RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIDAS CAUTELARES / SUSPENSIÓN PROVISIONAL [L]as medidas cautelares son procedentes en el marco del proceso declarativo, es decir, en el cual el demandante pretenda la expedición de una sentencia que defina la existencia de un derecho, creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica.
Ahora bien, la suspensión provisional es una institución jurídica que se plantea en cualquier estado del trámite, hasta antes de proferir sentencia, lo que implica un control sobre la actividad de la administración antes de definirse la pretensión declarativa, entre otras razones porque esta medida cautelar solo se estableció para los actos administrativos impugnables judicialmente, mas no para los actos o providencias judiciales.
En cuanto al caso en concreto, se recurre la sentencia (…) y con esto se pretende que se infirme dicha providencia, la que de acuerdo a las normas procedimentales está investida del principio de cosa juzgada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011.
ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00780-00(3015-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: ALBERTO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LEY 1437 DE 2011.
ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003. ASUNTO Se decide sobre la admisión del presente recurso extraordinario de revisión y sobre la medida cautelar solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Alberto Rodríguez Rodríguez solicitó que se declarasen nulos, tanto la Resolución 020156 del 2 de julio de 1998 como los actos fictos que se configuraron posteriormente, mediante los cuales la extinta Cajanal EICE negó la reliquidación de su pensión gracia; pidió además que se ordenase a dicho ente reliquidar la prestación, con la inclusión de todos los factores salariales, y que le pagasen reajustadas e indexadas las diferencias dejadas de percibir, así como los respectivos intereses legales.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Quindío conoció el proceso en única instancia, resolvió el litigio y accedió a las pretensiones. La extinta Cajanal EICE dio cumplimiento a esta sentencia mediante la Resolución 7962 del 12 de septiembre de 2006. Posterior a ello, el 22 de mayo de 2018, el apoderado de la UGPP presentó un recurso extraordinario de revisión[1] contra el señor Alberto Rodríguez Rodríguez a fin de que se revise el proceso mencionado, con la pretensión de que se revoque la sentencia proferida dentro del mismo; pidió además, en el mismo escrito del recurso y como medida cautelar, la suspensión provisional de la Resolución 7962 del 12 de septiembre de 2006, acto administrativo con el cual la extinta Cajanal EICE le dio cumplimiento a dicho fallo.
El recurso extraordinario de revisión se inadmitió mediante el Auto O-694- 2018, del 24 de octubre de 2018[2], en razón a que la UGPP, no fue clara con la causal de revisión que invocó, falencia que subsanó el 14 de diciembre de 2018[3] estando dentro del término que se le concedió para ello. CONSIDERACIONES En primer lugar se advierte que, una vez examinadas las condiciones para la admisión del recurso extraordinario de revisión, se cumple con los requisitos formales exigidos por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
Ahora bien, la entidad demandante con su recurso solicitó además la suspensión provisional del acto administrativo por medio del cual dio cumplimiento a la sentencia recurrida, esto es la Resolución 7962 del 12 de septiembre de 2006, al considerar que existe confrontación directa con la normativa vigente. Para sustentar la petición de medida cautelar indicó: «[…] En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que surja en (sic) quebrantamiento invocado (sic) De lo anterior se concluye que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto administrativo demandado con las normas que se consideran infringidas, toda vez que también puede llegar al decreto de esta de manera indirecta, es decir, que puede realizar un análisis probatorio a efectos de determinar su procedencia o no, siempre que ello no implique un prejuzgamiento […]»[4] Al respecto, la tesis que sostendrá el despacho es que la suspensión provisional no es viable para el recurso extraordinario de revisión, dado que su naturaleza no lo prevé, lo anterior de conformidad con las siguientes consideraciones: El artículo 238 de la Constitución Política de Colombia define que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender los efectos de los actos administrativos, que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y requisitos que ordena la ley.
Entre tanto, el CPACA en su artículo 229 señala: «[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. […]» (el texto original no tiene negrilla) De lo anterior se colige que las medidas cautelares son procedentes en el marco del proceso declarativo, es decir, en el cual el demandante pretenda la expedición de una sentencia que defina la existencia de un derecho, creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica.
Ahora bien, la suspensión provisional es una institución jurídica que se plantea en cualquier estado del trámite, hasta antes de proferir sentencia, lo que implica un control sobre la actividad de la administración antes de definirse la pretensión declarativa[5], entre otras razones porque esta medida cautelar solo se estableció para los actos administrativos[6] impugnables judicialmente, mas no para los actos o providencias judiciales.
En cuanto al caso en concreto, se recurre la sentencia que fue proferida el 22 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo del Quindío y con esto se pretende que se infirme dicha providencia, la que de acuerdo a las normas procedimentales está investida del principio de cosa juzgada. No obstante, cabe señalar que el recurso regulado en el Título VI Capítulo I del CPACA es de carácter extraordinario, así pues, solo es procedente por causales taxativamente señaladas en la ley y cuyo trámite se encuentra especialmente regulado.
Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[7] señaló: «Si bien se ha aceptado que los recursos extraordinarios constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido y que no pueden considerarse como una tercera instancia respecto de lo ya resuelto, estos se tramitan bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la (sic) cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada.
Una interpretación contraria conllevaría consecuencias inadmisibles desde el punto de vista procesal. Aceptar la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión impondría permitir que mediante un auto –como lo es la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares–, se impida la ejecución de las decisiones que de fondo han resuelto un conflicto, con serio compromiso de la seguridad jurídica; además, permitiría, como se vislumbra en el sub lite, que mediante una decisión de ponente se invaliden temporalmente los efectos de una decisión adoptada por las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, en detrimento del carácter vinculante e inmutable de las sentencias judiciales.» En este orden de ideas, a pesar de que el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto dicha cuestión correspondió al juez natural de la controversia a través de la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de ahí que el aludido recurso conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, mientras la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
Así las cosas, es claro que, por una parte, no es procedente decretar medidas cautelares en este procedimiento extraordinario, pues como ya se explicó su naturaleza no lo permite, y de otro lado, dado que la Resolución 7962 del 12 de septiembre de 2006 es el acto administrativo mediante el cual la extinta Cajanal EICE dio cumplimiento a la sentencia recurrida, limitándose estrictamente a ello, esta no es impugnable judicialmente y por lo tanto no puede ser objeto de cautela conforme al artículo 238 de nuestra Constitución Política.
Aunado a lo anterior, suspender provisionalmente dicha actuación de la entidad conllevaría socavar, mediante una decisión de ponente, los efectos del fallo que fue proferido en sala, atentando así contra el derecho y el ordenamiento jurídico, además que con tal suspensión se lesionaría la seguridad jurídica al impedir la ejecución de la decisión judicial con que se cerró el caso, todo sin que hayan prosperado aún las causales de revisión invocadas.
Así las cosas, se debe denegar la medida cautelar deprecada por la UGPP, bajo el entendido de que ésta es improcedente en el trámite del recurso extraordinario de revisión. En virtud de lo expuesto, la Corporación RESUELVE Primero: Se admite el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP contra el señor Alberto Rodríguez Rodríguez, con ocasión de la sentencia proferida el 22 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso con radicado 63001-23-31-000-2004-00411-00, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Segundo: Se niega por improcedente la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 7962 del 12 de septiembre de 2006 proferida por la extinta Cajanal EICE, por las razones expuestas. Tercero: Notifíquese personalmente esta providencia al señor Alberto Rodríguez Rodríguez, conforme al artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consonancia con el artículo 200 ibidem.
Para tal efecto, y con el fin de garantizar el derecho de defensa a la parte demandada, se comisiona al Tribunal Administrativo del Quindío para que surta dicha notificación conforme a todo el procedimiento indicado en los artículos 290 y siguientes del Código General del Proceso, en armonía con el artículo 108 ibidem. En consecuencia se faculta al comisionado para que pueda hacer los requerimientos necesarios a la apoderada de la entidad recurrente en relación con las direcciones o cambios de estas por parte de la persona a notificar, así como los envíos por correo y publicaciones a que haya lugar.
Cuarto: Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público. Quinto: Acéptese la renuncia que presentó el doctor Rodrigo Ignacio Méndez Parodi como apoderado de la UGPP[8] Sexto: Reconózcase personería a la abogada Claudia Patricia Mendivelso Vega, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 52’354.338 de Bogotá y la tarjeta profesional 133.944 del C.S. de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido por la UGPP[9].
Séptimo: Reconózcase personería a la abogada Mayra Alejandra Aguilar Sarmiento, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 1.033’681.538 de Bogotá y la tarjeta profesional 242.952 del C.S. de la J., en los términos y para los efectos del memorial de sustitución suscrito por la doctora Claudia Patricia Mendivelso Vega[10]. Octavo: Por Secretaría ofíciese al Tribunal Administrativo del Quindío para que allegue a este proceso, en calidad de préstamo, el expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Alberto Rodríguez Rodríguez contra la extinta Cajanal EICE, cuyo radicado es 63001-23-31-000-2004-00411-00.
Noveno: Efectuar las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CEMD ----------------------- [1] Folios 174 al 200 del cuaderno principal. [2] Folio 203 del cuaderno principal. [3] Folios 209 al 213 del cuaderno principal. [4] Folio 179 del cuaderno principal. [5] Sea esta de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias contractuales, electorales y nulidad por inconstitucionalidad, etc. [6] los cuales según Eduardo García de Enterría son «[…] la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa […]» García de Enterría, E., y Fernández, T.R., (2006), Curso de derecho administrativo I, décimo tercera edición, España. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto del 14 de agosto de 2018 radicado: 11001-03-15-000-2017-02078-01(A). [8] Folios 215 al 217 del cuaderno principal. [9] Folios 219 al 224 del cuaderno principal – La Dra. Mendivelso Vega no tiene sanciones registradas según el certificado de antecedentes disciplinarios de abogados N.° 849910 del 16/09/2019. [10] Folio 232 del cuaderno principal – La Dra. Aguilar Sarmiento no tiene sanciones registradas según el certificado de antecedentes disciplinarios de abogados N.° 849981 del 16/09/2019.