IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [L]a Sala debe verificar si el a quo acertó o no al declarar la falta de legitimación por activa de la sociedad Porvenir S.A. Es decir, debe establecerse si la sociedad actora está legitimada en la causa para reclamar la protección de los derechos supuestamente vulnerados por las providencias judiciales que denegaron la inaplicación de la sanción de desacato impuesta contra el señor [M.L.M.].
(…) [E]stán legitimados para interponer la acción de tutela: a) el interesado directamente, b) el representante legal o judicial y c) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. (…) Lo anterior es suficiente para concluir que la sociedad Porvenir S.A. carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre la supuesta violación al debido proceso por la presunta negativa de inaplicar la sanción por desacato impuesta contra el señor [M.L.M.].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03368-01(AC) Actor: SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. Demandado: JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 23 de agosto de 2019, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Porvenir S.A. pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín. En consecuencia, solicitó lo siguiente[1]: 1. DECRETAR que la sanción impuesta frente al no cumplimiento del fallo del 05 de marzo de 2019, está generando vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo, los cuales están en contra del precedente judicial de la sentencia SU-034 de 2018. 2.
Solicitar que se deje sin efectos la sanción por parte del despacho judicial, bajo el entendido que le dio cumplimiento a la orden judicial del 22 de octubre de 2018. 2. Hechos y argumentos de la acción de tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 22 de octubre de 2018, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la dignidad humana, de petición, a la seguridad social y al debido proceso y ordenó al presidente de Porvenir S.A. que corrigiera la historia laboral de la señora Luz Donelia Rúa Córdoba y que respondiera las peticiones del 12 de octubre de 2017 y del 29 de junio de 2018. 2.2.
Por auto del 25 de febrero de 2019, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín sancionó por desacato al señor Miguel Largacha Martínez, presidente de Porvenir S.A., por incumplir la sentencia del 22 de octubre de 2018. La sanción fue de 6 días de arresto y multa de un salario mínimo legal mensual vigente. 2.3. En sede de consulta, mediante providencia del 5 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia modificó la sanción, en el sentido de reducir la multa a un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el cumplimiento de la orden de tutela. 2.4.
Mediante memoriales del 8 de marzo, del 3 de mayo, del 10 de mayo, del 15 de mayo y del 17 de mayo de 2019, la sociedad Porvenir S.A. solicitó la inaplicación de la sanción, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018. 2.5. Mediante providencia del 28 de mayo de 2019, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín denegó la solicitud de inaplicación de la sanción, pues, en su criterio, el cumplimiento tardío de la orden de tutela no exime del pago de la multa, según lo señala el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional. 2.6.
El 20 de mayo de 2019, la sociedad actora solicitó nuevamente la inaplicación de la sanción por desacato. 2.7. Por auto del 25 de junio de 2019, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín denegó la inaplicación de la sanción, por las mismas razones expuestas en la providencia del 28 de mayo del mismo año. 2.8. A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de la sentencia SU-034 de 2018, que señala que la finalidad del incidente de desacato en tutela no es sancionatoria y que es procedente inaplicar las sanciones una vez se acredita el cumplimiento de la orden de tutela.
Que, además, el auto 181 de 2018 no puede justificar la decisión del tribunal, toda vez que la sentencia SU-034 de 2018 es posterior y se trata de una sentencia de unificación. 3. Intervenciones 3.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia explicó que no tiene conocimiento del tema objeto de tutela, toda vez que las solicitudes de inaplicación de la sanción fueron resueltas por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín. Que, siendo así, no puede endilgarse vulneración de derechos fundamentales a ese tribunal. 3.2.
El Juzgado 35 Administrativo de Medellín pidió que se declarara improcedente la tutela o que, subsidiariamente, fuera denegada. En concreto, alegó que la decisión de no inaplicar la sanción no vulnera los derechos fundamentales de la parte actora y garantiza el efectivo cumplimiento de la orden de tutela. 3.2.1. Agregó que la sociedad Porvenir S.A. carece de legitimación en la causa por activa, pues la sanción fue impuesta contra el señor Largacha Martínez. 4.
Sentencia impugnada 4.1. Mediante sentencia del 23 de agosto de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró que la sociedad Porvernir S.A. carece de legitimación en la causa por activa, pues no es la titular de los derechos fundamentales que alega vulnerados. Que, en efecto, el titular de los derechos supuestamente vulnerados es el señor Miguel Largacha Martínez, puesto que fue la persona sancionada en el trámite de desacato. 4.1.1.
Que debe tenerse en cuenta que el incidente de desacato se abre contra el funcionario encargado del cumplimiento de la orden de tutela y no contra la persona jurídica que acudió como demandada en el trámite de tutela. Que, siendo así, en el sub lite, la sanción por desacato se dirigió contra el señor Miguel Largacha Martínez y no contra la sociedad Porvenir S.A. 4.1.2.
Que, además, la abogada que presentó la demanda de tutela de la referencia tiene poder de representación frente a la sociedad Porvenir S.A. y no frente al señor Miguel Largacha Martínez. Que debe recordarse que la tutela puede ejercerla el apoderado de la persona que efectivamente es titular de los derechos cuya protección se pretende. 5.
Impugnación 5.1. La parte actora impugnó la sentencia del 23 de agosto de 2019, por las razones que se resumen enseguida: 5.1.1. Que si bien la sanción no fue contra la sociedad Porvenir, lo cierto es que debe tenerse en cuenta que el señor Miguel Largacha Martínez actúa en calidad de representante legal de esa sociedad. 5.1.2. Que en el trámite de tutela actuó únicamente la sociedad actora y sería ilógico señalar que carece de legitimación para cuestionar las decisiones dictadas en dicho trámite. 5.1.3.
Que la legitimación también se evidencia en que la sanción de tutela fue impuesta por el presunto incumplimiento de las obligaciones a cargo de la sociedad Porvenir S.A. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, la Sala debe verificar si el a quo acertó o no al declarar la falta de legitimación por activa de la sociedad Porvenir S.A. Es decir, debe establecerse si la sociedad actora está legitimada en la causa para reclamar la protección de los derechos supuestamente vulnerados por las providencias judiciales que denegaron la inaplicación de la sanción de desacato impuesta contra el señor Miguel Largacha Martínez. 2.2.
Para el efecto, se hará referencia, de manera general, a la legitimación en la causa y, seguidamente, se analizará la legitimación en la causa por activa en el caso concreto para tomar la decisión que corresponda. 2.3. La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda.
El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»[2]. 2.3.1. En materia de tutela, los artículos 86[3] de la Constitución Política y 10[4] del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales.
También puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar[5], pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder.
Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. 2.3.2. De manera excepcional, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha establecido que la agencia oficiosa «se constituye en una institución excepcional, pues requiere que se presente una circunstancia de indefensión e impedimento físico o mental del afectado que le imposibilite recurrir a los mecanismos existentes para buscar por sí mismo la protección de sus derechos»[6].
Para ejercer la acción de tutela mediante agente oficioso debe tenerse, de ser posible, el consentimiento expreso de quien no puede hacerlo por sí mismo, y, además, acreditar que el titular del derecho se encuentra en un estado de imposibilidad que le impide presentar la acción de tutela por sus propios medios y manifestar que se obra en tal calidad. 2.3.3.
En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: a) el interesado directamente, b) el representante legal o judicial y c) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. 2.3.4. Así como en las demás acciones judiciales, en la acción de tutela, el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo.
Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado, dictará sentencia de fondo. Pero si comprueba la falta de legitimación, así debe declararlo. 2.4. En el sub lite, la presunta vulneración del derecho al debido proceso se deriva de la decisión de denegar la inaplicación de la sanción que por desacato fue impuesta al señor Miguel Largacha Martínez, presidente y representante legal de Porvenir.
Dicha decisión fue adoptada en autos del 28 de mayo y del 25 de junio de 2019, dictados por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín. 2.4.1. Lo anterior quiere decir que la sociedad Porvenir S.A. no es la persona llamada a pedir la protección del derecho fundamental al debido proceso, pues el titular de ese derecho es el señor Miguel Largacha Martínez.
En otras palabras: si en el trámite del incidente de desacato se presentó alguna irregularidad que resulte perjudicial para los derechos fundamentales del señor Largacha Martínez, lo propio sería que él ejerza la acción de tutela. En ese caso sí estaríamos ante un auténtico interés en controvertir la decisión que se abstuvo de inaplicar la sanción por desacato. 2.4.2.
Si bien la sociedad actora alude a la vulneración de derechos fundamentales propios, lo cierto es que de los argumentos que expuso se evidencia que pretende la protección del derecho al debido proceso del señor Miguel Largacha Martínez. La legitimidad de Porvenir no puede derivarse del hecho de que el señor Largacha Martínez sea el representante legal de esa sociedad, pues la responsabilidad en los incidentes de desacato se predica del funcionario y éste sería el único legitimado para alegar la vulneración de derechos fundamentales frente al trámite de esos incidentes.
Es decir, la responsabilidad por el incumplimiento de una orden de tutela dictada a una entidad se evalúa frente al funcionario responsable del cumplimiento y no frente a la entidad propiamente dicha. Justamente por lo anterior, la sanción por desacato no se dirige contra la entidad o la persona jurídica, sino contra el funcionario identificado como responsable del cumplimento de la orden de tutela. 2.5.
Ahora, como se dijo, se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa, siempre que se aporten los documentos que acrediten la calidad en que se actúa. No obstante, en este caso, la sociedad Porvenir S.A. acudió a la tutela sin mencionar que actúa como agente oficioso y sin demostrar que el señor Largacha Martínez no esté en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se ampare el derecho al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín. 2.6.
Lo anterior es suficiente para concluir que la sociedad Porvenir S.A. carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre la supuesta violación al debido proceso por la presunta negativa de inaplicar la sanción por desacato impuesta contra el señor Miguel Largacha Martínez. 2.7. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: el a quo acertó al declarar la falta de legitimación por activa de la sociedad Porvenir S.A. Por ende, se confirmará la providencia impugnada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 4 del expediente. [2] Devis Echandía, Hernando.
Nociones generales de derecho procesal. Editorial: Aguilar S.A. 2015. Pág. 300. [3] Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. [4] Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [5] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito;
(ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional». [6] Sentencia T 614 de 2012.