CADUCIDAD / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. […] [P]ara presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho. […] [L]a contabilización del término para determinar la presentación oportuna del medio de control, se inicia desde la notificación por edicto (…) y no desde la fecha de expedición de este acto administrativo […] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03451-01(4534-17) Actor: PEDRO ENRIQUE ÁVILA GÁMEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Referencia: APELACIÓN AUTO ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de octubre de 2017.
ANTECEDENTES Demanda.[1] El señor Pedro Enrique Ávila Gámez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, para solicitar la nulidad del Decreto 049 del 15 de enero de 2016 por el cual se le retiró del servicio. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al servicio activo sin solución de continuidad así como el reconocimiento y pago de todos los salarios, primas, bonificaciones, subsidios y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro.
Petición presentada en la etapa de saneamiento:[2] El Ejército Nacional, en la etapa de saneamiento de la audiencia inicial solicitó se declarara de oficio la caducidad del medio de control, toda vez que se contaba con 4 meses a partir de la expedición del acto administrativo que retiró de las filas del ejército al demandante, esto es el Decreto 049 del 15 de enero de 2016, para presentar la demanda.
Señaló que como el acto demandando regía a partir de la fecha de expedición, de conformidad a lo manifestado en la parte resolutiva y de acuerdo al CPACA, el término de caducidad comenzaba a contar a partir del día siguiente, es decir, el 16 de enero de 2016 y como en el presente caso la solicitud de conciliación se presentó el 20 de mayo de 2016 se evidencia que la misma se radicó de manera extemporánea, razón por la cual debe declarase de oficio la caducidad.
LA PROVIDENCIA APELADA[3] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 19 de octubre de 2017 en audiencia inicial en la etapa de saneamiento del proceso (art.180-5 CPACA), decidió previo traslado a las partes, lo siguiente: « […] Efectivamente revisado el expediente se encuentra que si bien el acto administrativo demandado tiene fecha de expedición 15 de enero de 2016, aparece a folio 7 del expediente que fue notificado al actor mediante radiograma expedido el 25 de enero de 2016, así las cosas es a partir del día siguiente que empiezan a contar los términos para la caducidad.
La conciliación extrajudicial fue radicada el 20 de mayo de 2016 y se llevó a cabo el día 26 de julio de 2016, según el acta de conciliación extrajudicial y la demanda fue presentada ese mismo día 26 de julio de 2016 según aparece en el sello de radicación de demanda en el folio 515 del expediente tomo 3. Así las cosas, se encuentra por parte de este despacho que no se configuró la caducidad de la acción, así las cosas no se encuentran ningún vicio que impida continuar con el proceso, por lo que se tiene saneado hasta el momento y efectivamente lo que anotó el agente del Ministerio Público, la caducidad es una de esas figuras que puede ser alegada como excepción, sin embargo puede ser declarada en cualquier etapa procesal, ya hemos descartado esa posibilidad en este proceso, entendiéndose saneado. […]».
RECURSO DE APELACIÓN[4] La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la decisión anterior y para sustentarlo precisó que los efectos fiscales de la decisión contenida en el decreto de retiro, en atención a la parte resolutiva, son a partir de la expedición del acto más no a partir de la fecha de notificación, inmediatamente son expedidos los actos administrativos mediante los cuales se retira a los miembros se aplican los efectos fiscales de manera inmediata independientemente de la fecha de su notificación. Finalmente solicitó se conceda el recurso de apelación contra de la decisión que declara no probada la caducidad del proceso.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 19 de octubre de 2017 que resolvió la excepción de caducidad. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último.
Cuestión previa. Sobre la preclusión de las etapas procesales. Es importante señalar que las etapas procesales son preclusivas, lo que significa que se extingue para la parte el derecho o la facultad de llevar a cabo cierto acto y además implica la imposibilidad de plantear o discutir en una etapa posterior el asunto que debió alegarse dentro de la oportunidad procesal prevista por el legislador.
Es preciso acotar que la figura de la preclusión materializa el debido proceso, pues por un lado permite el debate entre las partes y por otro posibilita que el trámite de la demanda se desarrolle y avance, lo que impide que se reabra la discusión frente a etapas ya culminadas. Para el efecto, el artículo 117 del CGP, aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA, materializa este principio de preclusión al determinar lo siguiente: «Artículo 117.
Perentoriedad de los términos y oportunidades procesales. Los términos señalados en este código para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia, son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario. El juez cumplirá estrictamente los términos señalados en este código para la realización de sus actos.
La inobservancia de los términos tendrá los efectos previstos en este código, sin perjuicio de las demás consecuencias a que haya lugar. A falta de término legal para un acto, el juez señalará el que estime necesario para su realización de acuerdo con las circunstancias, y podrá prorrogarlo por una sola vez, siempre que considere justa la causa invocada y la solicitud se formule antes del vencimiento.» Colofón de lo expuesto, se tiene cada una de las partes que interviene en la actuación judicial, debe hacer uso de las herramientas procesales previstas, por activa o pasiva, dentro de la oportunidad señalada para cada actuación, teniendo en cuenta que los términos y etapas son perentorias e improrrogables, lo que se traduce en que vencido el período para la realización del acto procesal, se extingue para la parte la facultad de llevarlo a cabo con posterioridad.
Se deduce igualmente que la figura de la preclusión tiene como propósito la imposibilidad de retrotraer las etapas ya culminadas, toda vez que agotado el término o precluido el periodo procesal, las facultades o derechos que se encontraban en cabeza de la parte activa o pasiva de la controversia, no pueden ejercitarse con posterioridad, al haberse extinguido.
Tal como se evidenció en los antecedentes del presente caso, la parte demandada presentó en la etapa de saneamiento de la audiencia inicial una petición relacionada con la caducidad del medio de control, la cual fue resuelta allí mismo por el tribunal bajo el argumento que no se presentaba dicho fenómeno jurídico, decisión que fue recurrida en apelación por el Ejército Nacional.
Frente al punto, resulta oportuno precisar que si bien la magistrada sustanciadora abordó el fondo del asunto propuesto por la parte demandada, ello no desnaturaliza la extemporaneidad de la actuación del Ejército Nacional, es decir, al ser la caducidad un medio exceptivo debió proponerse como tal en la etapa de contestación de la demanda para que previo el traslado correspondiente a la parte contraria, pudiera posteriormente ser abordada en la etapa correspondiente de la audiencia inicial.
No obstante lo anterior, para garantizar el acceso a la administración de justicia y el principio de la doble instancia, se tomará la decisión del a quo como una actuación oficiosa de resolución de la excepción de caducidad y bajo ese presupuesto se abordará el correspondiente estudio en esta instancia. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto debe contarse a partir de la expedición del Decreto 049 del 15 de enero de 2016 por el cual se retiró del servicio activo al señor Pedro Enrique Ávila Gámez, o desde la notificación de este acto administrativo? El despacho sostendrá la siguiente tesis: El término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento en el presente caso, se cuenta a partir de la notificación del Decreto 049 del 15 de enero de 2016, por lo que la demanda se presentó dentro del término oportuno para ello, como se explica a continuación. Cómputo de la caducidad.
La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta sección indicó que « [ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»[5] Por su parte, el artículo 164 del CPACA prescribe: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se puede concluir que para presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009.
Aplicados los razonamientos anteriores y de acuerdo a los presupuestos fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ El Decreto 049 del 15 de enero de 2016[6] por el cual se retira del servicio activo de las Fuerzas Militares a un oficial superior del Ejército Nacional, fue notificado a través de edicto que se desfijó el 20 de enero de 2016[7]. ✓ El término de caducidad empezó a contar a partir del día siguiente, es decir el 21 de enero de 2016 por lo que el plazo máximo que en principio tenía el demandante para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo era el 21 de mayo de 2016. ✓ Sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de mayo 2016, la cual fue desarrollada en audiencia ante la Procuraduría 132 Judicial II para Asuntos Administrativos el 26 de julio de 2016[8].
(Es decir, cuando faltaba 1 día para el vencimiento del término de caducidad). ✓ El 26 de julio de 2016, se expidió la constancia de conciliación fallida por la imposibilidad de llegar a un acuerdo[9]. ✓ En aplicación a lo regulado en el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009[10] la caducidad se suspendió por un día, por lo que el término vencía el día 28 de julio de 2016. ✓ La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 26 de julio de 2016, según el sello de recibido y el acta de reparto visible en los folios 550 y 552 del cuaderno 3.
De esta manera, los hechos antes referidos dan cuenta que la parte demandante presentó dentro de la oportunidad legal que consagra el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, tal como lo resolvió el a quo, pues debía radicarse a más tardar el día 28 de julio de 2016 y se hizo el 26 de julio de julio de la misma anualidad.
Bajo los anteriores presupuestos, la contabilización del término para determinar la presentación oportuna del medio de control, se inicia desde la notificación por edicto del Decreto 049 del 15 de enero de 2016 y no desde la fecha de expedición de este acto administrativo como lo sostuvo la parte recurrente. En conclusión: El señor Pedro Enrique Ávila Gámez presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término consagrado en el artículo 164 numeral 2, literal d) del CPACA, razón por la cual no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control.
Decisión de segunda instancia. Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de octubre de 2017, al no prosperar los argumentos del recurso. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de octubre de 2017, que consideró que no se configuraba la caducidad de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Pedro Enrique Ávila Gámez contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional.
Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 515 a 550 cuaderno 3. [2] Folio 783 vto y CD folio 551 cuaderno 3. [3] Folios 783 y 784 y CD folio 551 cuaderno 3. [4] Folio 783 y CD folio 551 cuaderno 3. [5] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. sentencia de 8 de mayo de 2014.
Radicación: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12). [6] Folios 2 a 6. [7] Folio 9. [8] Folio 514 cuaderno 2. [9] Ibídem. [10] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.