);
Demandante: Blanca Arnobia Agudelo de Castaño, Demandado: Nación – Ministerio de Educación y otro. [8] Fs.167. [9] Fs. 218. [10] Fls. 224 a 267. [11] Sentencia del 25 de febrero del 2016, MP: Gerardo arenas Monsalve. Radicado:11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-12) El principio pro homine ha sido definido como un criterio hermenéutico, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos.
La aplicación del principio pro homine en la hermenéutica jurídica implica que en los eventos en los que una norma acepte más de una interpretación, se debe preferir aquélla que brinde mayor garantía a los derechos de las personas. Las razones expuestas imponen que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, así como el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el operador judicial deba preferir la interpretación que resulte menos restrictiva de los derechos de las personas.
En este orden de ideas, los jueces deben propender por la interpretación de las normas que resulte más amplia y beneficiosa para garantizar la efectividad de los derechos, pues se trata de garantizar que, en cada caso, sin que eso signifique el menoscabo de los principios de legalidad o de seguridad jurídica. NOTA DE RELATORIA: Sobre la aplicación del principio pro homine a los términos de caducidad de las acciones, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de junio de 2013, M.P., Stella Conto Díaz del Castillo. [12]“ ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…)d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)”