IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de los cargos alegados por la parte actora.
(…) [L]a Sala no tiene parámetros para hacer una análisis de fondo respecto de las inconformidades de la actora, pues no constituyen verdaderos argumentos para cuestionar las providencias judiciales, pues si bien, lo enunció, no explicó con suficiencia en qué manera la actuación de los jueces que resolvieron el recurso extraordinario de revisión vulneraron los derechos fundamentales invocados.
(…) En suma, la parte actora no invocó algún defecto en concreto, únicamente expuso las opiniones que le merece la decisión y la manera como, a su juicio, la Sección Primera del Consejo de Estado debía proceder a efecto de resolver el recurso extraordinario de revisión, de manera que, resulta evidente que la actora utiliza el mecanismo constitucional de la referencia como una instancia adicional para reabrir debates jurídicos que ya fueron resueltos.
(…) En tal sentido, en la acción de tutela de la referencia concurren los requisitos para concluir que carece de relevancia constitucional y, en esa medida, es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03544-00(AC) Actor: TUBERÍAS Y MONTAJES DE COLOMBIA G.R. LTDA. Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado por la sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., contra el Consejo de Estado, Sección Primera de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., por conducto del representante legal, ejerció acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Se tutele los derechos violados, por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, ordenándose a dicho despacho que se pronuncie de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y se protejan los derechos al debido proceso y a la defensa”.[1] 2.
Hechos De la lectura del expediente se advierten como relevantes los siguientes hechos: La sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., es una sociedad registrada ante la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. para ofertar la construcción de instalaciones internas y redes matrices para la conducción del servicio público de gas natural y, en esa condición, celebró contrato de obra con el Conjunto Residencial Castilla Oro, ubicado en la ciudad de Bogotá, para la instalación de redes matrices del servicio de gas natural.
El Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Resolución 33354 del 22 de diciembre de 2000, impuso sanción a la sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda.[2] Contra la decisión interpuso recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos en las Resoluciones 8142 del 16 de marzo de 2001 y 36199 del 31 de octubre de 2001, respectivamente, en el sentido de revocar únicamente la sanción pecuniaria impuesta, por valor de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Mediante la Resolución 6892 del 28 de febrero de 2002, la Superintendencia de Industria y Comercio impuso multa, en cuantía de $7´018.737, por incumplir la orden establecida en el artículo 2 de la Resolución 33354 de 2000, esto es, devolver en su totalidad el valor que le fue pagado por la instalación interna de gas natural efectuada en el conjunto residencial Castilla de Oro.
Decisión que fue confirmada mediante la Resolución 33267 del 22 de octubre de 2002. La sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de las Resoluciones 33354 del 22 de diciembre de 2000, 8142 del 16 de marzo de 2001, 6892 del 28 de febrero de 2002 y 33267 del 22 de octubre de 2002.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia del 27 de agosto de 2009[3], negó la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y negó las pretensiones de la demanda, porque no encontró acreditada la falsa motivación en los actos demandados, pues resultado de la investigación administrativa las condiciones fácticas y jurídicas se encontraron suficientemente demostradas y, por lo tanto, era procedente imponer la sanción. La sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., no interpuso recurso de apelación, sin embargo, el 9 de septiembre de 2011, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 27 de agosto de 2009, para lo cual invocó como causal el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época, relacionada con la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, con fundamento en que: (i) el tribunal analizó las excepciones propuestas por la SIC en los alegatos de conclusión, sin tener en cuenta que la etapa procesal para alegarlas era al momento de la contestación de la demanda y, porque (ii) no tuvo en cuenta que cuando la SIC decidió el recurso de reposición, revocó parcialmente la decisión y dejó sin efectos el cobro de la pena principal, por consiguiente, la pena accesoria también debía ser revocada.
El Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 7 de marzo de 2019, declaró improcedente el recurso extraordinario de revisión porque, la causal invocada por la sociedad recurrente exige que en contra de la providencia objeto de revisión no proceda el recurso de apelación, en el entendido de que todas las irregularidades que se presentan en el trámite procesal se pueden subsanar con los medios ordinarios de defensa, conclusión a la que se arriba al analizar la naturaleza misma del recurso, toda vez que lo que este lo que pretende es corregir errores graves que llevan al juez a proferir decisiones injustas o irregulares.
La Corporación señaló que, en todo caso, la causal de nulidad tampoco estaba llamada a prosperar, toda vez que el recurrente no demostró la existencia de algún vicio que afectara la validez de la decisión, pues, fue el mismo tribunal el que advirtió que la excepción fue propuesta de manera extemporánea y porque los argumentos del recurso se encaminaron a cuestionar las razones por las cuales el Tribunal negó las pretensiones de la demanda en relación con la decisión de la SIC de ordenar la devolución del valor del contrato. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La sociedad Tuberías y Montajes de Colombia G.T. Ltda., considera que la Sección Primera del Consejo de Estado desconoció el derecho fundamental al debido proceso, porque, a pesar de que el recurso extraordinario de revisión fue admitido, decidió declararlo improcedente, a su juicio, de no haber cumplido con los requisitos habría sido rechazado.
Citó la sentencia T – 120 de 2005 de la Sala Novena de Decisión de la Corte Constitucional, en la que se estudió un cargo de defecto procedimental por indebida notificación, sin embargo, pasó por alto explicar las razones por las que resulta aplicable al caso objeto de estudio, únicamente indicó que se trata de una jurisprudencia que establece los presupuestos para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales.
Seguidamente indicó que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos de procedibilidad. Mencionó que el juez de tutela debe tener en cuenta que el recurso de apelación contra la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no fue presentado en el oportunidad procesal que correspondía por parte del abogado que para entonces representaba a la empresa “por diversas causas que no son importantes en este momento”, pero no por ello se pueden desconocer derechos de la accionante. 4.
Trámite previo La acción de tutela de la referencia fue remitida a esta Corporación por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante auto del 29 de julio de 2019 y, el despacho sustanciador, en auto del 6 de agosto de 2019, requirió al abogado para que allegara los documentos que lo acreditaran como apoderado de la sociedad actora.
En auto del 15 de agosto de 2019, se admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al Consejo de Estado, Sección Primera, a la Superintendencia de Industria y Comercio y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5. Oposiciones La Sección Primera del Consejo de Estado considera que el amparo constitucional invocado no procede ni siquiera de manera transitoria, toda vez que la sociedad actora no acreditó la existencia de alguno de los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Hizo relación de los hechos que dieron origen a la presente acción y expuso las razones en las que sustentó la declaratoria de improcedente del recurso extraordinario de revisión y señaló que, contrario al argumento de la parte actora, la circunstancia que conllevó a que se declarara improcedente el recurso no debía ser definida al momento de admitirlo, pues es reiterada y pacifica la jurisprudencia de la Corporación en relación con las causales de rechazo y al deber de los jueces de permitir el acceso a la administración de justicia. Sostuvo que la sociedad actora pretende subsanar la negligencia en el trámite del proceso ordinario al no haber interpuesto el recurso procedente, frente al cual, la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario y mucho menos al extraordinario. 6.
Intervención de los terceros interesados La Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio relacionó los hechos, en sede administrativa y judicial, en que se fundamenta la acción de tutela de la referencia y afirmó que el hecho de que un juez determine que puede conocer de un determinado asunto por la calidad de las partes, garantiza el acceso a la administración de justicia. Mencionó que la acción de tutela en últimas lo que pretende es cuestionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo cual, la solicitud de amparo carece del cumplimiento del requisito de inmediatez.
Refirió que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para impugnar decisiones proferidas por esa Superintendencia que se emitieron en aras de garantizar la protección de los consumidores que sufrieron consecuencias por el actuar de la sociedad. Solicitó que se desvincule del trámite a la Superintendencia de Industria y Comercio.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B manifestó que la parte actora pretende convertir el presente mecanismo constitucional en otra instancia y, que en esa medida, la acción de tutela carece absolutamente de mérito. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[4], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[5] y específicas[6] de procedencia de la acción de tutela.
Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas cortes[8], pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.
Sin embargo, en sentencia de unificación 573 de 2017 la Corte Constitucional precisó que, cuando se está cuestionando una sentencia proferida por una alta corte, se deberán acreditar un requisito de procedencia adicional, consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el pronunciamiento judicial, esto es que, “la configuración de la anomalía alegada sea de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la empresa Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda., pretende que se deje sin efecto la providencia del 7 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la que declaró improcedente el recurso extraordinario de revisión. A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de los cargos alegados por la parte actora.
De la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[9], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, cuando se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[10].
De la falta de relevancia constitucional en el sub examine En el caso objeto de estudio la sociedad demandante, de manera general, señaló que la autoridad judicial demandada desconoció el derecho fundamental al debido proceso, porque, de no haber cumplido con los requisitos necesarios para interponer el recurso no habría sido admitido sino rechazado y, en esa medida, no era en el fallo el momento procesal para señalar la improcedencia del recurso.
Al respecto, la Sala advierte que la empresa demandante no indicó las razones en que sustenta dicha afirmación, sino que se limitó a exponer la apreciación que le merece la conclusión de la autoridad judicial demandada, sin siquiera explicar de qué manera incurrió en un yerro constitutivo de un defecto judicial que haga procedente el estudio de la presente acción de tutela.
En esa medida, la Sala no tiene parámetros para hacer una análisis de fondo respecto de las inconformidades de la actora, pues no constituyen verdaderos argumentos para cuestionar las providencias judiciales, pues si bien, lo enunció, no explicó con suficiencia en qué manera la actuación de los jueces que resolvieron el recurso extraordinario de revisión vulneraron los derechos fundamentales invocados.
La autoridad judicial demandada al abordar el estudio de la causal invocada, advirtió que por la naturaleza de la misma, la falta de interposición del recurso de apelación conllevó a la declaratoria de improcedente del recurso extraordinario, análisis propio del juez del conocimiento, sin que sea posible mediante el ejercicio de la acción de tutela cuestionar la decisión judicial con el argumento, según el cual, de no haber cumplido los requisitos no habría sido admitida.
De todos modos, la Sala advierte que, tal como lo concluyó la autoridad judicial demandada, basta con la lectura de la causal invocada del recurso extraordinario de revisión, para advertir que uno de los requisitos para su procedencia, es que contra el fallo recurrido no proceda el recurso de apelación, pues de proceder, será ese el momento oportuno para alegar los yerros presuntamente constitutivos de la nulidad alegada, luego, si la parte interesada no los alegó con oportunidad, no es el recurso extraordinario de revisión un mecanismo para corregir y subsanar las omisiones de las partes en interponer los recursos procedentes dentro del proceso ordinario.
Tal como lo ha dicho está Sala[11], es entonces, en los eventos en los que algunas de las circunstancias descritas en del artículo 133 del Código General del Proceso se configuren en el momento procesal de la expedición de la sentencia que se habilita el recurso extraordinario de revisión, no ocurre así cuando la falencia se presenta en una etapa previa, pues recuérdese, que de conformidad con el parágrafo del artículo 133 del Código General del Proceso, las demás irregularidades del proceso que no se impugnan oportunamente se tendrán por subsanadas y que, en los términos del inciso final del artículo 135 ejusdem, será rechazada de plano toda solicitud de nulidad que se funde en hechos que se propongan después de saneada la nulidad, sin perjuicio de las nulidades insaneables que escribe el parágrafo del artículo 136 de la misma norma.
En suma, la parte actora no invocó algún defecto en concreto, únicamente expuso las opiniones que le merece la decisión y la manera como, a su juicio, la Sección Primera del Consejo de Estado debía proceder a efecto de resolver el recurso extraordinario de revisión, de manera que, resulta evidente que la actora utiliza el mecanismo constitucional de la referencia como una instancia adicional para reabrir debates jurídicos que ya fueron resueltos.
Sumado a lo anterior, en tratándose de una tutela promovida contra providencia judicial proferida por una alta corte, la demandante tampoco demostró la configuración de una anomalía de tal entidad, que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. En tal sentido, en la acción de tutela de la referencia concurren los requisitos para concluir que carece de relevancia constitucional y, en esa medida, es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales, por lo que, se impone declarar improcedente el amparo solicitado por la empresa Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente el amparo solicitado por la empresa Tuberías y Montajes de Colombia G.R. Ltda. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 83. [2] La sanción fue impuesta en cuantía de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, porque las cocinas del conjunto no reunían las condiciones de ventilación para el suministro de gas natural, en consecuencia, la Superintendencia ordenó devolver el valor que se había pagado por el servicio de instalación interna de gas natural en el conjunto residencial Castilla de Oro. [3] Notificada por edicto fijado el 3 de septiembre de 2009 y desfijado el 7 del mismo mes año. [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [5] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [6] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [7] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [8] Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [9] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [10] Sentencia SU-573 de 2017. [11] Ver sentencia del 2 de octubre de 2019, Expediente número: 11001032400020110037700, recurso extraordinario de revisión, Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.