IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial. (…) [E]l término de inmediatez, que corresponde a 6 meses desde la notificación o ejecutoria de la providencia que se cuestiona, empezó a correr el día 3 noviembre de 2018 y finalizó el 3 de mayo de 2019; sin embargo, el escrito de tutela solo fue presentado el 27 de agosto de 2019, es decir poco menos de 4 meses después de vencido el plazo.
(…) Así, es claro que en caso de superar el término de inmediatez, recae sobre el accionante la carga de exponer las razones por las cuales no acudió previamente al juez constitucional, de acuerdo con las circunstancias especiales que precisó la Corte. Sobre este punto, el tutelante manifestó que el apoderado judicial no se decidía a interponer la acción de tutela y que, por esa razón, lo hizo él directamente más de 10 meses después de proferida la decisión. (…) De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala considera que el presente asunto no supera el estudio de procedibilidad, debido a que no cumple con el requisito de inmediatez y, en consecuencia, se rechazará la acción de tutela de la referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03885-00(AC) Actor: ARMANDO DE JESÚS MEDINA RUIZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B El señor Armando de Jesús Medina Ruiz, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que se amparen los derechos fundamentales que considera vulnerados; sin embargo, no indica en el escrito de tutela cuales son las prerrogativas constitucionales cuya protección requiere. 1.
Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez tutelar a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados ordenándole a la autoridad accionada que (sic) 1. Revoque la decisión de segunda instancia y ordene indexar la primera mesada de acuerdo al promedio salarial del último año de servicios certificado por el empleador. 2.
Ordenar el pago del retroactivo que resulte de la indexación del salario base. 3. Que le pensión se siga pagando hacia el futuro con el nuevo valor indexado 4. Ordenar a la antigua Cajanal que emita una nueva resolución, en donde se liquide la pensión indexando la primera mesada utilizando la fórmula establecida para ello por las altas cortes a partir de la adquisición del derecho y se actualice las mesadas sucesivas con el ipc anual. 1.2.
Hechos de la solicitud La extinta Caja Nacional de Previsión Social profirió la Resolución 14280 del 15 de julio de 2004, en la que reconoció pensión de vejez al señor Armando de Jesús Medina Ruiz equivalente al 75% del salario promedio devengado durante los últimos 9 años y 9 meses, con fundamento en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y condicionó el pago al retiro efectivo del servicio.
El accionante fue retirado del servicio a partir del 31 de diciembre de 2005, por medio de Resolución 594 del 24 de octubre de ese mismo año. El 13 de marzo de 2006 solicitó una reliquidación de la pensión, a la que accedió la entidad pensional y realizó un nuevo cálculo con el promedio de lo devengado desde el 1 de enero de 1996, hasta el 31 de octubre de 2005.
El 3 de agosto de 2011 solicitó una nueva liquidación, en la que pidió la inclusión de nuevos factores salariales y que el cálculo solo obedeciera al promedio de lo devengado durante el último año laboral. El requerimiento fue negado en Resolución ugm 035364 del 27 de febrero de 2012, que fue confirmada en acto administrativo ugm 044332 del 30 de abril de 2012 Agotada la vía administrativa, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en donde solicitó la declaratoria de ilegalidad de los actos administrativos mencionados, para que, en consecuencia, se concediera la reliquidación pensional solicitada en sede administrativa.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, que conoció en primera instancia, accedió a las súplicas de la demanda, por lo que la parte demandada interpuso recurso de apelación. El trámite de la alzada se surtió en la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que profirió sentencia de segunda instancia el 4 de octubre de 2018, en donde revocó la decisión recurrida y negó las pretensiones del medio de control. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante La acción de tutela interpuesta por el señor Armando Medina no expone los derechos fundamentales que presuntamente se hayan afectados con la decisión del 4 de octubre de 2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, de los hechos propuestos, se puede extraer que el interés del accionante radica en una presunta vulneración de los derechos de carácter prestacional, en el entendido de que fue ese el tema tratado en el proceso ordinario.
La parte accionante manifiesta su inconformismo con la decisión, a partir de la no indexación de la primera mesada pensional, lo que podría afectar el mínimo vital, debido a que la pensión es el único sustento económico que le permite satisfacer sus necesidades básicas y las de las personas que dependen de él. Señaló que, según la Corte Constitucional, los viáticos causados por gastos de «alojamiento y manutención y demás en las funciones propias del cargo y fuera de la sede habitual, son considerados como parte integrante del salario a recibir como retribución por sus servicios».
Por último, mencionó las sentencias C-8/62 de 2006, T-114 de 2016 y SU-069 de 2018 (folios 3 a 4). 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela de la referencia fue admitida por auto del 12 de septiembre de la presente anualidad, en que se ordenó notificar a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, como parte demandada, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -ugpp-, como tercero interesado en las resultas de este proceso, para que dentro de los 3 días siguientes a la notificación, rindieran el respectivo informe (folios 75 y vuelto). 1.5.
Intervenciones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social rindió informe por medio de oficio allegado por correo electrónico del 23 de septiembre de 2019, en donde realizó un recuento del trámite impartido a las solicitudes de reliquidiación pensional interpuestas por el señor Armando de Jesús Medina Ruiz y adujo que, tal como se demostró en el proceso ordinario, los actos administrativos fueron proferidos con apego a la ley.
Indicó que dentro del presente asunto no se configura un perjuicio irremediable ni una afectación al mínimo vital o derecho a la seguridad social, pues el accionante goza actualmente del pago mensual de su asignación pensional con cargo al fopep. También señaló que el medio de amparo de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que la sentencia acusada fue notificada el 30 de octubre de 2018 y quedó ejecutoriada el 3 de noviembre de ese mismo año, es decir que pasaron más de 6 meses hasta la interposición del medio de amparo de la referencia. Por último, precisó que lo pretendido por el tutelante es sustituir una decisión de instancia que atendió al precedente jurisprudencial, fue proferida por el juez natural de la causa, se encuentra en firme e hizo tránsito a cosa juzgada.
El proceso se surtió con respeto del principio de doble instancia y no se precisó de qué forma la decisión afecta los derechos fundamentales del accionante (folios 85 al 99). 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si la sentencia del 4 de octubre de 2018 dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-23-33-000-2012-00127-01. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[1], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[2], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[3] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados El 30 de noviembre de 2012, el señor Armando Medina, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para discutir la legalidad de las Resoluciones 14280 del 15 de julio de 2004, 47911 del 18 de septiembre de 2006, ugm 035364 del 27 de febrero de 2012 y ugm 044332 del 30 de mayo de 2012 (folio 1 del expediente ordinario).
La demanda fue conocida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que profirió sentencia de primera instancia el 28 de noviembre de 2013, en la que declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 14280 del 15 de julio de 2004 y 47911 del 18 de septiembre de 2006; declaró la nulidad total de las Resoluciones ugm 035364 del 27 de febrero de 2012 y ugm 044332 del 30 de mayo de 2012 y ordenó reliquidar la pensión del demandante con base en el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con inclusión de factores tales como sueldo básico, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de diciembre, prima de vacaciones, auxilios de alimentación y transporte (folios 298 al 313 del expediente ordinario).
La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 28 de noviembre de 2013, que fue desatado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que profirió decisión de segunda instancia el 4 de octubre de 2018, en donde se revocó la decisión recurrida y negó las pretensiones del medio de control (folios 385 a 390 vuelto del expediente ordinario).
La sentencia fue notificada por medio de correo electrónico del 30 de octubre de 2018, como puede corroborarse en los folio 391 a 395 del expediente ordinario, allegado en calidad de préstamo. 2.5. Análisis de la Sala El señor Armando de Jesús Medina interpone acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por no estar de acuerdo con la sentencia de segunda instancia del 4 de octubre de 2018, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-23-33-000-2012-00127-01 adelantado en contra de la ugpp.
Para resolver el problema jurídico planteado es necesario, en primer lugar, establecer si el sub judice cumple o no con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, o si se configura alguna de las causales exceptivas de esas reglas procedimentales, para lo cual se analizará la situación fáctica de la siguiente forma: 2.5.1 La procedencia de la acción de tutela de la referencia Considera la Sala que el asunto puesto de presente no cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, especialmente el relacionado con la inmediatez, teniendo en cuenta que el accionante superó el término fijado por esta Corporación para cuestionar decisiones judiciales ante el juez constitucional.
De conformidad con el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo, se puede advertir que la decisión contra la que se dirige la presente acción de tutela data del 4 de octubre de 2018 y, de acuerdo con las constancias de notificación que reposan en los folios 391 a 395, las partes tuvieron conocimiento de ella el día 30 de octubre de ese mismo año, lo que quiere decir que la sentencia de segunda instancia que originó el presente trámite constitucional cobró ejecutoria el día 2 de noviembre de esa anualidad.
Visto lo anterior, el término de inmediatez, que corresponde a 6 meses desde la notificación o ejecutoria de la providencia que se cuestiona, empezó a correr el día 3 noviembre de 2018 y finalizó el 3 de mayo de 2019; sin embargo, el escrito de tutela solo fue presentado el 27 de agosto de 2019, es decir poco menos de 4 meses después de vencido el plazo.
Ahora, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el término de inmediatez es indicativo, debido a que cada situación debe ser estudiada para determinar si existe una situación especial que justifique la demora en la interposición de la acción de tutela, de tal forma que pueda obviarse el incumplimiento de ese requisito y conocerse de fondo el asunto, la Corte Constitucional lo ha indicado de la siguiente forma en la sentencia su-108 de 2018: Para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez en estos casos, el juez de tutela debe tener en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto que expliquen razonablemente la aparente tardanza por parte del accionante en presentar la acción de tutela.
Así, el juzgador podrá tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: (i) Que exista una razón justificada que explique por qué el accionante no interpuso la acción de tutela dentro de un plazo razonable y justifique la tardanza en actuar, tal como podría ser (a) la ocurrencia de un evento que constituya fuerza mayor o caso fortuito, (b) la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, o (c) que sobrevenga un hecho nuevo que cambie de manera drástica las circunstancias del caso concreto y que, de justificar la tardanza en un hecho nuevo, la acción de tutela se interponga dentro de un plazo razonable frente a la ocurrencia del hecho nuevo;
(ii) Que durante el tiempo en el que se presentó la tardanza en la interposición de la acción de tutela, se evidencie que existió diligencia de parte del accionante en la gestión de la indexación de su mesada pensional, lo cual contribuye a demostrar, prima facie, el carácter actual y permanente del daño causado al accionante por la vulneración a sus derechos fundamentales.
Asimismo, en el que haya habido una ausencia de actividad por parte del accionante en el trámite de la indexación de la pensión, que se deba a circunstancias que constituyan un evento de fuerza mayor o caso fortuito, o que se presente debido a la incapacidad o imposibilidad del actor de realizar dichos trámites; el juez constitucional tendrá en cuenta estas circunstancias para analizar este criterio.
(iii) Que se acredite la existencia de circunstancias que pongan al accionante en una situación de debilidad manifiesta, por cuenta de la cual resulte desproporcionado solicitarle la interposición de la acción de tutela dentro de un plazo razonable. Dicha debilidad manifiesta se acredita a partir de las condiciones particulares del actor, al igual que con la presencia de prácticas abusivas de las entidades encargadas de reconocer y pagar la respectiva pensión. Así, es claro que en caso de superar el término de inmediatez, recae sobre el accionante la carga de exponer las razones por las cuales no acudió previamente al juez constitucional, de acuerdo con las circunstancias especiales que precisó la Corte.
Sobre este punto, el tutelante manifestó que el apoderado judicial no se decidía a interponer la acción de tutela y que, por esa razón, lo hizo él directamente más de 10 meses después de proferida la decisión. No obstante, considera la Sala que tal afirmación no se adecúa a las justificaciones previamente trascritas, como la ocurrencia de un evento de caso fortuito o fuerza mayor, la incapacidad o imposibilidad de interponer el medio de amparo, que sobrevenga un hecho nuevo que cambie las condiciones del caso concreto, la diligencia por parte del interesado o que se encuentre en situación de debilidad manifiesta.
En consecuencia, el accionante no justificó el incumplimiento del requisito de inmediatez, razón por la que no es posible admitir la procedencia de la acción de tutela de la referencia, por cuanto este medio de amparo no ha sido instituido para suplir la inactividad de las partes y, bajo ese entendido, se rechazará el medio de amparo interpuesto por el señor Armando Medina Ruiz en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 3 Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala considera que el presente asunto no supera el estudio de procedibilidad, debido a que no cumple con el requisito de inmediatez y, en consecuencia, se rechazará la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: se rechaza la acción de tutela interpuesta por el señor Armando Medina Ruiz en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Segundo: en caso de no ser impugnada esta providencia, devolver al despacho de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25001-23-33-000-2012-00127-01.
Tercero: ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [2] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).